CC BY
17УДК 349.6
Сидорова Екатерина Юрьевна Дмитриевская Дарья Сергеевна Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова Высшая школа государственного аудита (факультет)
Россия, Москва Sidorova kt@mail.ru Dmitrievskayad@mail .ru Sidorova Ekaterina Dmitrievskaia Daria Lomonosov Moscow state university Higher school of state sudit (faculty)
Russia, Moscow
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ ПРИОРИТЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ В ОБЛАСТИ ОСВОЕНИЯ ЛЕСОВ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И
ПЕРСПЕКТИВЫ
Аннотация: в статье проводится исследование содержания действующего в России механизма реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. На примере сложившейся практики определяются основные направления совершенствования государственного контроля за реализацией инвестиционных проектов. При этом, особое внимание уделяется тем проблемам и рискам, которые могут возникнуть как у государства, так и у инвесторов при внесении соответствующих изменений в действующее правовое регулирование.
Ключевые слова: инвестиционный проект, лес, инвесторы, лесоперерабатывающая инфраструктура, лесопромышленный комплекс.
STATE FINANCIAL CONTROL OVER THE IMPLEMENTATION OF PRIORITY INVESTMENT PROJECTS IN THE FIELD OF FOREST DEVELOPMENT: CURRENT TRENDS AND PROSPECTS Annotation: the article analyzes the content of the current mechanism for implementing priority investment projects in the field of forest development in Russia. Using the examples of the existing practice, the authors determine the main directions of improvement of state control over the implementation of these investment projects. At the same time, special attention is paid to the problems and risks that may arise for both government and investors by introducing appropriate changes in the current legal regulation.
Key words: investment project, forest, investors, forest processing infrastructure, forest industry.
В современное время общая стоимость всех лесных ресурсов, которыми обладает Россия, по оценкам специалистов консалтинговой компании The Boston Consulting Group (BCG) [1], составляет от 4 до 17 триллионов долларов США, что на 28% превышает общую стоимость всех запасов нефти страны. Учитывая эти данные, а также то, что на территории России расположено свыше 20% мировых лесов, представляется, что вклад лесного комплекса в бюджетную систему государства должен иметь высокие показатели. Однако в действительности доля лесного комплекса в структуре валового внутреннего продукта России составляет лишь около 1,3%.
Анализ современных мировых тенденций, связанных с постепенным ужесточением различного рода экологических требований, непрерывным совершенствованием стратегического лесного планирования и прогнозирования свидетельствует о том, что за последние несколько лет
вопросы обеспечения эффективности лесной отрасли приобрели особую значимость для всего мирового сообщества и, прежде всего, для России.
Однако при этом, важно подчеркнуть, что на мировом рынке на протяжении многих лет Россия рассматривалась исключительно как сырьевая страна, из которой пытались вывезти древесину для ее дальнейшей переработки в другие страны, что, разумеется, противоречило ее национальным интересам. Именно поэтому государству в тот период времени необходим был механизм, который бы смог стать стимулом для развития глубокой переработки древесины внутри страны и получения продукции с высокой добавленной стоимостью в России. В итоге, одним из таких механизмов стали приоритетные инвестиционные проекты (далее - ПИП) в области освоения лесов, основное назначение которых состоит в государственной поддержке инвесторов, осуществляющих вложения в создание либо модернизацию объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры.
Актуальность выбранной темы исследования обусловлена принятием в 2021 году Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, в которой обозначен ряд существенных проблем в области лесного хозяйства, и указывается на необходимость усиления эффективности государственного контроля за реализацией ПИП, а также совершенствование правового регулирования в данной сфере [2]. Более того, стоит обратить внимание и на то, что в условиях введенных в настоящее время против России санкций, необходимость совершенствования как мер государственной поддержки, так и мер государственного контроля за реализацией ПИП, будет только расти. По оценке ряда специалистов, введенный в марте 2022 года запрет на вывоз отдельных видов товаров [3], среди которых - измельченная в виде щепок и стружки древесина, а также необработанные лесоматериалы, в Японию, Канаду, страны Европейского союза, Черногорию, США и иные страны, только увеличит приток инвестиций в проекты, направленные на
создание, либо модернизацию объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры в России. И как следствие, усилит необходимость совершенствования мер государственного контроля в этой области.
