CC BY
52
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2014
С.И. ЧЕРНЫХ доктор экономических наук, профессор, заведующий сектором Института проблем развития науки РАН, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ И КОНТРАКТНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ1
В статье проанализированы вопросы регулирования закупочных процессов в сфере исследований и разработок в условиях перехода на контрактную систему закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию соответствующей институциональной базы для успешного решения задач по инновационному развитию экономики.
Ключевые слова: исследования и разработки, контрактные отношения, государственные закупки, государственно-частное партнерство.
1БЬ: С780, К120, К310.
С точки зрения «наукоемкости» государственные закупки можно разделить на три уровня:
1) государственные закупки «стандартной» продукции (услуг), для которых могут быть сформированы общие критерии выбора (например, автомобили или офисное оборудование);
2) государственные закупки «сложной» технологической и наукоемкой продукции (услуг), для которых трудно стандартизировать критерии выбора (например, промышленное и медицинское оборудование, архитектурные проекты и т.п.);
3) государственные закупки результатов исследований и разработок (ИР), для которых возможны только специфические критерии выбора [3, с. 60].
В связи с тем, что инновационная функция государственных закупок приобретает особую значимость в современных условиях резкого роста инновационной составляющей в стратегии развития российской экономики, вопрос о повышении эффективности закупок в сфере ИР становится одним из ключевых. Согласно нормам Федерального закона
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 14-02-00409).
от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» бюджетные научные учреждения получают финансовые ресурсы (субсидии) для оказания государственных услуг в соответствии с государственным или муниципальным заказом (заданием). Таким образом, речь идет о закупках специфических услуг - результатов исследований и разработок2.
В рамках процесса обеспечения прямой финансовой поддержки ИР и стимулирования непрерывного «перелива» знаний и технологий в экономику на Западе с конца шестидесятых годов последовательно разрабатывается инструмент контрактного исследования. Контрактное исследование осуществляется в рамках сотрудничества между государственным или частным клиентом, заинтересованным в решении определенной научно-технологической задачи, но не имеющим для этого необходимых возможностей, и исследовательской организацией, которая может выполнить такую работу на основе контракта. Известно, что научно-исследовательская деятельность активизируется в том случае, если в экономике имеется тенденция к повышению спроса на новую, высокотехнологичную продукцию. Это и является моментом, когда на авансцену выходят организации, выполняющие контрактные исследования - contract research organizations (CRO). CRO являются юридически независимыми исследовательскими организациями, обслуживающими различные инновационные институты. Зарубежные специалисты отмечают, что для эффективной работы CRO требуются:
- общественная (государственная) поддержка в проведении фундаментальных исследований;
- наличие предприятий с намерением и потребностью продвигать научно-технологический прогресс;
- гибкие контрактные правила патентования и использования результатов ИР;
- информационное сотрудничество с конкурентами, чтобы избежать дублирования усилий в одной области исследования;
- налоговые льготы [5, с. 295].
Обязательства по контракту, связанному с ИР, который финансируется частным предприятием, существенно отличаются от обяза-
2 Несмотря на то что данный законодательный акт был принят более четырех лет назад, он до сих пор остается предметом острых дискуссий. Представители оппозиционных партий в Государственной думе настаивают на его скорейшей отмене или серьезном редактировании, поскольку считают его антисоциальным, направленным на превращение некоммерческих учреждений в коммерческие организации, вытеснение бесплатных сфер образования, медицины и культуры так называемыми платными услугами. К платным услугам проблематично отнести и проведение чистых фундаментальных исследований.
тельств по контракту, финансируемому государством. В последнем случае исполнитель должен выполнить дополнительные требования заказчика. Обычно эти требования состоят в обязательстве сделать результаты финансируемого проекта достоянием всех заинтересованных организаций (компаний). Это означает, что абсолютная конфиденциальность при общественном (государственном) финансировании проекта ИР невозможна [5, с. 300].
Существенным аспектом контрактных отношений в сфере ИР является охрана прав интеллектуальной собственности. Вступив во Всемирную торговую организацию (ВТО), Россия взяла на себя, в том числе, обязательство соблюдать Соглашение TRIPS (Торговые аспекты прав интеллектуальной собственности). Согласно этому документу страны-участницы обязуются обеспечить на своей территории действие таких процедур, которые позволяют осуществлять мероприятия, предотвращающие и не допускающие нарушения законодательства в сфере охраны интеллектуальной собственности. Соглашение TRIPS отмечает также, что законодательство каждой страны должно иметь нормы, которые разрешали бы прибегать к эффективным оперативным и правовым действиям, направленным против любого нарушения прав интеллектуальной собственности.
