CC BY
193
Удк 336.14
государственный долг субъектов российской федерации в контексте экономических отношений
Н. В. ЗАМЯТИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Е-тай: ZamyatinaNV@mail. ги Саратовский государственный университет
им. Н. Г. Чернышевского
В статье рассматриваются проблемы бюджетного дефицита и государственного долга субъектов РФ, подходы к целесообразности долгового финансирования расходов бюджета и его последствия с позиций различных экономических теорий. Анализируется роль региональных займов в социально-экономическом развитии территории, определяются основные задачи долговой политики региона.
Ключевые слова: дефицит, бюджет, государственный долг, региональные займы, долговая политика, экономические теории.
Управление государственным долгом субъектов РФ (муниципальным долгом) постепенно становится одной из наиболее актуальных тем региональных финансов. В современной экономике в связи с хроническими дефицитами региональных бюджетов и продолжающимися процессами их нарастания в силу различных факторов территориальным органам власти все чаще приходится прибегать к заимствованиям, в результате которых образуется государственный долг, оказывающий влияние на дальнейшее экономическое развитие территории.
Государственный долг субъектов РФ и муниципальных образований — относительно новое экономическое явление, появившееся с началом реформирования российской экономики в 1992 г. Со вступлением в действие с 01.01.2000 Бюджетного кодекса РФ было введено определение государственного (муниципального) долга как совокупности обязательств, возникающих из государственных
или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств, принятых на себя государством, субъектом РФ или муниципальным образованием.
Государственный долг — явление неоднозначное и подверженное циклическим изменениям. Его можно рассматривать с различных точек зрения. Единой теории государственного долга нет, а существующие различные теории отличаются друг от друга допущениями, выводами, взглядом на экономические последствия долгового финансирования бюджетных расходов.
Так, согласно классической теории (А. Смит, Д. Рикардо, Г. Адамс) финансирование государственных расходов за счет заемных средств препятствует накоплению капитала и увеличивает налоговую нагрузку на будущие поколения из-за необходимости погашения долговых обязательств и выплаты процентов по ним. Но главным бременем долга по А. Смиту являются не будущие налоги для обслуживания долга, а разрушение капитала в момент возникновения долговых обязательств, т. е. перевод ресурсов из национального производства в непроизводительные государственные расходы. Увеличение государственного долга снижает экономическую эффективность и искажает объективные данные о реальном положении экономики.
Основоположник теории общественного выбора Дж. Бьюкенен делает вывод, что баланс государственных доходов и расходов сводится с отрицательным сальдо в основном в периоды войн
и экономических кризисов (это обусловлено ростом военных расходов или снижением налоговых поступлений в государственную казну). В стабильных условиях и при благоприятной экономической конъюнктуре сальдо бюджета, как правило, положительное, а излишек финансовых ресурсов направляется на погашение государственного долга. При этом увеличение государственного долга может способствовать снижению эффективности государственных расходов и бюджетной политики в целом. В связи с этим привлечение заемных источников целесообразно только в случаях экстраординарных событий (чрезвычайное положение, природная катастрофа), когда расходы сконцентрированы во времени, либо для реализации крупных инвестиционных проектов. Займы абсолютно неприемлемы как источник финансирования краткосрочных проектов, направленных на текущее потребление.
В соответствии с кейнсианской теорией сокращение налогов и увеличение государственных расходов, финансируемых за счет заемных источников, оказывают стимулирующее воздействие на совокупный спрос. При этом если экономика находится в состоянии неполной занятости, возросшее потребление за счет эффекта мультипликатора повышает уровень производства и занятости, т. е. дефицит стимулирует производство и национальный доход. В то же время приверженцы данной теории возражали против длительного дефицита, опасаясь, что дефицитное финансирование с целью наращивания совокупного спроса чрезмерно увеличит бремя долга и сопряженный с ним налоговый гнет и повлечет развал экономики и дефолт. Таким образом, сокращение налогов и увеличение расходов бюджета и, соответственно, рост бюджетного дефицита и государственного долга целесообразны в условиях кризиса или депрессии в целях увеличения дополнительного спроса в экономике.
