CC BY
83
Анна ПОПАНДОПУЛО
ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС: НОВЫЕ ГОРИЗОНТЫ ПАРТНЕРСТВА
В статье на основе анализа политики и экономики как основания взаимодействия государства и бизнеса выделяется типология их взаимоотношений, базирующаяся на политической роли государства в двух моделях рынка, построенных на основании координирования противоположных типов - либеральной рыночной экономики и координированной рыночной экономики.
This article on the base of analysis of politics and economy as foundation of government and business interaction distinguishes the typology of interaction between public and private sector based on political role of state in two market models, based on the contrary types of coordination such as liberal market economy and coordinated market economy.
Ключевые слова
политика, экономика, плюрализм, корпоратизм, государство компаний; policy, economy, pluralism, corporatism, state of corporations.
ПОПАНДОПУЛО
Анна
Ивановна — аспирант кафедры политического ааализа факультета государствеиного управления МГУ им. М. В. Ломоносова; сотрудник ФФОМС гппар. [email protected]
Взаимоотношения государства и бизнес-структур, являющиеся одним из наиболее серьезных факторов развития всего социального пространства, существенно трансформируются в современных условиях. Причем эта трансформация в России представляет собой не обычные, текущие изменения, без которых не обходится ни одна реально существующая система данных отношений, а системную трансформацию, выражающуюся в переходе от одного качественно своеобразного формата отношений к другой специфической модели. Концентрированным выражением той среды, в которой разворачивается взаимодействие государства и бизнеса, является политика и экономика как специфические регулятивные подсистемы общества, которым свойственны собственные средства и способы решения социальных проблем, организации социального пространства1.
Существуют, как известно, несколько моделей влияния государства на экономический процесс — от идеи отстраненности государства от функционирования рынка, развиваемой либеральной концепцией, до радикального вмешательства государства в экономику, пропагандируемого социалистической теорией планового ведения хозяйства. Несмотря на то, что в полном объеме и в чистом виде эти концепции нигде и никогда не использовались, они, по сути, задают функциональные рамки политики и экономики. При всем том, что политика и экономика теснейшим образом связаны между собой, дополняют друг друга и не могут существовать и эффективно функционировать друг без друга, это самостоятельные самоорганизующиеся сферы общественной жизни, функциональная взаимозависимость которых определяется как характером исторического времени, так и персонифицированными характеристиками экономических акторов. Колебание потенциала влияния элиты бизнеса происходило в России с сильнейшей амплитудой в зависимости от конфигурации институциональных и политических факторов. Активное вмешательство бизнес-структур в политические процессы, подчинение государства бизнесу и, как результат, институционализация олигархии в 1990-е гг. сменились в начале 2000-х гг. снижением влияния экономических групп интересов на процесс принятия политических решений на фоне резко возросшей роли
1 Перегудов С.П. Государство и бизнес до и после президентских выборов 2008 года // Государство, бизнес, общество: проблемы оптимизации взаимодействия. - М. : ИНЭК, 2010.
государства. Наиболее заметно это коснулось экономической сферы, где на протяжении последнего десятилетия обозначилась тенденция к огосударствлению. Выражается это не только в установлении государством контроля над рядом стратегически важных отраслей и предприятий, но и в выходе на первые роли компаний с государственным участием (Газпром, Роснефть).
В процессе модернизации новые возможности влияния, возникшие в связи с переориентацией на стратегию развития с ведущей ролью государства, распределялись внутри экономической элиты неравномерно в силу того, что субъекты являются высоко персоналистичными. Особенно это проявилось с началом кризиса, когда ресурсный дефицит перевел большую часть экономической элиты в категорию просителей. Получателями государственных средств в период ресурсных ограничений оказались «Базовый элемент» О. Дерипаски, холдинг «Интеррос» В. Потанина, а также Evraz Group, основными акционерами которой являются А. Абрамов и Р. Абрамович. Эффективно использовать институционализированные системы влияния могли только фигуры, пользовавшиеся высоким личным авторитетом и системой связей1.
