CC BY
152
М. Н. Садчиков*
Государственный финансовый контроль как средство обеспечения финансовой безопасности: проблемы правового регулирования
В статье рассматриваются вопросы совершенствования государственного финансового контроля в аспекте обеспечения финансовой безопасности государства. Аргументируется необходимость расширения сферы государственного финансового контроля.
The article is devoted to the problems of financial control and financial security of the state. The author proposes to strengthen the financial control.
Ключевые слова: финансы, финансовый контроль, государство.
Key words: Finance, financial control, state.
Тема индивидуальной и коллективной безопасности является актуальной для человечества во все времена его существования. С первого дня накопления капитала его владелец заинтересован в обеспечении его безопасности. Современное многообразие владельцев капиталов (государство, частный собственник, управляющий и т. д.) обусловливает наделение понятия «финансовая безопасность» различным содержанием. Однако независимо от принадлежности капитала осуществление контроля является необходимым условием обеспечения его безопасности. Обществу известны различные виды контроля, в том числе и государственный финансовый контроль, который на современном этапе развития человечества широко используется в социальном управлении. В экономической и правовой литературе исследователи выделяют достаточно широкий круг задач, решение которых предполагает осуществление государственного финансового контроля.
В аспекте обеспечения финансовой безопасности обобщенно представляется возможным выделить две задачи государственного финансового контроля: обеспечение безопасности частных финансов и финансов публичных. Приоритет в исследовании вопросов государственного финансо-
* Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры финансового банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии.
107
вого контроля, а также в правовом регулировании, отдается второй задаче. Однако решение первой задачи преследует определенные публичные цели, которые, в частности, заключаются в привлечении иностранных инвестиций, уменьшении оттока отечественного капитала за границу, повышении уровня социальной защищенности граждан... Незащищенность частных финансов, как свидетельствуют многочисленные массовые выступления рабочих и служащих в странах Восточной и Западной Европы, США, влечет существенные негативные последствия государственного значения.
Осмысление публичного значения безопасности частных финансов предполагает охват современной финансово-правовой наукой общественных отношений, не связанных прямо с публичными денежными фондами, но опосредованно влияющих на стабильность финансовой системы. В названном аспекте частные финансы представляют собой один из объектов государственного финансового контроля.
Таким образом, представляется необходимым изучение особенностей государственного финансового контроля, осуществляемого в отношении частных финансов и, в частности, таких вопросов, как задачи государственного финансового контроля, объект контроля, формы и методы его осуществления.
Задачи государственного финансового контроля частных финансов обусловлены целями государственного управления в рассматриваемой области общественных отношений. Среди таких целей можно выделить следующие: защита публичных фискальных интересов, предупреждение использования частных финансов в противоправной деятельности, защита права частной собственности, защита частных финансов от обесценивания и некоторые другие. Таким образом, к задачам государственного финансового контроля частных финансов относятся: обеспечение законности деятельности по формированию, распределению и использованию частных денежных фондов и обеспечение их безопасности, а также безопасности финансовой системы государства.
Однако названные задачи достигаются и иными правовыми средствами, используемыми в иных отраслях права. Так, обеспечение законности деятельности по формированию, распределению и использованию частных финансов и обеспечение их безопасности осуществляется наряду с государственным финансовым контролем посредством прокурорского надзора и судебного контроля. Представляется необходимым определить особенности содержания правоотношений, возникающих при осуществлении государственного финансового контроля в рассматриваемой сфере. К таким особенностям относятся следующие:
1) объектом контроля являются отношения по формированию, распределению и использованию частных денежных фондов;
2) посредством осуществления государственного финансового контроля за частными финансами достигаются публично значимые цели;
3) посредством осуществления государственного финансового
контроля за частными финансами обеспечивается их безопасность от
угроз, непосредственно связанных с публичными финансами или финансовой деятельностью государства и местного самоуправления;
4) контролирующим лицом является уполномоченный орган государственной власти.
К таким отношениям, например, относятся контрольные отношения, возникающие в связи с привлечением средств населения во вклады, формированием страховых фондов, регулированием деятельности потребительских кредитных кооперативов, рынка ценных бумаг. Правовые нормы, регулирующие государственный финансовый контроль в названных отношениях, «разбросаны» по разным нормативно-правовым актам и не имеют единой нормативной и теоретической основы. Исследования государственного финансового контроля в отношении публичных финансов не имеют большого прикладного значения в отношении финансов частных. Следует согласиться с Е.Ю. Грачевой и О.Н. Горбуновой, которые подчеркивают, что государственное регулирование публичных и частных финансов выражается по-разному1. Однако, как уже отмечалось, современное развитие финансов обусловливает необходимость охвата финансовоправовым регулированием не только сферы государственных, но и частных финансов. В данном аспекте обоснованным представляется мнение С.В. Запольского о том, что «сама практика последовательно подводит нас к необходимости выработки универсальной концепции финансовоправового регулирования путем отказа от доминирования императивных средств над диспозитивными. В конечном счете финансовое право существует для достижения конкретного результата, под которым понимается удовлетворение гарантированных правом интересов государства, муниципалитетов, юридических и физических лиц, складывающихся в области денежных (имущественных) отношений. Раз это так, далеко не обязательно сводить регулирование финансовых отношений в основном к принуждению»2.