Неокейнсианская экономическая мысль (А. Хансен, Е. Домар, А. Лернер) связывала бюджетный дефицит с фазами промышленного цикла. В условиях кризиса недоиспользование производственных мощностей компенсируется ростом спроса за счет роста государственного долга, а сокращение прибыли и заработной платы — увеличением пособий по безработице. В фазе подъема увеличение размеров прибыли и заработной платы ведет к росту налоговых поступлений, а выплаты по безработице сокращаются, что создает условия для активного сальдо государственного бюджета. Таким образом, в
рамках промышленного цикла дефицит и активное сальдо государственного бюджета должны взаимо-компенсироваться.
Рост государственных заимствований при различных обстоятельствах, изменении социально-экономической ситуации может иметь разнообразные последствия для экономики. Но в любом случае государственный долг начинает играть активную роль в ее регулировании, оказывая значительное влияние на состояние региональных финансов, инвестиционного климата, структуры потребления. В свою очередь проводимая экономическая политика также оказывает воздействие на величину долговых обязательств посредством коррекции различных экономических показателей. Методы и результаты такого регулирования во многом обусловливают, станет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.
Государственный долг вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширения воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. Причиной возникновения и нарастания государственного долга субъектов РФ является постоянный дефицит региональных бюджетов. В
2007 г. этот дефицит составил 25,2 млрд руб., в
2008 г. — 44 млрд руб., в 2009 г. — 276,9 млрд руб., в 2010 г. — 88,1 млрд руб.
Происхождение бюджетного дефицита определяется различными факторами:
— долгосрочные тенденции в динамике налоговых и неналоговых поступлений, государственных расходов;
— стадии экономического цикла, в которых находится экономика страны и региона в данный период;
— политика в области бюджетных расходов и доходов;
— чрезвычайные обстоятельства, вызывающие рост непредвиденных расходов;
— неэффективность финансовой системы.
Увеличению дефицитов региональных бюджетов
в 2009—2010 гг. во многом способствовало сокращение большинства бюджетообразующих источников доходов этих бюджетов и в первую очередь — налога на прибыль предприятий и организаций, произошедшее вследствие разразившегося финансово-экономического кризиса. В 2009 г. доходы бюджетов субъектов РФ сократились на 233,8 млрд руб., налоговые и неналоговые доходы — на 656,4 млрд руб. Поступления
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
31
по налогу на прибыль уменьшились на 682,8 млрд руб. (61,7 % к уровню 2008 г.); поступления по налогам, сборам и регулярным платежам за пользование природными ресурсами — на 30,3 млрд руб. (70,9 % к уровню 2008 г.). При этом расходы сохранились на уровне 2008 г. — 5 227,7 млрд руб.
Не принес существенного улучшения ситуации 2010 г. Доходы субъектов РФ исполнены в объеме 5 460,4 млрд руб., увеличившись на 10,3 % по сравнению с 2009 г. и на 5,3 % по сравнению с 2008 г. При этом налоговые и неналоговые поступления возросли по отношению к 2009 г. на 19,0 %, а к уровню 2008 г. составили 99,6 %. Расходы с учетом проводимой региональными и местными органами власти инвентаризации и оптимизации своих расходных обязательств, реструктуризации бюджетной сети составили 5 548,5 млрд руб. (около 106 % к уровню 2008—2009 гг.).
Сложившаяся экономическая ситуация, резкое сокращение налоговых и неналоговых доходов территориальных бюджетов, необходимость исполнения принятых обязательств, включая социальные гарантии, предоставление государственных (муниципальных) услуг в соответствующих объемах и должного качества, вывели на первый план в финансовой политике государства задачу обеспечения устойчивого функционирования бюджетов, в том числе за счет привлечения заемных источников.
В результате превышения темпов привлечения заемных средств над темпами их погашения уровень государственного долга субъектов РФ и муниципального долга в последнее время растет высокими темпами. Во многом это обусловлено поддержкой в форме бюджетных кредитов на федеральном уровне (в остальной части долг растет за счет привлечения банковских кредитов).
Долговые обязательства субъектов РФ составляли:
— по состоянию на 01.01.2008 — 456,9 млрд руб.;
— на 01.01.2009 — 599,6 млрд руб. (131,2 % к уровню 2008 г.);
— на 01.01.2010 — 889,6 млрд руб. (148,4 % к уровню 2009 г.);
— на 01.01.2011 — 1 096 млрд руб. (123,2 % к уровню 2010 г.).
По итогам 2009 г. наибольший объем государственного долга в номинальном выражении приходился на следующие субъекты Федерации:
— Москва — 243,1 млрд руб.;
— Московская обл. — 163,7 млрд руб.;
— Республика Татарстан — 36,7 млрд руб.;
— Самарская обл. — 24,9 млрд руб.
