CC BY
70
Государственный финансовый контроль как правовое средство обеспечения финансовой безопасности государства: проблемы и пути их совершенствования
Public financial control as a legal means of ensuring the financial security of the state:
problems and ways of their improvement
Рогова Дарья Владимировна
Магистрант 2 курса, Юридический факультет, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,
Россия, Москва.
E-mail: do-ry@mail.ru
Rogova Daria Vladimirovna
2nd year undergraduate student, Law Faculty,
Financial University under the Government of the Russian Federation,
Russia, Moscow.
E-mail: do-ry@mail.ru
Аннотация.
В работе приведена оценка эффективности государственного финансового контроля в контексте финансовой безопасности. Определена роль государственного финансового контроля в системе управления рисками финансовой безопасности. Рассмотрены основные сегменты государственного финансового контроля, имеющие принципиальное значение для достижения национальных стратегических задач, изучены современные тенденции организации и проведения контрольных мероприятий. По результатам выявлены ключевые правовые проблемы и пробелы действующего законодательства, препятствующие поддержанию финансовой стабильности Российской Федерации. Предложены пути их решения в целях совершенствования действующего законодательства и повышения уровня защищенности финансовой системы государства. Актуальность настоящего исследования подкрепляется практической необходимостью укрепления системы обеспечения финансовой безопасности в условиях беспрецедентного санкционного давления со стороны мирового сообщества на макроэкономический климат России.
Annotation.
The article provides an assessment of the effectiveness of state financial control in the context of financial security. It defines the role of public financial control in the financial security risk management system. The main segments of public financial control, which are of fundamental importance for achieving national strategic objectives, are also considered, modern trends in the organization and conduct of control measures are studied. The results revealed the key legal problems and gaps in the current legislation that hinder the maintenance of financial stability of the Russian Federation. The ways of their solution are proposed in order to improve the current legislation and increase the level of protection of the financial system of the state. The relevance of this study is supported by the practical need to strengthen the financial security system in the face of unprecedented sanctions pressure from the world community on the macroeconomic climate of Russia.
Ключевые слова: обеспечение финансовой безопасности, риск финансовой безопасности, государственный финансовый контроль, риск-ориентированный подход, минимизация рисков, финансовая стабильность.
Key words: ensuring financial security, financial security risk, public financial control, risk-based approach, risk minimization, financial stability.
Государственный финансовый контроль - один из ключевых элементов правового механизма управления рисками финансовой безопасности, представляющих собой «совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности» [1].
Несмотря на то, что именно «управление» занимает доминирующее положение в вопросе минимизации факторов возникновение угроз и рисков финансовой безопасности и последствий их реализации, роль
финансового контроля преуменьшать нельзя. Выявление и пресечение финансовых правонарушений в процессе осуществления объектами контроля своей финансовой деятельности имеет непосредственное отношение к обеспечению финансовой безопасности государства. Ведь допускаемые с их стороны злоупотребления при формировании, распределении и использовании публичных денежных фондов подрывают устойчивость как отдельного сегмента, так и смежных с ним финансовых областей. Как следствие, негативное воздействие оказывается на всю финансовую систему страны. Постоянное осуществление контрольно-надзорных мероприятий под угрозой привлечения виновных лиц к юридической ответственности позволяет снизить количество потенциальных нарушений, а обобщение получаемых результатов - определить наиболее уязвимые сегменты системы управления рисками финансовой безопасности.
Важность осуществления государственного финансового контроля для обеспечения финансовой безопасности подчеркивается и законодателем. Например, в Стратегии экономической безопасности в качестве направлений деятельности по укреплению экономической безопасности обозначены: совершенствование деятельности финансовых контрольно-надзорных органов на основе внедрения риск-ориентированного подхода, развитие системы пруденциального надзора за деятельностью финансовых организаций, усиление системы контроля в целях противодействие переводу безналичных денежных средств в теневой оборот и иные.
Современная система государственного финансового контроля представляет собой совокупность самостоятельных видов финансового контроля, сформированных в соответствии со структурой финансовой системы государства. К ним относятся, например, бюджетный, налоговый, валютный контроль, контроль на рынке ценных бумаг, банковский, валютный, страховой надзор, и иные.
Ключевой целью каждой разновидности финансового контроля является поддержание состояния защищенности соответствующего сегмента в целях обеспечения безопасности функционирования финансовой системы. Достижение поставленной цели осуществляется совокупностью правовых приемов, способов и средств, направленных на выявление вызовов, угроз и рисков, способных причинить ущерб финансовой безопасности государства.
Оценивая эффективность применяемых методов финансового контроля в различных сферах финансовых правоотношений, можно выявить ряд правовых проблем и пробелов, препятствующих достижению как достижению стратегических целей контроля в частности, так и поддержанию защищенности финансовой системы государства. Рассмотрим данное на примере двух ключевых сегментов финансовой системы -бюджетной и налоговой системы государства.