Как показывает сложившаяся в России практика, заготовка древесины является наиболее распространенным видом лесопользования, а также наибольшим по объему источником доходов бюджетной системы в области лесного хозяйства, поскольку ежегодно поступающие в федеральный бюджет и бюджеты субъектов доходы от осуществления заготовки древесины составляют свыше 60% от общего дохода в области лесного хозяйства.
С точки зрения комплексного подхода процесс непосредственного освоения лесов подразумевает под собой такую организацию использования лесных ресурсов, при которой будет обеспечиваться многоцелевое, рациональное, непрерывное и неистощительное лесопользование, а также развиваться и сам лесной комплекс [4]. При этом, не стоит забывать о том, что установленные законодателем цели освоения лесов имеют не только теоретическое, но и большое практическое значение, поскольку определяют стратегические приоритеты государства в рамках обеспечения инвестиционной привлекательности лесопромышленного комплекса и развития глубокой переработки древесины. Правовое регулирование такой инвестиционной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.02.1999 №Э9-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», а также Постановлением Правительства РФ от 23.02.2018 №190, которое регламентирует вопросы подготовки и утверждения перечня ПИП в области освоения лесов.
Согласно данным Министерства промышленности и торговли [5], в утвержденный перечень ПИП в области освоения лесов в общей совокупности было включено 243 инвестиционных проекта, среди которых около 1/3 были в
последствии исключены из этого перечня. В качестве примера реализуемых в настоящее время инвестиционных проектов можно привести проекты, направленные на увеличение объемов глубокой переработки древесины, организацию производства биотоплива, переработку низкосортной древесины и отходов, производство топливных гранул, модернизацию картонно-бумажного производства и многие другие. При этом, стоит подчеркнуть, что в настоящее время инвесторам, реализующим инвестиционные проекты, оказывается государственная поддержка в виде права на безаукционное предоставление в аренду лесных участков, применение понижающего коэффициента 0,5 к размеру арендной платы за лесной участок, а также иные льготы.
При этом, несмотря на то, что действующий с 2007 года механизм государственной поддержки лесоперерабатывающей деятельности смог продемонстрировать свою востребованность среди инвесторов, проводимая контрольно-счетными и иными уполномоченными органами оценка результативности и эффективности данного механизма позволяет прийти к выводу о назревшей необходимости усиления государственного контроля за реализацией ПИП. Об этом также свидетельствуют ежегодные поручения Президента, призывающие Правительство к разработке мер по усилению контроля за реализацией ПИП в области освоения лесов в целях проверки соблюдения взятых на себя инвесторами обязательств в рамках реализации инвестиционных проектов.
В настоящее время основные полномочия по осуществлению контроля за реализацией ПИП в части соблюдением графика выполнения работ, своевременного предоставления отчетной документации принадлежат органам государственной власти субъектов РФ или органам местного самоуправления в зависимости от того, на какой категории земель располагаются предоставляемые в аренду лесные участки и в чьей собственности они находятся.
Результаты регулярно проводимых проверок использования бюджетных средств, направляемых на осуществление делегированных субъектам полномочий, свидетельствуют о том, что сложившаяся в субъектах система контроля за реализацией ПИП является недостаточно эффективной, и не позволяет своевременно принимать меры, направленные на устранения допускаемых инвесторами нарушений [6]. Так, например, в некоторых субъектах выявлялись случаи, когда при отсутствии должного уровня контроля со стороны уполномоченных органов, использование лесных ресурсов в рамках реализации ПИП вовсе не сопровождалось созданием, либо модернизацией соответствующих объектов, предусмотренных проектом [7, с. 106]. В других случаях, получив предусмотренные государством преференции и льготы, инвесторы в ходе реализации проектов занимались в большей степени деятельностью по наращиванию объемов экспорта товаров низкой степени обработки, а не переработкой сырья и реализацией продукции, предусмотренной условиями инвестиционного проекта. Более того, в некоторых субъектах РФ также выявлялись случаи, когда несмотря на то, что установленные показатели проекта не были достигнуты инвесторами в полном объеме в срок, соответствующие инвестиционные проекты все равно признавались завершенными.
При этом, стоит подчеркнуть, что в качестве мер воздействия на недобросовестных инвесторов в настоящее время предусмотрено только исключение соответствующих проектов из перечня ПИП Минпромторгом России. Применение каких-либо мер ответственности к инвесторам, серьезно нарушившим условия инвестиционного проекта (в случае несоблюдения сроков предоставления отчетной документации, либо сроков реализации самого инвестиционного проекта и тд.), не предусмотрено.