Исходя из различий в масштабах и форматах полномочий публичной власти во взаимоотношениях с экономикой и обществом в рамках капиталистических систем, принято выделять две основные модели рынка, построенные на механизмах координации противоположных типов — либеральной рыночной экономики и координированной рыночной экономики. Разнообразие форм взаимоотношений государства и бизнеса можно типологи-зировать в зависимости от политической роли государства в либеральной и координированной рыночной экономиках.
Важнейшими институциональными характеристиками либеральной рыночной экономики является то, что в ее основе лежит рыночный обмен, опора на банковскую систему, индивидуалистические принципы. Классическое либеральное государство предполагает отсутствие постоянных отношений между государством
1 Зудин А.Ю. Распределение источников влияния на принятие властных решений // Ежегодный доклад ИнОП. — М.: Институт общественного проектирования, 2009.
и бизнесом. В экономике и внутренней политике действуют принципы минималистского государства, в задачи которого входит лишь поддержание законности и обеспечение внутренней и внешней безопасности. Рынок предполагает свободу экономического выбора, что требует разгосударствления экономических и социальных процессов. Практическим воплощением либерального государства являлись Великобритания и США.
В XX в. существенно изменились полномочия либерального государства в связи с переходом к интервенционизму: государство увеличивает свои полномочия, расширяет масштабы и повышает политический вес, происходит расширение взаимодействия государства с группами интересов. При этом соединение интервенционизма с классическим либеральным государством (Великобритания, США) привело к различным результатам
- в одном случае к эрозии плюралистической модели, в другом - к ее укреплению, что обусловлено рядом факторов. В первую очередь, это структура государства. Великобритания - это унитарное, централизованное государство с классическим парламентским режимом, предполагающим сильное правительство и слабые альтернативные центры власти, с внутренне сплоченными, дисциплинированными и идеологизированными политическими партиями. США - федеральное и децентрализованное государство, президентская республика, основанная на разделении властей с сильными альтернативными источниками власти, политическими партиями с низкой внутренней дисциплиной и невыраженными идеологиями. Кроме того, важным фактором стали различия в роли профсоюзов, их политической и экономической силе: сильные профсоюзы в Великобритании и связанная с ними сильная альтернативная левая партия и слабость профсоюзного движения в сочетании с отсутствием альтернативной идеологии в США.
Под воздействием этих факторов соединение классического либерализма с интервенционизмом привело Великобританию к структурному конфликту и деформации плюралистической модели взаимоотношений государства с бизнесом. Расширение социальных обязательств государства в связи с появлением «государства благосостояния», расширение национализиро-
ванного сектора экономики вынуждают государство переходить на «дирижист-ский» инструментарий. Происходит консолидация представительства бизнеса, формирование головного корпоративного объединения. Претерпевшая существенные изменения в результате слияния принципов либерального государства и социально-демократического «государства благосостояния» политическая система была вынуждена перейти на неокорпора-тивную систему согласования интересов.
В США адаптация интервенционистской политики произошла со значительно менее серьезными структурными изменениями либерального государства. Произошло расширение сферы ответственности государства - обеспечение макроэкономического и социетального равновесия между групповыми интересами, возможность государственного вмешательства в критических ситуациях в любую сферу. При этом в экономической политике использовались только косвенные методы, не был создан госсектор, «государство благосостояния» оказалось ограниченным, и его функции частично взял на себя бизнес. В отношениях государства и бизнеса сохранилась плюралистическая модель: бизнес взаимодействует с государством на правах равного партнера, сохраняя экономическую и политическую автономию. Для американской политической системы характерны относительная слабость государства и подвижность конфигураций групп интересов. Двухпартийная система политических партий с их высокой восприимчивостью к широкому кругу разнородных интересов стимулировала фрагментацию групп интересов бизнеса.
