CC BY
1942020 T.5 №4
Legal Bulletin
Шепелева Дина Викторовна
кандидат юридических наук, доцент департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ
e-mail: dvshepeleva@fa.ru
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АУДИТ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
объекта
V 178
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
являются ключевыми и какие акты составляются по результату государственного аудита.
Выводами статьи отметим, что среди в категорию «государственный аудит» включаются различные самостоятельные виды государственного аудита, включая рассмотренные в статье аудит стратегический, финансовый, аудит эффективности. Реализуются они счетно - контрольными органами власти всех уровней -местными, субъектов, федеральными и при этом, независимыми друг от друга.
Ключевые слова: контроль, надзор, финансовый' контроль, государственный' финансовый' контроль, государственный аудит, аудит эффективности, стратегический аудит, этапы государственного аудита.
Shepeleva Dina V.
candidate of legal sciences, Associate Professor at the Department of International and Public Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation
e-mail: dvshepeleva@fa.ru
STATE AUDIT IN THE RUSSIAN FEDERATION: FEATURES OF
IMPLEMENTATION
Annotation. The relevance of studying the features of the implementation of state audit in our modern state is not in doubt, since in recent years the priority of the role in the preservation and efficiency of the use of public funds has been repeatedly emphasized by strategic acts of the state. A state audit differs significantly from an independent audit. What is common here is only the goal-to achieve truth and reliability in the course of conducting control.
Therefore, the main purpose of this study will be to study the main features of state audit - its implementation exclusively by power and administrative methods through the activities of accounting and control bodies at all levels of the federation. The key problem of consideration will be the conduct of state audit of exceptional specific authorities, and mainly these are accounting and control bodies. As a direct expression of the control activities of the state, it allows it to assess and analyze the state of its financial
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
resources. The priority task here is to increase the efficiency and effectiveness of the implementation of budget funds.
In this connection, the study of the types of state audit, their procedures for conducting and implementing it becomes particularly relevant. The article includes sections devoted to the analysis of these stages, namely, how the state audit is appointed, how it is conducted, which documents and indicators are analyzed and evaluated during the audit, which signs of the financial activity of the object are key and which acts are drawn up according to the result of the state audit.
The conclusions of the article note that among the categories of "state audit" include various independent types of state audit, including the strategic, financial, and performance audits discussed in the article. They are implemented by accounting and control authorities at all levels - local, regional, federal and at the same time, independent of each other.
Keywords: контроль, надзор, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, государственный аудит, аудит эффективности, стратегический аудит, этапы государственного аудита.
На данный момент в нашем государстве нет законодательного закрепления понятия «государственный финансовый контроль», а значит можно применять анализ данного явления, проведенный известными и авторитетными учеными в области права и финансов [1, с. 33]. Ключевая задача финансового контроля: обеспечение соблюдения бюджетного законодательства, финансовой дисциплины, а также недопущения использования бюджетных средств не по целевому назначению [2, с.73].
На международной арене не мало важным актом, регулирующим основы финансового аудита в виде их руководящих положений и постулатов, применяемых всеми странами ООН и находящими реальную имплементацию в внутригосударственном законодательстве, является Лимская декларация 1977. Лимская декларация органов финансового контроля ИНТОСАИ - документ, действие которого распространяется на международном уровне. Он является
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
общей организационно-методической основой финансово-контрольной деятельности. Также документ принято называть Декларацией руководящих принципов контроля. В соответствии с положениями данной Декларации в каждом государстве является обязательным создание и функционирования высшего органа финансового контроля. Документом обозначена цель финансового контроля, определены его руководящие принципы, к которым относятся: гласность, законность, объективность, независимость и профессиональная компетентность кадров
Государственный аудит (контроль) представляет деятельность, направленную на оценку рисков, выявление нарушений, принятия конкретных решений по привлечению нарушителей к ответственности, и что самое важное -это принятие мер по превенции, то есть мер по предупреждению правонарушений в сфере общественных (государственных) финансов.
Задачами государственного аудита можно определить:
- аудит за эффективностью использования государственной и муниципальной собственности;
- аудит за расходованием средств внебюджетных и государственных фондов;
- аудит за исполнением государственных трансфертов;
Классифицировать органы финансового аудита (контроля) представляется
возможным следующим образом [3, с. 512]:
- в зависимости от такого основания, как связанность с определенной ветвью власти;
- в зависимости от уровня власти (местный, субъекта, федеральный)
- по компетентности осуществляемых функций (общие, специальные, ведомственные, внутриведомственные);
- по способу возникновения (избираемые или утверждаемые в административном порядке).