По итогам 2010 г. к регионам с высоким объемом долговых обязательств можно отнести кроме вышеназванных субъектов РФ Нижегородскую и Саратовскую области (26,8 и 23 млрд руб. соответственно), Краснодарский край (23,1 млрд руб.).
В 2010 г. более чем в 2 раза увеличился объем долга в 12 субъектах РФ. Государственный долг по состоянию на 01.01.2011 вырос по отношению к 01.01.2010:
— в Республике Бурятия — в 8 раз;
— в Псковской обл. — в 7 раз;
— в г. Санкт-Петербурге — в 3,6 раза;
— в Краснодарском крае — в 3,3 раза;
— в Челябинской обл. — в 3,1 раза;
— во Владимирской обл. — в 2,6 раза.
В течение 4 мес. 2011 г. объем долговых обязательств по сравнению с началом года увеличился в 30 % субъектов РФ. Рост составил:
— в Республике Мордовия — 130,5 %;
— в Республике Татарстан — 127,3 %;
— Краснодарском крае — 127,1 %;
— в Липецкой обл. — 126,3 %;
— в Волгоградской обл. — 120,8 %;
— в Воронежской обл. — 116,1 %;
— в Самарской обл. — 115,4 %;
— в Саратовской обл. — 113,8 %.
В 20 % регионов сумма долга не изменилась (или изменилась незначительно), остальным удалось обеспечить снижение долговой нагрузки.
Государственный долг субъектов РФ на душу населения в среднем по стране, по данным отчетов об исполнении региональных бюджетов за 2010 г., составил 7,73 тыс. руб. В Республике Татарстан уровень долговых обязательств на душу населения в 2 раза превысил среднероссийский показатель и достиг 15,34 тыс. руб. на чел.; в Республике Мордовия — 14,66 тыс. руб. на чел.; в Саратовской и Самарской обл. — 8,96 и 7,98 тыс. руб. на чел. соответственно (см. таблицу).
По состоянию на 01.05.2011 долговые обязательства регионов на душу населения в среднем по стране возросли до 7,78 тыс. руб. (прирост по отношению к началу года — 0,6 %), в Республике Татарстан — до 19,43 тыс. (26,6 %), в Республике Мордовия — до 19,13 тыс. (30,5 %), в Саратовской и Самарской обл. — до 10,38 и 9,08 тыс. руб. соответственно (15,8 и 13,8 %).
В соответствии со ст. 107 Бюджетного кодекса РФ предельный объем государственного долга
динамика государственного долга саратовской обл. в 2007—2010 гг.
Показатель 2007 2008 2009 2010
Объем государственного долга, млн руб. 6 669,9 10 133,3 15 485,5 22 971,3
Численность населения, тыс. чел. 2 595,3 2 583,8 2 572,8 2 564,8
Объем государственного долга на душу населения тыс. руб. на чел. 2,57 3,92 6,02 8,96
Валовой региональный продукт Саратовской обл. (ВРП), млн руб. 252 867,2 323 567,5 330 052,9 367 000,0
Дефицит, в процентах к ВРП 2,6 3,1 4,7 6,3
субъекта Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. В то же время по итогам 2010 г. номинальный объем долговых обязательств Республики Северная Осетия — Алания и Республики Мордовия превысил установленное пороговое значение, составив соответственно 112,6 и 125,5 % к объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.
В ряде субъектов РФ долговая нагрузка приближается к объему поступлений налоговых и неналоговых доходов. Например, в Астраханской обл. сумма накопленного государственного долга составляет 94,4 % поступивших налоговых и неналоговых доходов, в Костромской обл. — 93,1 %, в Карачаево-Черкесской Республике — 80 %, в Калужской обл. — 77,4 %, в Саратовской обл. — 68,9 %, в Чувашской Республике — 69,9 %.
Учитывая снижение темпов роста валового регионального продукта (ВРП) по большому количеству субъектов РФ в 2009—2010 гг., проблема дефицитности территориальных бюджетов и возрастающей долговой нагрузки на эти бюджеты принимает особенно острый характер. Политика в области управления долгом и построение системы управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики субъектов РФ и нормального бюджетного процесса.
