CC BY
135
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №11/2015 ISSN 2410-6070
УДК 347.73 (075.8)
А.Д. Жирнов ,аспирант Государственный научно-исследовательский институт Системного анализа Счетной палаты РФ Г. Москва, Российская Федерация
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ЭЛЕМЕНТ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Аннотация
Создание оптимальных условий для проведения эффективной и ответственной финансовой политики, направленной на гарантированное обеспечение финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств, оптимизацию долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, внедрение бюджетного планирования и формирование долгосрочных бюджетных стратегий, невозможно реализовать без эффективного финансового контроля. В статье обоснована концепция о включении государственного финансового контроля в качестве неотъемлемого элемента в систему межбюджетных отношений.
Ключевые слова
Бюджет; межбюджетные отношения; финансовый контроль; Счетная палата; сбалансированность бюджета
Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью бюджетного федерализма и главным элементом бюджетной политики Российской Федерации. Ежегодно в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации о бюджетной политике особое внимание уделяется проблемам и задачам в области развития межбюджетных отношений [1,2,3,4].
В современных условиях Российской Федерации межбюджетные отношения наряду с производственным, сырьевым, трудовым потенциалом и действующей налоговой системой, формируют финансовый потенциал субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающий поддержание стабильности социально-экономического развития территорий. Справедливо отметить, что за последнее десятилетие произошли существенные изменения в регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации: проведено несколько системных реформ, образован поселенческий бюджетный уровень и т.д. Однако осуществленных преобразований недостаточно для приведения бюджетной системы России в соответствие с подлинными принципами бюджетного федерализма [5, С. 25 - 57]. Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод, что Правительство РФ продолжает осуществлять меры по централизации бюджетных полномочий, рассматривая их в условиях финансового кризиса как единственный способ обеспечения устойчивости федерального бюджета, макростабильности и управляемости большим количеством субъектов РФ.
Налоги в России распределяются между федеральным и региональными бюджетами в пропорции 65 к 35 не в пользу последних, что привело их к серьезному бюджетному дефициту и государственному (региональному) долгу. Ситуация в муниципалитетах еще более сложная. Бюджеты даже крупных российских городов на 25-35% зависят от дотаций из бюджетов субъектов РФ. В то же время доходная база муниципальных районов после реформы местного самоуправления 2003 г. снизилась в 3,3 раза и почти в 5 раз увеличилась их трансфертная зависимость от вышестоящего уровня [6].
Сложившаяся в бюджетной сфере Российской Федерации ситуация имеет внутренние проблемы и противоречия: не созданы условия и стимулы для решения задач прозрачности бюджетного процесса, преодоления зависимости бюджетной системы от нефтегазовых доходов, устранения несовер шенств налоговой системы, а также ограниченности в оценке эффективности бюджетных средств, фрагментарности долгового регулирования, неразвитости системы пенсионного обеспечения, что порождает высокие риски в финансово-бюджетной системе и требует разработки комплексного подхода к решению проблем бюджетной устойчивости на основе системного подхода.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №11/2015 ISSN 2410-6070
Решение названных проблем невозможно осуществить без обеспечения целевого и эффективного использования полученных межбюджетных трансфертов, а также без соблюдения условий их предоставления. Анализ отчетов о проверках, проведенных Счетной палатой РФ позволяет сделать вывод, что сохраняется тенденция негативного влияния на формирование и исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ практики выделения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в конце финансового года, что приводит в лучшем случае к образованию неиспользованных остатков средств региональных бюджетов, в худшем - к их нецелевому или неэффективному использованию [7,8,9,10]. Например, по результатам контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также целевого использования межбюджетных трансфертов в Сахалинской области» [11] установлено, что в течение 2013 года межбюджетные трансферты из федерального поступали в доход областного бюджета неравномерно: в I квартале 2013 года - 20,5%, во II квартале - 13,9%, в III квартале - 35,2%, в IV квартале - 30,4 %, из которых в декабре - 21,1 %. В связи с поздним перечислением денежных средств значительная их часть осталась неиспользованной.
Одновременно необходимо отметить систематическое увеличение по сравнению с первоначально запланированными в федеральном бюджете объемов межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов РФ. Например, по итогам 2014 года произошло превышение запланированных объемов - на 16,7%, в 2013 году -на 15,5%, в 2012г. - на 14%, в 2011г. - на 17% [12, 13, 14, 15, 16].