Государственный финансовый контроль (аудит) реализует важнейшую роль в обеспечении [5, с. 41]:
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
во-первых, реализации установленного законопорядка в процессе экономической деятельности государственно-властными, общественными субъектами и объектами, гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, и т.д. во-вторых, проверки экономического обоснования и результативности реализуемых объектами контроля действий, а также соответствию законодательству.
Так Счетной Палатой планируется достигнуть к 2021 году следующий комплекс мероприятий: по аудиту документов стратегического планирования, по оценке и анализу достижения национальных целей, по разработке и внедрению экспериментальных методов оценки эффективности реализации документов стратегического планирования.
Отсутствие законодательно закрепленного понятия «государственный финансовый контроль» имеет определенные основания, в основе которых сложный механизм реализации государственного финансового контроля. Данный механизм включает в себя целую группу специально уполномоченных органов власти, осуществляющих многочисленные виды государственного финансового контроля при этом, не образующих единой системы с императивным подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Связано это с тем, что государственный финансовый контроль осуществляют органы разных ветвей власти, как исполнительной ветви власти, так и законодательной. Поэтому принято считать государственный финансовый контроль частью государственного управления, реализуемого исполнительной ветвью власти, которой, кстати, присущ признак вертикального императивного подчинения (например, территориальные управления Федерального казначейства подчиняются Федеральному казначейству, которое в свою очередь подчиняется Минфину РФ).
Но государственный финансовый контроль также является и воплощением деятельности законодательных (представительных) органов власти нашего государства, то есть воплощается в законодательной власти (например, Парламент нашего государства принимает Федеральный закон О бюджете, который является ориентиром государственного финансового контроля). Также законодательная
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
власть принимает участие в формировании органов государственного финансового контроля.
Таким образом, понимание содержания государственного финансового контроля исходит из категории финансов, в которой заложена контрольная функция, реализация которой происходит через систему публичного управления, с одной стороны, так и через деятельность законодательных органов власти, реализующих государственный финансовый контроль.
Относительно понимания понятия государственного финансового контроля согласимся с мнением профессора Крохиной Ю.А., что государственный финансовый контроль можно понимать в двух смыслах: широком и узком [4, с.120], изучив которые, можно прийти к выводу, что это совокупность мер регулирования для поддержания государственной политики в сфере финансов и обеспечения государственных и публичных интересов.
Что касается методов государственного финансового контроля, то здесь наука финансового права исходит из общей классификации, но с учетом специфики государственного финансового контроля.
Принято считать, что особенности государственного финансового контроля определяются не только предметом, но и методом. Методы формируются в ходе формирования и функционирования контроля и связаны с контрольной функцией самих финансов. Метод позволяет изучать, а также раскрывать то, каким образом воплощается в действительности государственный финансовый контроль.
Общепризнанным считается, что метод - это правила познания, совокупность множества элементов, руководящих основ в виде определенной последовательности исследовательских приемов, необходимых для получения значимых результатов, получаемых через пути или способы исследования.
Следует отметить, что методы государственного финансового весьма специфичны. Для их исследования, выявления общих и специфических черт, проведем анализ действующего законодательства, определяющего различные методы осуществления государственного финансового контроля исходя из субъекта такого вида контроля.
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
Так, Бюджетный кодекс РФ в ст. 267.1 к методам осуществления государственного (муниципального) финансового контроля относит проверку, ревизию, обследование, каждый из которых обладает своими специфическими признаками. Особое внимание в бюджетном законодательстве уделяется проверкам, как наиболее эффективному и распространенному методу государственного финансового контроля. Исходя из особенностей их осуществления, проверки могут быть камеральными, выездными, в том числе и встречными. Результаты данных процедурных действий оформляются соответствующими актами: ревизии и проверки - актом; заключением завершается обследование.
Миссия Счетной палаты заключается не просто в анализе, контроле бюджетных ресурсов, а в совершенствовании государственного управления». Разработанные стандарты по аудиту, позволяют осуществлять тщательный анализ государственной политики, оценку рисков, выявлять проблемы и предлагать конкретные решения.
В ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а именно, в ст. 16 закреплены методы осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, среди которых: проверка (камеральная или выездная), ревизия, анализ, обследование, мониторинг. При этом подчеркнем, что конкретное сочетание данных методов зависит от вида аудита и целей контрольного мероприятия1. Перечисленные методы осуществляются в различной форме, с применением разных по содержанию приемов и способов, их результаты также оформляются различным образом. Так, результаты проверки, ревизии оформляются актом, а анализа и обследования - заключением.