Координированная рыночная экономика направляется государством, конкурентные отношения уступают место кооперативным, формальные контракты носят ситуативный характер и зависят от внерыночных соображений. Формы взаимоотношений с бизнесом в координируемых экономиках можно свести к двум основным типам - это ассистирующее и авангардистское государство. В основе выделения этих типов отношений лежат следующие основания: кто осуществляет руководство (политики или чиновники, правая или левая элита), как это руководство осуществляется (указания или переговоры) и на какие цели ориентируется
государство (собственные, сформулированные относительно автономно, компромисс с группами интересов, включая бизнес, или преимущественное равновесие между целями бизнеса и интересами избирателей). Всем координируемым экономикам свойственны различные разновидности неокорпоративной модели взаимоотношений государства и бизнеса. Взаимоотношения государства и бизнеса в рамках ассистирующего и авангардистского государства можно дифференцировать следующим образом: ассистирующему государству соответствуют три наиболее известных неокорпоративных модели (корпоратизм с «рамочным» государством в Германии, однопартийный «мягкий» корпоратизм в Швеции и двухпартийный «жесткий» корпоратизм в Австрии), а авангардистскому государству - этатистский корпоративизм во Франции и административное руководство в Японии1.
Понятие «ассистирующее государство» ввел В. Штрек, обозначив таким образом политическую роль государства во взаимоотношениях с группами интересов, когда государство выступает в роли «ассистента» высокоорганизованных групп интересов, которым государство делегирует часть собственных функций. Согласно политической модели ассистирующего государства, ведущая роль во взаимоотношениях с группами интересов принадлежит государству, но в большинстве случаев государство осуществляет регулирование в мягкой, косвенной форме. Система правления предполагает широкое делегирование публичных функций организованным интересам. Доминирующая роль в правящей группе принадлежит партийно-политической элите. В политической модели ассистирующего государства достаточно широк круг правящих элит - помимо политико-административной элиты и бизнеса к формированию государственной политики подключены группы интересов гражданского общества, профсоюзы, альтернативная элита. Обязательным условием сочетания всех разновидностей неокорпоративных моделей с ассистирующим государством служит высокий уро-
1 Зудин А.Ю. Ассоциации в системе отношений бизнеса и государства. «Классические» и современные формы в странах Запада // Прогнозис, 2009, № 2.
вень социетального консенсуса, охватывающего большую часть общества.
Разновидностью ассистирующего государства является корпоратизм с «рамочным» государством (Германия). Эта система взаимоотношений государства и бизнеса стала результатом таких факторов, как структура государства, особенности исторического развития и государственной традиции, структура групп интересов. Сочетание федерализма, парламентской республики, коалиционных правительств и конституционных ограничений власти правительства и парламента породило особую модель политического правления -консенсусную демократию со слабым правительством. Государство играет важную роль в создании устойчивой конкурентной рыночной экономики, а также интегрирующую роль - подталкивает все экономические группы в обществе к позиции социальной ответственности.
Наиболее характерные черты, которые отличают стиль политического курса корпоратизма с «рамочным» государством,
- это стремление к консенсусу и реактивность, т.е. отказ или неспособность политических и административных элит играть ведущую роль в формировании политического курса в конкретных областях. Его следствием стали иммобилизм, обусловленный ограниченностью возможностей правительства добиваться изменений в политическом курсе, и «сек-торизованный» подход, когда правительство в основном просто реагирует на инициативы, исходящие от групп интересов в конкретных секторах экономики.
Еще одной моделью отношений государства и бизнеса в рамках ассистирующего государства является однопартийный корпоратизм, примером которого является Швеция. Решающую роль в становлении этой модели отношений в Швеции сыграли структура государства, наличие такого сильного политического актора, как профсоюзы. Экономической идеологией Швеции стал функциональный социализм, который основан на функциональном подходе к институту частной собственности и предполагает постепенное ограничение прав собственности в пользу общества. Функциональный социализм помог сделать долговременным политический компромисс правящей социал-демократии со шведским бизнесом. Бизнес превратился в активного
архитектора новой системы. Отношения между государством, бизнесом и обществом выстраиваются посредством трехсторонних органов социального партнерства.