Приведенные примеры показывают, что недостаточно создать только правовой механизм распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней, необходимо обеспечить своевременное и в полном объеме исполнение норм бюджетного законодательства. Основным фактором, гарантирующим безусловное исполнение законов, является контроль. В ст. 265 БК РФ закреплено, что «государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения». В этой связи важная роль в процессе предоставления и использования межбюджетных трансфертов должна отводиться государственному финансовому контролю.
Комплексный анализ бюджетного законодательства, материалов проверок Счетной палаты РФ и научной литературы позволил выявить следующие негативные тенденции в сфере регулирования межбюджетных правоотношений и проблемы их реализации.
В бюджетах субъектов РФ низкая доля региональных налогов, что свидетельствует о низкой степени налоговой автономии, не стимулирующей регионы к ответственному и эффективному проведению бюджетной политики. Повышение уровня собственных налоговых доходов бюджетов субъектов РФ задача актуальная, но в современных финансовых условиях Российской Федерации трудно и не быстро реализуемая. В этой связи будет сохраняться высокая доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, процесс перечисления и использования которых требует систематического государственного финансового контроля. Одновременно следует обратить внимание на реализацию субъектами РФ своих полномочий по предоставлению налоговых льгот и преференций. В научной литературе и материалах контрольных органов [17, С. 90 - 103; 18, С. 14 - 18; 19, с. 36-40] неоднократно отмечалась низкая эффективность региональных налоговых льгот и их убыточность для федерального бюджета, который вынужден компенсировать субъектам РФ выпадающие доходы, образовавшиеся по сути в результате нерациональной финансовой деятельности региональных органов власти.
По объективным причинам в последние годы происходит снижение доходов и рост дефицита федерального бюджета, что приводит не только к сокращению объемов финансовой помощи субъектам РФ, но и к наращиванию общего объема долговых обязательств субъектов РФ. По данным Счетной палаты РФ, 60% субъектов РФ находятся на грани дефолта. Большая часть регионального долга гарантирована Российской Федерацией, что означает в будущем обращение денежных заимствований к взысканию за счет казны Российской Федерации [20].
Из применяемых в мировой практике способов ослабления неравномерного развития территорий в России в большей степени осуществляется политика «выравнивания» вместо более успешной политики «активизации развития территорий». В связи с этим, структура бюджетов большинства субъектов РФ
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №11/2015 ISSN 2410-6070
характеризуется чрезмерно высокой долей расходов на финансовую поддержку сбалансированности местных бюджетов против балансирующей и второстепенной статьи инвестиционных расходов.
За все время существования Российской Федерации задача обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ главным образом решается за счет вторичного перераспределения бюджетных ресурсов из федерального бюджета. Безусловно, это делает региональные органы власти финансово зависимыми от федерального бюджета, остро нуждающимися в дополнительных бюджетных ресурсах, не позволяет в полной мере выполнять возложенные полномочия, формировать инвестиционные бюджеты, которые способны создать и развить точки экономического роста.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что в сфере межбюджетных правоотношений отдельными объектами государственного финансового контроля должны стать процесс предоставления региональными органами власти налоговых льгот и преференций, государственный долг, дефицит региональных бюджетов, соблюдение бюджетного законодательства, финансовое обеспечение возложенных полномочий.
Согласно ст. 6 БК РФ, межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса. На наш взгляд, БК РФ неоправданно широко охватывает межбюджетными отношениями практически все бюджетные отношения, связанные с организацией и осуществлением бюджетного процесса.
Проведенный анализ и систематизация предлагаемых в научной литературе определений термина «межбюджетные отношения» выявил дискуссионность и неоднозначность данного термина.
В экономической и финансово-правовой научной литературе Российской Федерации сформировалось несколько основных направлений, характеризующих межбюджетные отношения как способ взаимодействия между публично-территориальными субъектами [21, С. 10 - 14], а также как сферу денежного регулирования на уровне распределения и перераспределения денежных ресурсов государства [24, С. 47; 25, С. 23 - 25]. Кроме названных подходов возможно проследить наличие смешанной концепции, так называемую субъектно-финансовую (денежную). Его представители значительно шире трактуют сущность межбюджетных правоотношений, определяя ее как часть государственной бюджетной системы, созданной с учетом: модели государственного устройства на основе принципа централизма и децентрализма; полномочий федерального центра и субъектов (штатов, земель), по распределению бюджетных доходов и расходов, определенных конституционным и финансовым законодательством государства; состава национальной бюджетной системы; единства интересов государства и населения [26, С. 24 - 28].