Региональные займы играют значимую роль в социально-экономическом развитии и обеспечении экономического роста территории. В целом взвешенная долговая политика позволяет не только оперативно решать возникающие проблемы с обслуживанием, погашением и рефинансированием сложившейся задолженности, но и может выступить мощным инструментом экономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, включая надлежащий учет и оценку собственных обязательств. Существующая система управления долговыми обязательствами позволяет
решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента экономического управления остается низкой.
Главными задачами долговой политики, с точки зрения автора, должны выступать:
— улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания и совершенствования структуры;
— эффективное использование привлеченных средств;
— содействие достижению положительного кредитного рейтинга, что может не только обеспечить удешевление новых заимствований, но и будет способствовать привлечению инвестиций в регион;
— определение приоритетов региональной политики, обеспечение своевременного возврата привлеченных средств;
— совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрение прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки на экономику.
При анализе долговой нагрузки по номинальной величине долга крайне сложно определить, какой урон наносится экономике, существует ли для региона риск оказаться в ситуации долгового кризиса. Для того чтобы оценить степень риска, используется показатель отношения величины долга к величине ВРП. Данный показатель определяет возможность погашения платежей по обслуживанию госдолга за счет произведенного регионального продукта в текущем году и отражает аспект общеэкономической ликвидности субъекта РФ. Если темпы роста долга ниже, чем темпы роста ВРП, то долговая нагрузка не внушает опасения. Однако если экономика растет недостаточно быстро, то государственный долг превращается в серьезную проблему.
Среднегодовые темпы роста валового регионального продукта в Саратовской обл. в последние годы составляли примерно 7 %. При этом государс-
твенный долг ежегодно возрастал в среднем на 49 %, т. е. в 7 раз быстрее, чем региональная экономика. Таким образом, чтобы рассчитаться по ранее привлеченным кредитам, органы власти вынуждены осуществлять новые заимствования. В связи с этим происходит наращивание объема долговых обязательств. В результате снижается эффективность экономики, поскольку средства, которые могли быть направлены на развитие производственного сектора, сельское хозяйство, инвестиционные проекты, направляются на обслуживание долговых обязательств и выплату основной суммы долга.
Частичное решение создавшейся проблемы возможно с помощью оптимизации государственного долга области. Необходимо реструктуризировать долговые обязательства, снижая размеры процентных ставок, под которые привлекаются кредитные ресурсы, изменяя структуру долга (в том числе отдавая предпочтение бюджетным кредитам). В структуре государственного долга Саратовской обл., начиная с 2007 г., максимальную долю (90—100 %) занимали кредиты банков. В 2010 г. на их долю приходилось около 70 % долговых обязательств. Немногим более 10 % составляют бюджетные кредиты из федерального бюджета. При этом в 2009 г. банковские кредиты в Саратовской обл. привлекались по ставкам 10,5—22 %, в 2010 г. — по ставкам 6—12 %. Бюджетные кредиты из федерального бюджета для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ и временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, в 2010 г. предоставлялись под 1/4 ставки рефинансирования Банка России, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита.
Однако радикальным образом изменить ситуацию только с помощью реструктуризации долга вряд ли удастся. Долговая политика территорий должна быть скоординирована с бюджетной, на-
логовой, имущественной политикой, с общими стратегическими целями развития региона. Необходимо обеспечить повышение роли налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов. Достижение долгосрочной сбалансированности бюджетов может быть обеспечено путем динамичного развития экономики и соответствия налоговых и неналоговых доходов расходным обязательствам, что требует дальнейшего совершенствования разграничения доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Оптимальное разграничение налоговых доходов и расходных полномочий между бюджетами разных уровней создаст предпосылки для повышения качества управления финансами. Все это будет способствовать укреплению основ бюджетного федерализма.
Список литературы
1. Алехин Б. И. Государственный долг. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА. 2007.
2. Замятина Н. В. О проблемах дефицитности бюджетов территорий и роста долговых обязательств субъектов РФ // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 18.
3. Зуев Д. С. Государственный долг в системе экономических отношений // Инициативы XXI века. 2009. № 4.
4. Зуев Д. С. Анализ влияния государственных долговых обязательств на бюджет // Финансы и кредит. 2010. № 9.
6. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований. Министерство финансов РФ. URL: http://www. minfin. ru/.
5. Солдаткин С. Н. К вопросу о сущности управления государственным долгом на субфедеральном уровне // Проблемы современной экономики. 2009. № 4.
Л
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