В нашей стране упорядочению нормативно-правового регулирования в данной сфере, в том числе и по вопросам, касающимся результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств, способствовало принятие IV части Гражданского Кодекса РФ. Кодексом устанавливается, что факт финансирования является основанием для возникновения прав. Таким образом, в случае контрактного исследования, финансируемого за счет бюджетных средств, именно государство становится тем экономическим субъектом, которое в каждом конкретном случае решает вопрос о передаче прав на объекты интеллектуальной собственности. Это же положение, в частности, было заложено в Федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы», где распределение прав на результаты научно-технической деятельности между субъектами финансирования происходило пропорционально затраченным средствам.
Следует отметить, что еще в Концепции реформирования российской науки на период 1998-2000 гг. введение контрактной системы в сфере ИР было названо важнейшим инструментом государственной научно-технической политики. Его действенность связывалась со стимулированием спроса и предложения на эффективные научно-технические проекты для государственных нужд и их реализацией на выгодных для государства условиях. Кстати, подчеркивалось, что задачей
контрактной системы финансирования исследований и разработок является не только обеспечение взаимодействия между госзаказчиком и исполнителем, но и определение взаимных обязательств и прав, в том числе и на результаты ИР. Важной составной ее частью, по опыту зарубежных стран, должна была стать система возвратного финансирования, которая обеспечивает более строгий отбор научно-технических проектов с точки зрения их экономической эффективности. Однако такая система финансирования отечественных исследований и разработок тогда в нашей стране распространения не получила [1].
В настоящее же время ситуация кардинально меняется. Как видно из данных, приведенных в таблице, выполнение исследований и разработок по государственным контрактам занимает с 2011 г. лидирующее место в общем объеме бюджетных расходов на гражданскую науку. Причем за последние четыре года по этой позиции наблюдается рост на 21,3 процентных пункта, что связано с общей тенденцией перехода на контрактную систему в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Таблица
Распределение ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета по видам расходов бюджетной классификации, в %
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. (план)
Выполнение ИР по государственным контрактам 35,1 54,7 56,0 56,4
Субсидии на гранты и премии в области науки и техники 7,1 6,3 5,9 5,7
Обеспечение деятельности подведомственных учреждений 42,6 29,3 28,6 27,1
Другие расходы 15,2 9,7 9,5 10,8
Источник: Наука, технологии и инновации России - 2013: крат. стат. сб. М.: ИПРАН РАН, 2013. С. 27.
Итак, в форме государственных контрактов сейчас осуществляется более половины государственных затрат на ИР3. И в основном это затраты на прикладные исследования: Фундаментальные же исследования осуществляются главным образом по графе «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений» (так называемое базовое / сметное/ финансирование). Примечательно, что данные по этой графе практически совпадают с данными, свидетельствующими о тенденции сокращения расходов на фундаментальные исследования в струк-
3 Общий объем ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета составляет 341,5 млрд руб. (оценка 2013 г.).
туре ассигнований на гражданскую науку из средств государственного бюджета. В 2010 г. этот показатель составлял 44,7%, в 2011 г. - 30,1%, в 2012 г. - 26,7%, в 2013 г. - 26,6% (оценка)4. Таким образом, с одной стороны, отрадно, что увеличивается доля контрактных исследований, выполняемых по заказу государства, а с другой стороны, последнее в условиях индифферентности бизнеса все больше сосредоточивается на финансировании прикладных исследований и разработок в ущерб реализации своих прямых обязанностей - поддержке фундаментальной науки. Это противоречие можно разрешить лишь на базе развития государственно-частного партнерства в научно-исследовательской сфере, для чего требуется создать серьезные организационные и правовые предпосылки.
Зарубежный опыт показывает, что объем и качество сотрудничества между исследовательскими институтами и частными компаниями реального сектора определяют успех контрактного исследования в условиях рыночной экономики. К сожалению, в России эти объем и качество еще не достигли серьезного уровня. Так, средства бюджета составляют около 70% во внутренних затратах на исследования и разработки, а в развитых странах ситуация обратная - примерно 70% приходится на частные компании. При этом государство, даже при сравнительно небольшой своей доле в финансировании ИР, может успешно осуществлять общую координацию научно-исследовательских работ и реализацию широкомасштабных программ (контрактов) путем поощрения частных компаний. В РФ же государству приходится работать на «два фронта»: выступать главным заказчиком и по фундаментальным, и по прикладным исследованиям. В результате происходит распыление государственных средств и российская фундаментальная наука - главный государственный научный приоритет -«урезается» в финансовом отношении.