На наш взгляд, межбюджетные отношения охватывают не только вопросы взаимодействия региональных субъектов в процессе формирования расходов и доходов бюджетов всех уровней, но и вопросы распределения средств и контроля за их целевым и эффективным использованием. Так, согласно ст. 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» к функциям высшего органа внешнего государственного аудита (контроля) относится проведение проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В пункте 7 «Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», утв. Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (ред. от 29.10.2014) также установлено, что объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯНАУКА» №11/2015 ISSN 2410-6070
которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета; федеральные государственные унитарные предприятия, а также государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации (муниципальные унитарные предприятия) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета.
Поскольку финансовый контроль выступает неотъемлемым элементом бюджетного процесса, предлагается сформулировать следующее определение межбюджетных отношений: это - комплексная система экономико-правового горизонтального и вертикального взаимодействия публично-правовых образований в лице их уполномоченных органов по поводу формирования, распределения, перераспределения бюджетных средств и источников их финансирования, а также осуществления финансового контроля в целях оптимального обеспечения населения территории бюджетными ресурсами.
Данное определение в отличие от ранее сформулированных в научной литературе включает неотъемлемым элементом финансовый контроль и указывает на цель межбюджетных отношений.
Россия является одной из молодых федераций в мировой практике. Обобщение зарубежного опыта более развитых федераций [27, С. 58 - 61; 28, . С. 34 - 39; 29, С. 716; 30], форм и методов регулирования межбюджетных отношений позволяет сделать следующие выводы: централизация бюджетных полномочий и доходов снижает стимулы регионов к наращиванию собственного доходного потенциала и экономии бюджетных средств, ослабляет ответственность органов власти перед населением, способствует нецелевому и неэффективному расходованию межбюджетных трансфертов; усиленное бюджетное выравнивание региональных диспропорций наносит ущерб территориальной конкурентоспособности, препятствует активизации инвестиционной деятельности что в конечном итоге приводит к увеличению дефицитов региональных бюджетов и наращиванию государственного долга. Вместе с тем постепенная и согласованная на всех уровнях власти децентрализация бюджетных полномочий рассматривается как позитивный путь развития межбюджетных отношений. На наш взгляд, правовое регулирование межбюджетных отношений должно обладать свойством гибкости, становясь в определенных общественно-политических условиях то более, то менее децентрализованными, что позволит противостоять чрезмерной централизации власти и потере управляемости и целостности государства. Соответственно изменяющимся методом бюджетного выравнивания должны изменяться формы и методы государственного финансового контроля за предоставлением и использованием межбюджетных трансфертов.
Анализ зарубежного опыта показывает, что межбюджетные отношения являются объектом государственного регулирования, под которым следует понимать специфический вид управленческой деятельности, осуществляемый в четких правовых границах в целях наиболее оптимального обеспечения населения соответствующей территории бюджетными средствами посредством применения комплекса межбюджетных инструментов. Среди названных инструментов важную роль играет государственный финансовый контроль.
Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о необходимости признания государственного финансового контроля неотъемлемым элементом межбюджетных правоотношений с одновременным усилением его роли в механизме предоставления и использования средств бюджетной поддержки. На законодательном уровне следует усовершенствовать формы и методы, уточнить перечень объектов и полномочия субъектов государственного финансового контроля в сфере межбюджетных правоотношений.
В этой связи представляется целесообразным внести в БК РФ следующие дополнения. Абзац 3 пункта 1 статьи 266.1, который определяет объекты финансового контроля в сфере межбюджетных отношений, после слова «целей» дополнить словом «порядка», а также включить в перечень контролируемых мероприятий эффективность и результативность использования бюджетных средств, полученных в порядке поддержки из другого бюджета. Тем самым названная норма может быть изложена в следующей редакции: «финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности и эффективности использования средств межбюджетных трансфертов».
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №11/2015 ISSN 2410-6070
В развитие предлагаемой нормы следует внести системные изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов государственного финансового контроля, направленные на уточнение и оправданное расширение их полномочий. В частности, наделить органы государственного финансового контроля правом контролировать:
1) достижение главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты, целевых показателей (индикаторов) и заданных результатов их использования - результативности и эффективности;
2) соблюдение юридическими лицами условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также государственных (муниципальных) контрактов, если эти бюджетные средства получены в рамках межбюджетных трансфертов;
3) соблюдение юридическими лицами целей, порядка и условий получения и использования кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, а также целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц.
