CC BY
142
Осуществление налогового контроля в какой-либо форме предполагает использование сочетания различных методов. В рамках одной формы организации контрольной деятельности могут сочетаться различные методы контроля.
Закрепление форм и методов налоговой контрольной деятельности на законодательном уровне имеет важное значение для защиты прав налогоплательщиков и сохранения баланса интересов государства и налогоплательщиков при осуществлении мероприятий налогового контроля. Корректировка главы 14 НК РФ с учетом предлагаемых изменений позволила бы устранить неясности в налоговом законодательстве, усложняющие отношения налогоплательщиков и налоговых органов, порождающие споры, проблемы, создающие почву для нарушений закона.
Библиографический список
1. Ильин А.Ю. Формы и методы налогового контроля: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
2. Лобанов А.В. О содержании и формах налогового контроля // Финансы. № 3. 2008.
3. Дафт Ричард Л. Менеджмент. СПб., 2002.
4. Тимошенко В.А., Спирина Л.В. Сущность государственного предварительного налогового контроля // Налоговые известия Саратовской губернии. 2009. № 5.
5. Белов Н.Г. Контроль и ревизия в сельскохозяйственных предприятиях. М., 1976.
6. Поролло Е.В. Налоговый контроль: принципы и методы проведения. М., 1996.
7. Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
8. Майбуров И.А. Теория и история налогообложения: учебник для студентов вузов. М., 2007.
9. БурцевВ.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2000.
L.V. Spirina The State Preliminary Tax Control: the Essence and Features
The significance of the preliminary tax control in the system of the state tax control is revealed. Its essence and functions are based. The author's definition of the tax control is given.
Key words and word-combinations: public financial control, tax control, preliminary tax control.
Показано мєєто, занимаемое предварительным налоговым контролем в єиєтємє гоeyдapeтвeнного налогового контроля. Oбоeновaны его єуш-ноєть и функции. Дано aвтоpeкоe определение предварительного налогового контроля.
Ключеввые слова и словосочетания: гоeyдapeтвeнный фина^овый контроль, налоговый контроль, предварительный налоговый контроль.
УДК 336.225.673 ББК 65.261
Л.В. Спирина
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ: СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ
Сбя зательным условием бесперебойного функционирования как экономики России в целом, так и ее финансовой системы в частности является контроль. На современном этапе развития все возрастающее значение приобретает государственный предварительный налоговый контроль, в связи с чем представляется необходимым исследовать теоретически значимые аспекты
его позиционирования в системе финансового контроля в Российской Федерации.
В зависимости от времени осуществления процедуры выделяются три вида государственного налогового контроля - предварительный, текущий и последующий. Работы отечественных экономистов в основном исследуют проблемы текущего и последующего контроля, предварительному же налоговому контролю уделяется неоправданно мало внимания.
Одни авторы сводят предварительный налоговый контроль лишь к проведению информационной и разъяснительной работы с налогоплательщиками [1; 2]; другие - правомерно, на наш взгляд, - расширяют сферу предварительного налогового контроля, включая в него планирование проведения налоговых проверок, разъяснительную работу налоговых органов, а также профилактику и предупреждение нарушений налогового законодательства [3; 4].
Проанализировав работы ученых, правовые акты, имеющих отношение к вопросам предварительного налогового контроля, полагаем возможным предложить авторское определение понятия «предварительный государственный налоговый контроль»: это совокупность относительно самостоятельных форм налогового контроля, осуществляемых субъектами контроля до совершения налогоплательщиками финансово-хозяйственных операций и направленных на предупреждение (профилактику) налоговых правонарушений и преступлений, а также на планирование контрольных мероприятий применительно к налогоплательщикам.
Сущность предварительного государственного налогового контроля заключается в осуществлении правовым образом регламентированных действий и мероприятий, направленных на предотвращение налоговых правонарушений и преступлений. При взаимодействии налоговых органов с налогоплательщиками возникают особого рода организационно-экономические взаимоотношения.
Структурно для предварительного налогового контроля характерны те же элементы что и для иных видов государственного налогового контроля - объект, субъект и предмет контроля, методы его осуществления.
Субъектами контроля являются государственные органы. По очевидной причине ведущая роль принадлежит налоговым органам с предоставлением им наибольших полномочий при осуществлении всех видов налогового контроля. Они выступают основными участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Другие государственные органы обладают рядом специфических полномочий в рассматриваемой сфере: в частности финансовые и таможенные органы, органы внутренних дел обязаны предоставлять в налоговые органы сведения, связанные с учетом и регистрацией налогоплательщиков.