Осознание бизнесом того факта, что наука тоже есть непосредственная производительная сила, которая «делает деньги», является одной из главных составляющих для построения экономики знаний и превращения предпринимательского сектора в реального солидного заказчика для организаций, выполняющих контрактные исследования. К сожалению, наши правительственные круги, принимающие различные концепции и стратегии социально-экономического и инновационного развития, под предпринимательским сектором подразумевают, прежде всего, крупные отраслевые корпорации. В связи с этим в экономической литературе высказывается опасение, что повышение роли российского бизнеса в сфере ИР может осуществляться лишь в рамках государственного оборонного заказа [2].
4 Наука, технологии и инновации России: крат. стат. сб. М.: ИПРАН РАН, 2013.
В качестве примера российской организации, выполняющей контрактные исследования по гражданской тематике, приведем Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». Эта организация, вероятно, является отечественным лидером по выполнению ИР в гуманитарной сфере по внешним заказам, и именно здесь с помощью «ручного управления» выстроена эксклюзивная модель взаимодействия науки, бизнеса и государства. Объем выполняемых НИУ ВШЭ прикладных исследований по внешним заказам находится на уровне примерно 1,7 млрд руб. в год. Структура основных заказчиков: федеральные министерства и ведомства - 39,0%, региональные и муниципальные органы власти - 27,4%, российские организации - 28,4%, зарубежные организации - 3,2%, государственные фонды -2,0%. Научные исследования проводятся в 107 (!) научных институтах и центрах, в 32 научно-учебных и проектно-учебных лабораториях, в 16 международных лабораториях под руководством ведущих зарубежных ученых, а также на факультетах вуза. Соотношение фундаментальных и прикладных исследований - 1:3 (данные 2012 г.)5. Среди основных заказчиков проведения прикладных исследований в НИУ ВШЭ можно выделить российские институты развития. Так, например, по заказу ОАО «Российская венчурная компания» за последнее время были проведены исследования по темам «Менеджер инноваций крупной российской компании - кто он?» (ноябрь 2013 г.) и «Система менеджмента для управляющих компаний инновационных территориальных кластеров Российской Федерации» (март 2014 г.). Кроме того, НИУ ВШЭ постоянно готовит для ОАО «РВК» обзоры рынков инновационной продукции. Что касается «министерских» заказов, то мы уже приводили пример выполнения университетом научно-исследовательских работ по теме «Разработка дорожной карты перехода к «эффективному контракту» в сфере науки Российской Федерации и пакета институциональных преобразований для ее реализации» (заказчик - Министерство образования и науки РФ) [4, с. 94].
До недавнего времени центральное место в российской правой базе контрактных отношений, в том числе в сфере ИР, занимал Закон № 94-ФЗ. Результаты анализа правоприменительной практики данного закона в научно-исследовательских организациях выявили, что он был «удобен» только для тех научных проектов, для которых можно было сформулировать четкое техническое задание (опытно-конструкторские работы и опытно-технологические проекты на стадии внедрения в производство). Большинство же исследований, причем не только фундаментальные, но и прикладные, до коммерческой стадии, очень
5 Основные направления научных исследований и разработок НИУ ВШЭ. шшш.ЬБе. ru/data/2014/01/27/1234613872/Ru_Sci.
плохо вписывалось в Закон № 94-ФЗ, так как его главные постулаты -цены и сроки выполнения работ.
Анализ принятого нового законодательного акта (Закон № 44-ФЗ), свидетельствует о том, что он не в полной мере решает проблему повышения качества механизма формирования и размещения заказов на выполнение исследований и разработок для государственных и муниципальных нужд. Научным сообществом в процессе обсуждения соответствующего законопроекта выдвигались предложения по его совершенствованию в части, касающейся сферы исследований и разработок. К сожалению, не все они нашли отражение в принятом законодательном акте. Эти проблемы уже анализировались на страницах «Вестника Института экономики РАН» [4, с. 90-93]. Здесь же еще раз отметим, что формирование заказа на ИР целесообразно осуществлять не на отдельные разрозненные виды работ, входящих в инновационную деятельность, а на реализацию полного инновационного цикла «прикладные исследования - разработки - освоение и производство инновационной продукции», т.е. на реализацию инновационных проектов «под ключ». Такой подход позволит обеспечить реальную, а не формальную интеграцию отраслевых НИИ, вузов и промышленных предприятий для осуществления научно-инновационной деятельности.