Очевидно, что подобного рода ситуации влекут дополнительные расходы бюджетов субъектов РФ на создание или модернизацию тех объектов, которые
не были созданы в рамках инвестиционного проекта, а также усиливают бюджетные риски в части снижения поступлений в бюджет. Следовательно, все это еще раз подчеркивает назревшую необходимость совершенствования государственного контроля за ходом реализации ПИП в области освоения лесов.
При этом, нельзя оставить без внимания другую сторону вопроса: а именно те меры, которые уже были приняты государством с целью усиления системы контроля за реализацией ПИП. Так, например, в 2019 году Правительством РФ было принято решение о том, что к непосредственной рубке лесных насаждений с целью заготовки древесины инвестор мог приступить лишь не ранее 6 месяцев до введения соответствующих объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры в эксплуатацию. Исключение составляли проекты, стоимость вложений в которые была более 20 млрд. рублей, для них такой период расширялся до 1 года. Более того, минимальный объем инвестиций был увеличен с 500 млн. рублей до 2 млрд. рублей (при модернизации объектов), с 750 млн. рублей до 3 млрд. рублей (при их создании).
Исходя из анализа реквизитов инвесторов, размещенных в системе СПАРК-интерфакс, можно сделать вывод о том, что весьма часто участниками ПИП становятся компании, которые в соответствии с Общероссийским классификатором форм собственности (далее - ОКФС), находятся в собственности иностранных юридических лиц, расположенных в Швейцарии, Австрии, Китае, Японии и тд. Таким образом, можно сделать вывод о том, что вовлечение в реализацию ПИП не только отечественных, но и компаний -представителей зарубежных государств требует от государства постоянного совершенствования не только механизмов поддержки проектов, но еще и механизмов государственного контроля.
Проанализировав разрабатываемые в настоящее время меры, в части усиления контроля за реализацией ПИП, можно отметить следующее. В конце декабря 2021 года в Государственную Думу РФ был внесен законопроект [8], предусматривающий внесение изменений в Лесной кодекс и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования арендных отношений, согласно которому полномочия по заключению договоров аренды лесных участков с целью реализации ПИП в области освоения лесов должны быть переданы на федеральный уровень - Федеральному агентству лесного хозяйства России. К тому же, законопроект также предусматривает законодательное закрепление оснований и порядка одностороннего отказа арендодателя от исполнения договора аренды лесного участка. В настоящее время процесс досрочного расторжения договоров аренды лесных участков носит очень длительный характер и, как справедливо подчеркивала Н.В. Васильева, приводит к недопоступлению доходов от арендной платы в бюджеты субъектов РФ [9].
Таким образом, представляется, что внесение указанных изменений, во-первых, будет способствовать обеспечению прозрачности порядка предоставления лесных участков в рамках ПИП, во-вторых, решит проблему, связанную с ежегодным увеличением задолженности по арендной плате в рамках реализации ПИП в области освоения лесов, а в-третьих, сократит расходы субъектов по возведению или модернизации не реализованных вследствие недобросовестных действий инвесторов объектов лесной инфраструктуры.
В настоящее время оценка инвестиционных проектов осуществляется на основании таких критериев как создание производственного оборудования для переработки древесных отходов, доля глубокой древесной переработки, увеличение объема импортозамещающей продукции и некоторых иных. В соответствии с Национальным планом развития конкуренции на 2021-2025
годы Федеральной антимонопольной службой был разработан проект «дорожной карты» развития биржевой торговли лесом, в рамках которого предусматривается, что наряду с предусмотренными критериями оценки инвестиционных проектов вскоре может появиться новый критерий - доля продажи части древесины на бирже. Иными словами, предложение ФАС России заключается в том, что в дальнейшем инвесторы должны будут в рамках реализации ПИП продавать часть древесины на биржевых торгах, что в свою очередь будет способствовать установлению более прозрачного и эффективного контроля, формированию индикаторов рыночных цен на древесину, а также приведет к увеличению поступлений в бюджет государства.
При этом, важно понимать, что предложенная в начале 2022 года со стороны ФАС инициатива введения дополнительного критерия оценки ПИП в области освоения лесов, имеет не только преимущества, но также и свои недостатки, и тем самым, оценивается экспертами неоднозначно.