Рассмотрев методы государственного финансового контроля, мы можем прийти к выводу, что перечень их весьма обширен. Наиболее распространенными методами являются проверки и ревизии, однако ревизии одновременно являются и
1 СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 07 сентября 2017 г. N 9 ПК // Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http ://audit.gov. га.
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
наиболее затратным методом государственного финансового аудита (контроля) с точки зрения их финансового обеспечения.
Государственный финансовый контроль предопределяет, что объект контрольной деятельности рассматривается под углом законности, эффективности, а также своевременности для всей финансовой системы, обеспечивая ее стабильность, в виду того, что финансы призваны финансовую систему страны в целом. Признаки и особенности объектов государственного контроля в силу своей специфики становятся неотъемлемым элементом финансовых отношений. Возникающие правоотношения контрольного характера непременно сопровождаются императивным методом правового регулирования, который составляют властно-распорядительные средства, включая установление необходимых правил поведения подконтрольного субъекта, обязанность выполнять требования субъекта контрольной деятельности [6, с. 37].
Государственный аудит возложен на обширный ряд органов. Причем данный ряд представлен как органами исполнительной власти, так и законодательной, а также органами подотчетными законодательной власти и специфическим субъектом финансового контроля - Банком России. Ранее данные органы определялись Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», который утратил силу 25 октября 2018 года.
Данный указ имел целью контроль обеспечения надлежащего формирования государственных доходов и был направлен на координацию деятельности контрольных органов. Он был интересен тем, что определял на кого возлагается государственный финансовый контроль, что определялось в качестве приоритетов, среди которых выделялось полное и своевременное поступление доходов в бюджет, в средства, израсходованные незаконным или нецелевым образом, подлежали возмещению.
Государственный финансовый контроль осуществляется субъектами -публично - правовыми образованиями, а именно органами власти и их
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
должностными лицами, в том числе органами власти субъектов и местного самоуправления.
К пониманию государственного аудита сложились различные подходы. С одной стороны, он представлен как автономный вид деятельности в государственном и муниципальном управлении. С другой стороны, государственный аудит рассматривается, как совокупность возникающих между аудируемыми лицами и субъектом аудита правоотношений по оценке процесса исполнения бюджета, достоверности отчетностей, эффективности применения государственных финансов по оценке прогнозов экономического планирования.
В статье 14 ФЗ «О Счетной палате РФ» закрепляются полномочия Счетной палаты в виде:
1. Финансового аудита (контроля)
2. Стратегического аудита
3. Аудита эффективности
Рассмотрим более подробно каждый вид государственного аудита.
Предметом финансового аудита (контроля) является деятельность объекта аудита. Формирование группы инспекторов осуществляется с учетом их профессиональной компетентности и навыков, позволяющих обеспечить качественное проведение соответствующего мероприятия, под которыми понимается способность формировать профессиональное суждение, понимание целей и вопросов контрольного мероприятия, наличие практического опыта выполнения аналогичных по содержанию и сложности заданий; знания в области информационных технологий в сфере бюджетного процесса, бухгалтерского учета и отчетности; знание и понимание законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих проверяемую сферу.
По результатам финансового аудита составляются акт, в акте по результатам контрольного мероприятия, помимо результатов проверки, указываются формы отчетности, которые изучались и проверялись (с указанием периода, за который они составлены) и отчет. Проводятся обобщение и оценка результатов контрольного мероприятия на предмет правильности ведения бюджетного учета,
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
формирования бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов, осуществления финансовой и иной деятельности объекта финансового аудита (контроля), соблюдения им бюджетного законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Аудит эффективности государственных расходов является целенаправленным анализом и оценкой использования государственных ресурсов на предмет результативности. Предметом аудита эффективности является исполнение средств федерального бюджета, федеральной собственности, а также деятельность объектов контроля по использованию федеральных ресурсов. Применяется аудит эффективности в целях определения эффективности использования финансов, анализирует их использование, включая оценку результативности и выявление причин отклонений от запланированных параметров. Аудит эффективности можно охарактеризовать следующим образом, выделив его основные признаки:
1. является формой государственного финансового контроля.