Традиционно налоговые и иные государственные органы ведут работу по повышению экономической грамотности, информированности налогоплательщиков, улучшению их обслуживания. С каждым годом расширяется набор предоставляемых налогоплательщикам услуг. Одновременно упрощается испол-
нение налоговых обязанностей: сокращается количество показателей форм налоговых деклараций и расчетов, упрощаются их формы, обеспечивается прием налоговой отчетности в электронном виде. Такая работа, непосредственно относящаяся к предварительному налоговому контролю, постоянно совершенствуется: меняются типовые структуры инспекций, управлений ФНС России по субъектам РФ, налоговые органы всех уровней в соответствии с функциональным принципом.
Полномочия налоговых органов зафиксированы в ряде правовых актов [5-8], чей анализ позволяет выделить основные функции налоговых органов по осуществлению предварительного налогового контроля.
Немаловажным является то обстоятельство, что в нормативном массиве данный вид налогового контроля отражен лишь косвенно через функциональные обязанности субъектов налоговых отношений.
Важной функцией предварительного налогового контроля является государственная регистрация налогоплательщиков.
В настоящее время уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, является Федеральная налоговая служба.
Повышение эффективности механизма государственной регистрации налогоплательщиков - важная задача, для решения которой необходимо создать, в первую очередь - в крупных городах, центры регистрации, работающие по принципу «единого окна». Пока такие центры функционируют лишь в Москве, Санкт-Петербурге, Твери, Казани, Воронеже, Красноярске, Туле, Брянске, Оренбурге. Распространение их положительного опыта во всех центрах субъектов РФ позволит улучшить предпринимательский климат в стране, сократить административные барьеры для бизнеса.
Ведение учета налогоплательщиков является неотъемлемой фун кцией налоговых органов всех стран, необходимой для повышения эффективности налогового контроля, в том числе и посредством определения налоговых обязательств каждого юридического и физического лица.
Практически все налогоплательщики, помимо учета в налоговых органах, подлежат учету в государственных внебюджетных фондах (Пенсионный фонд России, фонды медицинского страхования), каждый из которых имеет свою систему учета. Такое положение несет определенные неудобства как для самого налогоплательщика (наличие значительного объема документов), так и для государственных органов (невозможность осуществить идентификацию одного и того же лица, имеющего разные учетные данные). В связи с этим было бы целесообразно принять на уровне Российской Федерации закон об учете налогоплательщика только в налоговой службе. Другим ведомствам может быть предоставлено право пользования учетными данными налогоплательщиков и возможности внесения дополнительной информации, имеющей значение для осуществления налогового контроля налоговыми органами. Разумеется, использование информации, находящейся в базе данных, должно быть ограничено
компетенциями соответствующих органов и обеспечено сохранением тайны налогоплательщика.
Еще одна функция налоговых органов по осуществлению предварительного налогового контроля - учет налоговых поступлений по каждому налогу от каждого налогоплательщика, что позволяет контролировать правильность исчисления, полноту и своевременность поступлений в бюджеты налогов и сборов.
В рамках рассматриваемого вопроса, можно выделить меры предупредительного и профилактического характера, которые предпринимаются налоговыми органами и направлены на недопущение нарушений юридическими и физическими лицами обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации. В них реализуется так называемая предупредительная (превентивная) функция налоговых органов.
Так, ФНС России разработаны и обнародованы критерии налоговых рисков. Налоговые органы рекомендуют налогоплательщикам сопоставить налоговые риски с применяемым методом ведения бизнеса и подать уточненную декларацию за период высокого налогового риска. Факты подачи уточненной декларации и уплаты дополнительных сумм налоговых платежей учитываются в процессе отбора налоговыми органами налогоплательщиков для проведения выездной проверки [9]. Такой отбор осуществляется налоговыми органами и на основе анализа финансово-экономических показателей деятельности налогопла-тильщиков с использованием как сведений налоговых органов, полученных в результате налогового контроля (например, камеральных проверок), так и информации внешних источников. Уже в 2008-2009 гг. план выездных налоговых проверок по стране на 90% состоял из организаций, показатели финансово-хозяйственной деятельности которых отклонялись от утвержденных общедоступных критериев налоговых рисков [10].
Налоговые органы реализуют и иные функции по предварительному контролю: в частности, осуществляют регистрацию контрольно-кассовой техники; выдают специальные марки для маркировки табачных изделий, производимых на территории Российской Федерации; ведут единый государственный реестр лотерей.
Ряд функций налоговых органов связан с информационно-разъяснитель-нойработой и обслуживанием налогоплательщиков. П режде всего налоговые органы обязаны информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления и уплаты, о правах и обязанностях налогоплательщиков и налоговых органов. К примеру, налоговые органы обязаны сообщать налогоплательщикам при их постановке на учет сведения о реквизитах счетов Федерального казначейства, необходимые для заполнения поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему Российской Федерации. Налоговые органы обязаны представлять налогоплательщику по его запросу справки о состоянии расчетов с бюджетом и осуществлять совместную сверку сумм уплаченных налогов, сборов, пеней и штрафов.