Бюджетный контроль, безусловно, занимает ключевое место в системе государственного финансового контроля, поскольку совокупность бюджетов всех уровней бюджетной системы является стратегическим ресурсом, обеспечивающим финансовый суверенитет государства. по данным сводных отчетов об итогах работы за 2020-2021 годы, представленными Федеральным казначейством и Счетной палаты, к наиболее распространенным нарушениям бюджетного законодательства относятся:
- неэффективное расходование фондов денежных средств;
- неправомерные расходование фондов денежных средств;
- нецелевое расходование фондов денежных средств;
- нарушения в сфере государственных (муниципальных) закупок.
Из анализ опубликованных статистических показателей следует, что преимущественно выявляемые нарушения и недостатки устраняются подконтрольными объектами на стадии вынесения органом бюджетного контроля представления.
Однако выявление и пресечение нарушений не всегда оказывает на подконтрольные объекты должный
профилактический эффект. Так, согласно итоговому отчету Счетной палаты в 2021 году зафиксировано 395 фактов повторного нарушения требований бюджетного законодательства на общую сумму 12,4 млрд рублей [2]. Данный факт демонстрирует, что система бюджетного контроля слабо работает на предупреждение нарушений требований бюджетного законодательства. Она позволяет устранить риски бюджетной безопасности лишь в конкретной ситуации, но не действует на опережение, искореняя условия их возникновения. Рассматривая такой подход в долгосрочной перспективе, можно утверждать о маловероятности достижения стратегических результатов бюджетного контроля.
Основная причина, по которой органам бюджетного контроля не удается сформировать надлежащий порядок осуществления контрольно-надзорных мероприятий, - большое количество подконтрольных объектов. Объективное отсутствие возможности своевременно реагировать на возникающие угрозы и вызовы финансовой безопасности в ходе осуществления деятельности каждого из них обозначило абсолютную необходимость разработки нового подхода при планировании контрольной деятельности.
Основанием к решению указанной проблемы стало внедрение риск-ориентированного подхода. На современном этапе сформирована основополагающая правовая методологическая база для применения риск-ориентированного подхода как органами внутреннего бюджетного контроля, так и внешними. Подходы указанных органов, безусловно, функционируют в одной плоскости и отвечают требованиям федеральных стандартов внутреннего государственного финансового контроля и внешнего государственного аудита.
Согласно концепции риск-ориентированного подхода, все подконтрольные сферы должны быть представлены «в разрезе шести категорий риска на основании оценки значений критериев «существенность последствий нарушения» и «вероятность допущения нарушения» [3], а сам финансовый контроль в бюджетной сфере направлен на те направления, которые характеризуются наибольшей рискоемкостью.
Ключевой аспект в применении риск-ориентированного подхода - это надлежащая оценка риска, включающая идентификацию, анализ и определение уровня такого риска. Важным инструментом в реализации данной задачи является карта рисков, которая позволяет сгруппировать идентифицированные риски по уровню и характеру, определить рейтинг каждого из них и присвоить соответствующую категорию. Вместе с тем методы идентификация рисков совпадают с методами финансового контроля.
Важно подчеркнуть, что риск-ориентированный подход применяется органами бюджетного контроля на всех этапах проведения контрольного мероприятия, в том числе и на подготовительном этапе. По мнению ряда авторов, именно такой подход позволяет достичь максимальной результативности в выявлении рисков финансовой безопасности. Так, например, Л.В. Чхутиашвили в своем исследовании отмечает, что «система государственного бюджетного контроля является эффективной, если в результате ее функционирования достигаются преобладание предварительного и профилактического контроля» [4].
Квалификация рисков позволяет оптимизировать контрольно-надзорную деятельность органов власти и дифференцировать контрольные мероприятия в зависимости от степени риска подконтрольного объекта, снизив тем самым административную нагрузку на органы финансового контроля, а также расходование средств на их функционирование.
На практике эффективность риск-ориентированного подхода была отмечена органами внешнего финансового аудита за прошедший год. В частности, согласно официальной отчетности, применение указанного подхода позволило выявить более 45 случаев нарушения законодательства на предварительном этапе финансового контроля, а также определить наиболее значимые проблемы для государственного управления.
Однако на сегодняшний день органы внутреннего и внешнего государственного финансового контроля хоть и стремятся осуществлять деятельность в одном направлении, но используют каждый свою собственную
модель управления рисками. В частности, Счетная палата и Федеральное казначейство используют разные основания для классификации рисков, что уже влечет невозможность построения единой системы управления рисками. В связи с чем существенно важным является устранить имеющиеся несоответствия на этапе формирования риск-ориентированной системы финансового контроля. Представители научных исследований указывают на необходимость разработки и создания «единого классификатора рисков, систематизирующего и агрегирующего основные виды нарушений (рисков)» [5], «что создаст условия для взаимного признания контрольными органами результатов деятельности друг друга и позволит сократить затраты на контрольную деятельность» [6].
Вместе с тем невозможно представить эффективный контроль в бюджетной сфере без осуществления надлежащего налогового контроля, поскольку в силу своей универсальной регулятивной роли налоги способны обеспечивать защищенность не только налоговой системы, но и обеспечивать безопасность и иных объектов финансовой безопасности.