2. осуществляется в форме последующего аудита (контроля), который проявляется в том, что контролирующие субъекты в рамках своей деятельности определяют и оценивают эффективность и целесообразность использования федеральных, региональных, муниципальных и иных ресурсов.
К задачам данного вида контрольной деятельности, на наш взгляд, к основными следует отнести открытое, полное и достоверное предоставление информации о порядке проведения аудита, его результатах и принятых мерах и оценка, определение эффективности использования федеральных финансов.
Аудит эффективности проводится в следующем порядке2:
1) Подготовительный этап аудита эффективности - для предварительного изучения предмета и объектов и определения вопросов, а также решения какие методы будут применяться. Проводится совещание инспекторов, готовится
2 Приложение к пункту 2.1.6 Стандарта внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности» // Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://audit.gov.ru.
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
рабочая документация, объекту при необходимости отправляются запросы на сбор данных, решается вопрос об экспертах, проводятся при необходимости рабочие встречи с руководителями объектов контроля, обсуждаются возможные проблемы и запланированные цели. Далее составляется Программа работы. В Программе содержится важная информация о предмете проверочного мероприятия, критериях оценки результатов, сроках проведения проверочного мероприятия. Далее готовится рабочий План с графиком выездов на контролируемый объект и удостоверяющие документы в виде удостоверений для права проведения контрольных действий.
2) Основной этап аудита эффективности -проводятся по составленной программе и рабочим планом и составляются документы (заключения, акты), фиксирующие результаты контрольных действий. В случае выявлении отклонений от плановых показателей данные фиксируются в актах и заключениях.
3) Заключительный этап - составление отчета как итогового документа с рекомендациями и предложениями. В случае выявления недостатков даются рекомендации.
При проведении аудита эффективности осуществляется поиск неэффективного использования федеральных ресурсов, ошибочных и неполных выводов, заключений и рекомендаций. В состав рабочих материалов включаются материалы и документация, послужившие основой для итогов каждого этапа аудита эффективности. При этом время между этапами может отличаться.
Согласно приложению к пункту 2.1.6 СГА 104 Аудит эффективности рекомендуется следующий порядок действий на заключительном этапе: 1) сопоставление фактических данных с данными по результатам деятельности. 2) отразить выявленные проблемы. 3) составить рекомендации, способствующие устранению недостатков. 4) составить отчет. 5) направить информационные письма в палату.
Также не мало важным видом государственного аудита является стратегический аудит. Пункт 7 статьи 14 закона о Счетной Палате стратегический аудит определяет как аудит, применяемый в целях оценки реализуемости рисков и
2020 Т.5 №4 Legal Bulletin
результатов стратегического планирования. Таким образом, представляет собой аудит результатов. Что касается стратегического планирования, то в Российской Федерации принят ряд стратегий, утвержденных Указами Президента РФ3.
В заключении статьи отметим, что от государственного аудита напрямую зависит успешность проведения экономической и социальной политики государства, функционирование управленческого аппарата. В случае выявления в приведенных сферах нарушений, наличие которых влечет за собой уголовную ответственность, органы государственного финансового контроля составляют протоколы административных правонарушений, направляют представления, предписания, уведомления о применении мер бюджетного принуждения или направляют материалы ревизии или проверки в правоохранительные органы.
Библиографический список.
1. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2007. - С. 33
2. Ицкович Б.Ф. Становление финансовой системы России (XV век-начало XIX века). - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002. С. 73
3. Ковалева А.М. Финансы, денежное обращение и кредит// Учеб. Пособие М.: Финансы и статистика. 2016. С. 512.
4. Крохина Ю.А. Финансовое право России. Учебник: Москва, Норма. 2015, С. 120.
5. Степашин C.B.. и др. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. - СПб: Питер, 2004. С. 41
6. Финансовое право/ О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева; отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: ТК Велби, Проспект, 2014. С. 37.
7. Князева Е. Ю. О совершенствовании реализации государственного финансового контроля в Российской Федерации // Legal Bulletin. 2019. Т. 4. № 3. С. 26-31.
8. Белянская О. В., Шепелева Д.В. Особенности выражения и реализации принципов бюджетного контроля // Legal Bulletin. 2019. Т. 4. № 2. С. 7-14.
3 Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О стратегии национальной безопасности» // Собрание законодательства РФ", 04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212; Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О стратегии развития информационной безопасности» // Собрание законодательства РФ", 15.05.2017, N 20, ст. 2901; Указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О стратегии экономической безопасности» // Собрание законодательства РФ", 15.05.2017, N 20, ст. 2902