Кроме того, они также обязаны бесплатно представлять формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснять порядок их заполнения.
На практике эти функции налоговых органов исполнить наиболее сложно. Некоторые категории налогоплательщиков не имеют элементарных знаний по налоговой и бухгалтерской отчетности: например, бухгалтеры садоводческих, гаражных кооперативов, зачастую люди случайные, малосведую-щие в вопросах бухгалтерского учета и налогообложения. Вот почему эта категория налогоплательщиков нуждается в постоянной помощи со стороны налоговых органов - в виде проведения для них обучающих семинаров с обменом опытом работы, детального разъяснения требований налогового законодательства и бухгалтерского учета, содействия в заполнении форм налоговой отчетности.
На наш взгляд, в настоящее время налоговые органы Российской Федерации не обладают в полной мере полномочиями, адекватными с полномочиями зарубежных налоговых органов. Так, во Франции, Нидерландах, Швеции для предотвращения негативных налоговых последствий у налогоплательщиков широко используется возможность получения заключений налоговых органов о вероятных результатах финансово-хозяйственных операций. К сожалению, российские налоговики считают нецелесообразным рассматривать гипотетические ситуации, мотивируя это тем, что они обязаны разъяснять лишь налоговое законодательство.
Такая позиция не только отрицательно влияет на репутацию налоговых органов, но несет и более глубокие последствия как для экономики, так и для деятельности налогоплательщика, а именно: сдерживает приток инвестиций в экономику страны, не может гарантировать стабильного и легко прогнозируемого поступления налоговых платежей. Над налогоплательщиком же постоянно висит «дамоклов меч» в виде возможных штрафных санкций и доначисленных сумм в результате контрольной работы налоговых органов.
В связи с этим полагаем целесообразным создать в крупных городах подразделения, объединяющие высококвалифицированных специалистов, где за определенную плату могли бы рассматриваться последствия финансово-хозяйственных сделок.
В ряде стран налогоплательщик заранее извещается о проведении в отношении его налоговой проверки. Следует отметить, что в настоящее время заинтересованные лица информируются о предстоящих проверках.
Так, с 1 июля 2009 г. установлено, что ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом. О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются не позднее трех рабочих дней до начала ее проведения [11]. Однако эти
требования не распространяются на финансовый, налоговый и валютный виды контроля.
К сожалению, до сих пор налоговые органы России не обязаны заблаговременно информировать налогоплательщиков о проведении у них выездной налоговой проверки. Планы выездных проверок и сроки их проведения являются конфиденциальной информацией налоговых органов.
На наш взгляд, было бы целесообразно ввести в Налоговый кодекс положение об информировании налогоплательщиков о предстоящей выездной налоговой проверке как минимум за месяц до ее начала. Такая информированность даст возможность налогоплательщику грамотно подготовиться к предстоящей проверке, проанализировать произведенные финансово-хозяйственные операции. Этот самостоятельный предпроверочный анализ позволит налогоплательщику выявить налоговые риски, уплатить недостающую сумму налога и соответствующие ей пени, избежав тем самым налоговых санкций со стороны проверяющих органов.
Резюмируя, отметим, что набор функций налоговых органов по осуществлению предварительного государственного налогового контроля нуждается в уточнении и, возможно, расширении, что должно способствовать повышению качества работы указанных органов и положительным институциональным изменениям в сфере налогообложения.
Библиографический список
1. Гостева М. Налоговое администрирование и налоговый контроль // Финансовая газета. 2007. № 23.
2. Налоговый процесс: учеб. пособие / под. ред. А.Н. Козырина. М., 2007.
3. ОвчинниковГ.В. Система государственного контроля за соблюдением налоговой дисциплины: дис. ... канд. экон. наук. М., 2004.
4. Гармаева М.А., Горева А.В., Конюхова Т.В. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации // Право и экономика. 2006. N° 4-6.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
6. О налоговых органах Российской Федерации: Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1991. № 15. Ст. 492.
7. Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе: постановление Правительства РФ от 30 сент. 2004 г. № 506 // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
8. Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: приказ Минфина России от 9 авг. 2005 г. № 101н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 38.
9. О внесении изменений в приказ Федеральной налоговой службы России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333 «Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок»: приказ ФНС от 14 окт. 2008 г. № ММ-3-2/467 // Официальные документы: приложение к газете «Учет. Налоги. Право». 2008. 21 окт.
10. Шевцова Т.В. Федеральная налоговая служба утвердила 12-й критерий самостоятельной оценки рисков. // Российский налоговый курьер. 2008. № 22.
11. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.