Во-первых, существует риск, что возложение на инвесторов дополнительной обязанности по продаже древесины на биржевых торгах будет препятствовать инвестиционной привлекательности лесопромышленного комплекса, повышение которой в настоящее время является одной из ключевых задач национальной лесной политики. Во-вторых, поскольку любой биржевой товар должен быть однородным по качеству, а заготавливаемая лесная продукция обычно характеризуется как неоднородная, то в дальнейшем могут возникнуть сложности при ее продаже посредством использования механизма биржевых торгов. Таким образом, можно прийти к выводу, что предлагаемые ФАС изменения требуют более серьезного анализа, а также сопоставления всех преимуществ и потенциальных рисков, которые могут возникнуть в будущем. Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы: 1. Несмотря на то, что приоритетные инвестиционные проекты, целью которых является создание или модернизация объектов лесоперерабатывающей
инфраструктуры, обладают большим потенциалом развития и смогли продемонстрировать свою востребованность среди инвесторов, в настоящее время действующая система финансового контроля за их реализацией не отвечает в полной мере требованиям эффективности и нуждается в совершенствовании.
2. При этом, нарушения выявляются не только среди инвесторов, значительную часть нарушений допускают сами субъекты РФ, проводя несвоевременный и не всесторонний контроль за инвестиционной деятельностью.
3. Одной из мер, направленных на усиление контроля в этой области, может стать передача на федеральный уровень полномочий по заключению договоров аренды лесных участков в рамках ПИП.
4. Особого внимания заслуживают предложения ФАС России по внесению дополнительного критерия оценки инвестиционного проекта, однако с учетом всех преимуществ и потенциальных рисков, нуждаются в анализе.
Выступая в качестве одного из финансово-правовых инструментов поддержки лесного комплекса страны, они способствуют увеличению доходности лесного комплекса в бюджетную систему РФ, развитию глубокой переработки древесины и, как следствие, повышению конкурентоспособности российского лесопромышленного комплекса на мировом уровне. При этом, важно понимать, что конечный результат, который может быть достигнут в рамках осуществления инвестиционных проектов, находится в прямой зависимости от степени эффективности мер и способов государственного контроля за их реализацией. Важно всегда помнить, что совершенствование государственного контроля должно происходить в первую очередь при одновременном обеспечении как частных, так и публичных интересов, а также при установлении баланса между экологическими, социальными и экономическими целями, реализуемыми в рамках национальной лесной
политики [10, с.173]. Такая необходимость обусловлена тем, чтобы в процессе достижения одной стратегической цели, не создавались риски и препятствия для реализации других стратегических целей и задач государства.
Список литературы:
1. Georg Kappen, Elisabeth Kastner, Torsten Kurth, Johanna Puetz, Andreas Reinhardt, Juuso Soininen. The Staggering Value of Forests and How to Save Them. June 2020. // URL: https://www.bcg.com/publications/2020/the-staggering-value-of-forests-and-how-to-save-them.
2. Распоряжение Правительства РФ от 11.02.2021 №312-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года» // СЗ РФ, 2021, №8, ст.1398.
3. Постановление Правительства РФ от 09.03.2022 №113 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 08.03.2022 №100» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202203100034.
4. Быковский В.К. Правовые и организационные основы государственного управления лесами. - М.: Издательство Юрайт, 2021. 228 с.
5. Перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Министерство промышленности и торговли РФ. 09.04.2021. // URL: https://minpromtorg.gov.ru/docs/#!perechen_prioritetnyh_investicionnyh_proektov_v _oblasti_osvoeniya_lesov.
6. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования лесных ресурсов и бюджетных средств, направленных на исполнение полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в 2016-2018 годах и истекшем периоде 2019 года» // URL: https://ach.gov.ru/upload/iWock/615/615ed6c35deb0be824f57b74225f601c.pdf?yscli d=l1e5dy1ttk
7. Кузнецов С.Г., Коньшакова С.А., Давыдов И.П. Механизм приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесных ресурсов. Известия Уральского государственного экономического университета, 2018. Т. 19, №2. С. 101-110.
8. Законопроект № 48567-8 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования арендных отношений» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/48567-8.
9. Васильева Н.В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект. - М.: норма: Инфра-М, 2017. 304 с.
10. Ялбулганов А.А. Платность использования лесов в системе принципов лесного законодательства. Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2012. №3. С. 165-173.