Более жестким вариантом корпоратизма является двухпартийный корпоратизм, яркий представитель которого - Австрия. Для бизнеса такой вариант отношений с государством наименее комфортный. В послевоенный период произошло резкое сокращение частного сектора в национальной экономике. Сильный государственный сектор превратился в ядро послевоенной экономической системы, а государство и государственные предприятия — в мотор национальной экономики. Утверждение жесткого корпоратизма было обусловлено исходной слабостью сообщества бизнеса. Если корпоратизм с «рамочным» государством и однопартийный корпоратизм создавали институциональные стимулы, призванные побудить группы интересов бизнеса переориентироваться в политике с частных на коллективные блага, то двухпартийный корпоратизм просто исключал любую альтернативную возможность, кроме коллективных благ.
Иные формы взаимоотношений государства и бизнеса строятся в рамках авангардистского государства, сформировавшегося в разное время во Франции и в Японии после Второй мировой войны. Его главной особенностью была ориентация на автономные цели. Государство берет на себя функцию ведущего агента модернизации экономики и общества. Это накладывает большой отпечаток на политический курс и формы взаимоотношений с бизнесом. Авангардистское государство опирается на высокий удельный вес внерыночных механизмов координации в экономике, но предполагает более высокую централизацию принятия решений относительно экономического курса, чем странах ассистирующего государства. Политический стиль варьируется от повышенной автономии и избирательности в отношении партнеров в сообществе бизнеса (дирижизм во Франции), до достаточно «мягкого», с преимущественной ставкой на переговоры («государство развития» в Японии).
Во взаимоотношениях с административной и политической элитой положение элиты бизнеса варьируются от младшего партнера (в Японии) до клиента (в
некоторых случаях во Франции). Бизнес отличается политической слабостью, а отдельные национальные отряды бизнеса
— и экономической. Происходит частичная политическая ассимиляция элиты бизнеса административной элитой, символическим выражением которой стала практика перехода отставных чиновников и политиков в крупные компании частного сектора. У. Бек отмечал, что, с одной стороны, данная модель ориентируется на принципы минималистского государства, но, с другой стороны, масштабная приватизация и появление новых форм государственного регулирования, сопровождающие укоренение неолиберализма, предполагают мощную государственную власть, наделение государства новой силой1.
На смену старому интервенционизму, основной задачей которого было совмещение экономического роста и социальной интеграции общества (государство благосостояния, ассистирующее государство и государство развития), приходит новый интервенционизм, главной целью которого становится адаптация национальной экономики к требованиям глобального рынка. Новое интервенционистское государство на Западе концептуализируется в таких терминах, как «новое регулирующее государство», «государство конкуренции» и «государство-брокер». Трансформация взаимоотношений государства и бизнеса в странах Запада определяется переплетением двух разнонаправленных тенден-
1 Бек У. Трансформация политики и государства // Свободная мысль, XXI, 2004, № 7.
ций — институционального обновления и институциональной преемственности. Институциональное обновление сопровождается возросшей привлекательностью плюралистической модели в ущерб неокорпоративной. На первый план выдвинулась новая модель отношений — «государство компаний», ранее характерное только для плюралистической парадигмы в США. Институциональная преемственность в отношениях государства и бизнеса проявляется в сохранении остатков прежних форм, а также в случаях «локального ренессанса» неокорпоративизма. В Европе место замкнутых корпоративистских режимов взаимодействия начинают занимать институциональные образования, которые отличают большая открытость, автономия и асимметричность статуса участников (сообщества и сети) и которые описываются различными моделями политического со-управления. Специалисты заговорили о переходе от «правительства» к «системам правления» или «политического соуправ-ления». Модели политического соуправ-ления обладают многими достоинствами. Они привносят в отношения государства и бизнеса гибкость, оперативность, снижение роли бюрократических процедур. В то же время эти новые формы породили и новые проблемы, связанные с асимметричным статусом участников. Разница в ресурсном обеспечении и политическом весе (прежде всего, слабость профсоюзов) делает системы политического соуправле-ния неравновесными и политически уязвимыми.