1 См.: Финансовое право: учеб. / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 11.
2 См.: Запольский С.В. К вопросу о роли финансового права в правовой системе России // Финанс. право. 2010. № 8. С. 2-7.
Думается, что при государственном финансовом контроле в отношении частных финансов необходимо использовать иные правовые средства, отличные от тех, которые использует государство при проведении контроля в отношении публичных финансов. Представляется эффективным использование таких методов контроля, как статистический учет, опрос, анкетирование и другие подобные методы, не основанные на властных предписаниях со стороны государства. Объективная сложность в использовании названных методов обусловлена уровнем доверия владельцев частных финансов к государству. Влияние данного условия может быть снижено при обращении к другим источникам информации, формирующимся относительно объективно (банкам данных кредитных организаций, работодателей, депозитариев и т. п.). Представляется необходимым достаточно определенно закрепить все элементы, составляющие форму государственного финансового контроля, такие как субъекты, органы и лица, компетентные проводить контроль, их права и обязанности, процессуальные сроки, оформление промежуточных и окончательных результатов контрольных мероприятий.
Одним из способов государственного управления в сфере частных финансов является создание саморегулируемых организаций в соответствующей сфере. Действующим законодательством предписывается создание саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг (гл. 13. Федерального закона от 22.04.1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»3), управляющих компаний инвестиционных фондов (гл. 13 Федерального закона от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»4), негосударственных пенсионных фондов (ст. 36.26 Федерального закона от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»5) и в некоторых других областях аккумулирования финансовых ресурсов.
Исследователи гражданского и административного права обращались к вопросам правового регулирования саморегулируемых организаций. Думается, что вопросы саморегулируемых организаций в финансовой сфере относятся к предмету финансового права. Приведенный тезис подтверждает законодатель в п. 3 ст. 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» от 01 декабря 2007 г.6, в соответствии с которым действие федерального закона не распространяется на саморегулируемые организации, создаваемые в финансовой сфере (саморегулируемые организации
3 См.: СЗРФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
4 См.: СЗРФ. 2001. № 49. Ст. 4562.
5 См.: СЗРФ. 1998. № 19. Ст. 2071.
6 См.: СЗРФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и т. п.). Представляется, что такое обособление государственного регулирования саморегулируемых организаций в финансовой сфере обусловлено спецификой предмета и метода правового регулирования финансового права.
Несмотря на широкий круг общественных отношений, охватываемых государственным финансовым контролем, он требует единой правовой основы. Ю.А. Крохина отмечает, что «в настоящее время в Российской Федерации отсутствует единое системное правовое регулирование государственного финансового контроля. Отдельные сферы государственного финансового контроля имеют правовое оформление разрозненными нормативными правовыми актами, в результате чего контроль за сферой государственной финансовой деятельности осуществляется на основе различных принципов, с использованием несогласованных методов и т. д. Как следствие, происходит дублирование, либо, напротив, возникают пробелы в деятельности органов государственного финансового контроля»7. К проблеме принятия закона о государственном финансовом контроле обращались многие известные исследователи финансового права8. Модельный закон о государственном финансовом контроле9 также не предусматривает в качестве объекта контроля частные финансы. В аспекте затронутых в настоящей статье вопросов проблема отсутствия единого системного правового регулирования финансового контроля осложняется необходимостью его распространения на сферу частных финансов.
Приведенные аргументы позволяют сделать вывод о том, что безопасность частых финансов обеспечивается комплексным подходом с использованием, в том числе, механизма финансово-правового регулирования. Тенденции развития финансовых отношений предполагают включение в объекты государственного финансового контроля не только публичных, но и частных финансов. Данное обстоятельство обусловливает необходимость приложения финансово-правовой мысли к названным проблемам.
7 См.: Крохина Ю.А. Международные акты и зарубежная практика как факторы оптимизации государственного финансового контроля России // Финанс. право. 2011. № 5. С. 10-14.
8 См.: Г рачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финанс. право. 2002. № 2; Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журн. рос. права. 2006. № 6; Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финанс. право. 2011. № 7. С. 10-15.
9 См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств -участников Содружества Независимых Государств. 2005. № 35 (ч. 2). С. 183-195.
111