Кроме названных изменений необходимо концептуально усовершенствовать бюджетное законодательство, путем закрепления правила о том, что государственный финансовый контроль в сфере межбюджетных трансфертов проводится в отношении всех стадий бюджетного процесса, осуществляемого финансовыми органами, главными администраторами (администраторами) бюджетных средств, а не ограничивается контролем только за использованием бюджетных средств. Список использованной литературы:
1.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2010 "О бюджетной политике в
2011 - 2013 годах"
2.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в
2012 - 2014 годах"
3.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 "О бюджетной политике в
2013 - 2015 годах"
4.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в
2014 - 2016 годах"
5. Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: издательство Юрайт. С. 25 - 57.
6. Материалы научно-практической конференции «Бюджетный федерализм: итоги и перспективы», проведенной 25 марта 2014г. Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
7.Отчет о результатах контрольного мероприятия «Комплексная проверка соблюдения законодательства, эффективности использования бюджетных средств при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в Республике Северная Осетия - Алания» // Бюллетень Счетной палаты. 2013. № 1
8. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Комплексная проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также эффективного и целевого использования межбюджетных трансфертов в Республике Мордовия» // Бюллетень Счетной палаты. 2013. № 2
9.Отчет о результатах контрольного мероприятия «Комплексная проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса, эффективного и целевого использования межбюджетных трансфертов в Магаданской области» // Бюллетень Счетной палаты. 2014. № 1
Ю.Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка правомерности, целевого и эффективного использования бюджетных средств, направленных на развитие региональных систем общего и дошкольного образования» (совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации)» // Бюллетень Счетной палаты. 2015. № 5.
11. http://www.ach.gov.ru/search/index.php7q
12.Федеральный закон от 01.12.2014 N 384-Ф3 (ред. от 13.07.2015) "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"
13. Федеральный закон от 02.12.2013 N 349-ФЗ (ред. от 26.12.2014) "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №11/2015 ISSN 2410-6070
14. Федеральный закон от 03.12.2012 N 216-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"
15.Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-Ф3 (ред. от 03.12.2012) "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"
16.Федеральный закон от 13.12.2010 N 357-ФЗ (ред. от 06.11.2011) "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"
17.Шевелева Н.А., Братко Т.Д. Виды налоговых льгот в современной практике налогообложения: проблемы налогово-правового и бюджетно-правового регулирования // Закон. 2014. N 12. С. 90 - 103
18.Горбачева О.Ю. Обоснование подхода к оценке эффективности налоговых льгот в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 5. С. 14 - 18
19.Рябова Е.В. Концепция подхода к оценке эффективности налоговых льгот в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 4. С. 36 - 40
20.Крохина Ю.А. Вопросы финансово-правового регулирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации // Вестник Ассоциации контрольно-счетных органов. 2014 № 2 (июнь)
21.Шмакова С.А. Конституционно-правовые проблемы регулирования межбюджетных и налоговых отношений в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 2. С. 10 - 14
22.Карасев М.Н. Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и ее реализация в законодательстве о налогах и сборах // Законодательство. 2005. N 10. С. 47 23.Баженова Е.Ю. Институт межбюджетных отношений в системе финансового права // Финансовое право. 2013. N 7. С. 23 - 25
24.Красноперова О.А. Правовая природа налогового федерализма // Финансовое право. 2011. N 12. С. 28
25.Бочкарева Е.А. О совершенствовании финансово-правовых механизмов обеспечения сбалансированности бюджета в условиях меняющихся межбюджетных отношений // Финансовое право. 2012. N 11. С. 12 - 14
26. Крохина Ю.А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 4. С. 24 - 28.
27.Сафонов В.Е., Харатян Г.Э. Исторические и конституционные предпосылки американского федерализма // История государства и права. 2015. N 10. С. 58 - 61;
28.Дементьева Н.А. Понятие налогового федерализма в доктрине и законодательстве Испании // Финансовое право. 2014. N 2. С. 34 - 39;
29.Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 716;
30. Edward L. Rubin Puppy Federalism and the Blessings of America // The Annals of the American Academy of Political and Social Science 2001 574: 37. P. 38 // URL: http://ann.sagepub.eom/content/574/1/37.
© Жирнов А.Д., 2015
УДК 343.622 У.Е. Зимина
студентка 2 курса Иркутский институт( филиал) «Всероссийский государственный университет юстиции
(РПА Минюста России) Г. Иркутск, Российская Федерация
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ УБИЙСТВА МАТЕРЬЮ НОВОРОЖДЕННОГО РЕБЕНКА
Аннотация
В Российском уголовном законодательстве дискуссионной является норма ст. 106 Уголовного кодекса