Основной риск финансовой безопасности, на нивелирование которого направлен налоговый контроль, — это уклонение налогообязанных лиц от уплаты налогов. И здесь, безусловно, уполномоченные органы власти так же сталкиваются с проблемой большего количества подконтрольных объектов, что является препятствием на пути к достижению стратегических результатов контроля. Одной из налоговых новелл для решения указанной проблемы стало внедрение налогового мониторинга, применение которого направлено на идентификацию рисков на стадии возникновения. Вместе с тем исполнительная система государственной власти также считает важным развитие риск-ориентированного подхода [7] как самостоятельного направления в целях оптимизации принимаемых решений о проведении налоговых проверок в отношении налогового плательщика.
В настоящее время разновидности и критерии оценки налоговых рисков обозначены отдельными приказами и письмами ФНС России. По мнению ряда авторов, подобный подход создает правовую неопределенность и снижает сущностное значение риск-ориентированного подхода, «подменяя его дискрецией или не имеющим предсказуемых правовых пределов административным усмотрением должностных лиц налоговых органов» [8]. В целях устранения имеющегося пробела К.А. Тасалов в своем исследовании, опираясь на положительный опыт Великобритании, предлагает разработать и утвердить единый нормативный правовой акт, регламентирующий «все стадии применения риск-ориентированного подхода: сбора информации о подконтрольном лице для оценки его налогового риска; оценки налогового риска; определения контролирующим органом оптимального режима налогового контроля; взаимодействия налогового органа с подконтрольным лицом для оказания ему помощи в устранении причин, порождающих налоговый риск» [9] и так далее.
Стоит согласиться с позицией указанного автора, что подобное решение позволит внести определенность в правоприменительную практику самих налоговых органов, а также обеспечит гарантии защиты добросовестных налогоплательщиков от излишнего бремени контроля. А самое главное, в контексте обеспечения финансовой безопасности государства такое решение позволит налоговым органам и добросовестным налогоплательщикам устранять угрозы налоговой безопасности на предварительной стадии контроля.
Таким образом, на современном этапе в системе государственного финансового контроля приоритетное значение приобретает внедрение риск-ориентированного подхода. Первоочередная цель данного подхода -повышение эффективности проводимых уполномоченными публичными органами контрольно-надзорных мероприятий при одновременной оптимизации их административной нагрузки на объекты контроля. Оценивая общую перспективу внедрения риск-ориентированного подхода, следует согласиться с доминирующей доктринальной позицией о положительных ожиданиях его функционирования. Формируемая органами контроля матрица рисков позволит существенно снизить количество проверок в наименее рисковых зонах и направить
внимание на объекты с повышенным риском. Данное создаст условия не только для нивелирования негативных последствий, но и идентификации факторов, послуживших их возникновению, в целях достижения стратегической цели государственного финансового контроля. Обобщение получаемых результатов создаст практическую базу для правового механизма управления рисками финансовой безопасности.
Тем не менее, правовое регулирование риск-ориентированного подхода нуждается в совершенствовании. Безусловно, формирование единой для всех сегментов финансовой системы матрицы рисков невозможно в силу широкого многообразия рисков финансовой безопасности. Наиболее целесообразным кажется нормативное закрепление соответствующим уполномоченным органом государственного финансового контроля индивидуальной матрицы рисков, отражающей специфику контролируемых им финансовых правоотношений. Однако тесная взаимосвязь всех финансовых сфер и взаимообусловленность возникающих в них рисков свидетельствует о важности развития взаимодействия публичных органов власти по вопросам обеспечения финансовой безопасности государства и обмену располагаемыми ими сведениями о степени риска объектов контроля. Данное позволит направить контроль совместно с управлением на выявление и пресечение рисков финансовой безопасности государства, способствовать поддержанию его финансового суверенитета и стабильности его финансовой системы.
Список используемой литературы:
1. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб — М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. — С. 112-113.
2. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2021 году. - [Электронный источник]. -Режим доступа: https://ach.gov.ru/reports/report_2021
3. Применение риск-ориентированного подхода в Федеральном казначействе. - [Электронный источник]. - Режим доступа: https://roskazna.gov.ru/novosti-i-soobshheniya/novosti/1507325/
4. Чхутиашвили Л.В. Оценка эффективности бюджетного контроля в условиях цифровой экономики. // Право и цифровая экономика. - 2021. - № 3. - С.5-10.
5. Гулько А.А. О риск-ориентированном подходе в государственном финансовом контроле. // Вектор экономики. - 2019. - № 2. - С.43.
6. Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Эффективность государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере: проблемы и направления совершенствования. // Финансовые исследования. - 2019. - № 3. -С.122-129.
7. Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Концепции развития и функционирования в Российской Федерации системы налогового мониторинга» от 21.02.2020 N 381-р. // Собр. закон. РФ. - 2020. -N 10. - Ст. 1357.
8. Овчарова Е.В. Налоговый комплаенс в России: проблемы соотношения мер административного принуждения и стимулирования. //Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2019. - № 1. - С.89-107.
9. Тасалов К.А. Правовые проблемы российской концепции риск-ориентированного подхода в налоговой сфере. // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 4. - С.55-60.