Как мы уже отмечали, для государственных закупок результатов исследований и разработок возможны только специфические критерии выбора, и в связи с этим Закон № 44-ФЗ предусматривает возможность предъявления к участникам закупочных процедур особых квалификационных требований. В то же время практическая реализация данного положения осложняется тем, что указанные требования должны быть приняты отдельным постановлением Правительства РФ. Опыт показывает, что на это может потребоваться значительное время.
В целях снижения вероятности победы недобросовестного исполнителя контракта за счет снижения цены, в Законе № 44-ФЗ были заложены механизмы отклонения заявок с демпинговой ценой. В частности, к антидемпинговым мерам относится необходимость обоснования цены контракта в том случае, если она более чем на 15% ниже начальной (максимальной) цены контракта. Если предметом закупки являются научно-исследовательские работы, то все заявки со снижением цены более 25% подлежат обязательному отклонению.
В рамках государственной контрактной системы необходимо разработать и внедрить в практику и более действенные механизмы определения экономической эффективности ИР, позволяющие оценить итоги реализации данных работ, эффективность расходования бюджетных средств и влияние научно-исследовательских и проектных результатов на социально-экономические показатели, в том числе на региональном уровне. Отсутствие таких механизмов создает непро-
зрачную схему использования бюджетных средств, затрудняет оперативность и точность оценки результатов проведенных ИР и перспектив их дальнейшего использования. Существенную роль в исправлении данной ситуации должна играть научная экспертиза программ и проектов, в частности, возможности их реализации через проведение контрактных исследований. Экспертные советы различных уровней должны определять «качественные» критерии и степень иннова-ционности приобретаемых в рамках общественных закупок товаров и услуг. Именно с участием профессиональных экспертов должны определяться текущие и перспективные потребности, возможность их удовлетворения через закупку результатов ИР. Так, например, в регионах качественному отбору научно-исследовательских работ в рамках соответствующих заказов, повышению уровня результатов их реализации будет служить реформирование действующих экспертных советов при региональных Контрольно-счетных палатах на основе расширения их состава за счет представителей различных отраслей науки и профессионалов - заказчиков контрактных исследований.
Для решения проблем, связанных с финансированием науки и инноваций в России, необходимо осуществление взвешенной политики государства в данной области, предполагающей значительное увеличение финансирования, введение взаимоприемлемых финансовых норм и правил, стимулирующих повышение эффективности работы научных организаций. Эта политика должна включать в себя и развитие контрактных отношений в части, касающейся исследований и разработок (прежде всего прикладного характера), путем систематизации общественных нужд, регламентации разнообразных форм ГЧП в инновационной сфере, стимулирования передачи созданных научно-исследовательских результатов в реальный сектор экономики, развития контрактной системы найма работников научных организаций, прежде всего для лиц, осуществляющих инновационную деятельность и ведущих прикладные разработки.
Литература
1. Миндели Л.Э., Мартыненко А.В. и др. Реформирование российской науки: анализ и проблемы. М.: ЦИСН, 2001.
2. Научная и инновационная политика. Россия и Мир. 2011-2012 / Под ред. Н.И. Ивановой, В.В. Иванова. М.: Наука, 2013.
3. Смотрицкая И., Черных С. От государственного заказа к общественным закупкам // Общество и экономика. 2012. № 9.
4. Черных С.И., Фетисов В.П. Контрактные отношения в сфере исследований и разработок // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 4.
5. Шмайсер Н. Контрактная система исследований // Управление наукой в странах ЕС. Т. 3 / Под общ. ред. Г. ван дер Вейка. М.: Наука, 1999.
S. CHERNYKH
Doctor habilitatus in economics, professor, head of the Sector of the Institute of the problems of science development of the Russian Academy of sciences, leading research fellow of the Institute of economics of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia esterbio@rambler.ru
GOVERNMENT PURCHASES AND CONTRACT RESEARCHES
The questions of purchasing processes regulation in the sphere of researches and development in the conditions of transition to contract system of purchases of goods, works and services for ensuring the state and municipal needs are analyzed. The offers on further improvement of the corresponding institutional base for the successful solution of tasks on innovative development of the economy are formulated.
Keywords: researches and development, contract relations, government procurements, state-private partnership.
JEL: C780, K120, K310.
