CC BY
148
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2018
В.Е. ЗАЙЦЕВ
аспирант факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КОРЕЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
В статье сделана попытка обосновать, что более эффективным способом преодоления трудностей, возникающих при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), является не разработка новых программно-целевых инструментов, а осуществление комплексных преобразований, направленных на оптимизацию системы оценки и мониторинга государственных программ. Рассматривая опыт решения проблем, подобных в Российской Федерации и в Республике Корея, автор приходит к выводу, что южнокорейская практика проведения преобразований с акцентом на аспектах оценки эффективности программ оказывается успешнее российской инициативы по разработке и реализации приоритетных проектов и пилотных госпрограмм.
Ключевые слова: государственные программы, оценка государственных программ, приоритетные проекты, БОР, Южная Корея.
1БЬ: Ш1, Н61, D72.
Практика реализации государственных программ в Российской Федерации в качестве инструментального воплощения концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), может считаться успешной лишь с некоторыми оговорками. Так, по итогам сводных годовых докладов Министерства экономического развития Российской Федерации, в 2016 г. высокоэффективной признана реализация лишь 6 государственных программ Российской Федерации из 37 госпрограмм, эффективность которых оценивалась (16,2% от общего числа; размах - 37,5 процентных пункта)1; в 2015 г. количество высокоэффективных государственных программ составило только 3 из
1 Сводный доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ в 2016 году // Правительство Российской Федерации. government.ru/ пешБ/28684 (дата обращения: 04.03.2018).
32 госпрограмм, для которых такая оценка была дана (9,4 % от общего числа; размах - 51,1 процентных пункта)2.
Одним из направлений повышения эффективности реализации программно-целевых инструментов в настоящее время становится применение проектного подхода в деятельности органов исполнительной власти РФ. В октябре 2016 г. Правительством РФ принято постановление3, установившее общие принципы внедрения проектного подхода, а в октябре 2017 г. были заданы концептуальные основы осуществления новых, пилотных государственных программ (начиная с 2018 г.)4, призванных обеспечить интеграцию приоритетных проектов и существующего программного инструментария. Сегодня еще рано отвечать на вопрос, является ли включение в госпрограммы приоритетных проектов той мерой, которая повысит эффективность бюджетных расходов, так как значительных изменений непосредственно в механизмы разработки, реализации и оценки эффективности программно-целевых инструментов пока внесено не было.
Анализ публикаций по данной тематике позволяет заключить, что в работах по проблемам применения программно-целевого управления в России в основном внимание уделяется методологическим аспектам программно-целевого бюджетирования и предложениям по точечной доработке существующего инструментария [3; 10; 2]. В ряде работ дан детальный анализ преобразований и предложены рекомендации по их совершенствованию [1; 9]. Однако в связи со значительными изменениями, произошедшими с момента внедрения БОР в России, часть рекомендаций нуждается в актуализации. По мнению автора, наблюдаемые в настоящий момент трудности имплементации принципов БОР выступают прямым следствием проблем, возникших ранее, при переходе к программному бюджетированию. При этом количество исследований, посвященных данному аспекту, очень мало.
2 Сводный доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2015 года // Министерство экономического развития Российской Федерации. economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrategy/20160926 (дата обращения: 04.03.2018).
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_206009 (дата обращения: 04.03.2018).
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2017 № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» (вместе с «Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации») // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_280803 (дата обращения: 04.03.2018).
Простое заимствование лучших зарубежных (в большинстве случаев западных) практик затруднено в силу особенностей российской экономики, прежде всего значительной доли госсектора, на что указывают и представители экспертного сообщества [9].
На наш взгляд, заслуживает внимание опыт Республики Корея, в которой, также как и в России, имеется большое количество компаний, аффилированных с государством. В условиях, аналогичных российским, руководство Республики Корея провело детальный и своевременный анализ негативных последствий первого этапа перехода к программному бюджетированию, идентифицировало ключевые недостатки и выработало перечень мер, направленных на их преодоление. При этом преобразования в первую очередь касались доработки уже существующей системы, с концентрацией усилий на вопросах мониторинга и оценки.
На наш взгляд, в России более эффективным способом преодоления трудностей, возникающих при имплементации БОР, является не столько разработка новых программно-целевых инструментов, сколько проведение комплексных преобразований, направленных в том числе на оптимизацию системы оценки и мониторинга государственных программ.
Для подтверждения указанного тезиса в статье проведен сравнительный анализ опыта перехода на БОР в России и в Республике Корея.
I этап внедрения БОР
I этап внедрения БОР в Республике Корея. Первая попытка перехода на программный бюджет в Южной Корее была предпринята в 1999 г., вскоре после азиатского экономического кризиса 1997-1998 гг. [15]. В рамках пилотного проекта 16-ти из 47-и министерств и ведомств предлагалось сформировать сводный план деятельности на 2000 г., который содержал бы цели и показатели эффективности, а к концу года - представить отчет о достигнутых результатах. В рамках данных планов предполагалось отразить практически всю деятельность органов исполнительной власти, включая выплату заработной платы сотрудникам. Разработчиком методических указаний и основным инициатором преобразований выступило Министерство планирования и бюджета Республики Корея. Вместе с тем, по оценкам экспертов, реформа изначально была обречена на провал [13, р. 7]. В числе основных причин можно отметить следующие.
1. Отсутствие проработанных механизмов учета отчетной информации при планировании бюджетных ассигнований, что выражалось в том числе в отсутствии единых стандартов («ситуационном подходе») и в многочисленных жалобах отраслевых министерств на недо-
статок корреляции между их вкладом в достижение программных целей и объемами финансирования, выделяемыми в дальнейшем на обеспечение их деятельности.
2. Низкая заинтересованность ключевых лиц, принимающих решения (ЛПР), в связи с незначительным масштабом преобразований (в рамках лишь Уз министерств).
3. Дублирование оценочных функций из-за параллельно проводимой администрацией премьер-министра оценкой политик на основе американской системы GPRA, а также деятельностью Совета по аудиту и инспекциям Республики Корея, который осуществлял в том числе и экспертно-аналитическую работу.
Кроме того, при имплементации бюджетной реформы разработчикам не удалось обеспечить политическую поддержку преобразований и вынести их на правительственный уровень, вследствие чего ключевые задачи в части бюджетного планирования и подготовки отчетности были отнесены к компетенции рядовых государственных служащих, с минимальным вовлечением руководящего персонала. В результате реализация пилотного проекта безрезультатно завершилась в 2003 г., ознаменовав собой окончание I этапа.
I этап внедрения БОР в Российской Федерации. Российская практика разработки и включения госпрограмм в бюджетный процесс в их современном виде имеет много сходных черт с описанным выше южнокорейским опытом. Несмотря на применение отдельных программных инструментов (федеральных целевых программ) еще начиная с 1995 г., первая попытка крупномасштабного внедрения системы БОР в бюджетный процесс была предпринята только в 2005 г. В рамках концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации предлагалась к использованию увязка ведомственных целевых программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), однако в целом применение подобного инструментария не привело к каким-либо значительным успехам [8]. Ключевыми причинами неудачного внедрения выступили: концептуальная неопределенность и разнонаправленность использовавшихся программно-целевых инструментов, недостаток межведомственной координации, а также отсутствие проработанных на должном уровне механизмов оценки и мониторинга [7, с. 193]. В связи с этим начавшаяся в 2010 г. реализация государственных программ Российской Федерации была направлена как на преодоление негативных факторов, так и на повышение качества государственного управления в целом.
Госпрограммы представляют собой механизм среднесрочного бюджетного планирования, в рамках которого были интегрированы как федеральные целевые программы в качестве одного из структурных элементов, так и ведомственные целевые программы как элемент
более низкого уровня (основное мероприятие), что имело целью систематизацию существовавшего программного инструментария. Широкие полномочия ответственных исполнителей госпрограмм - органов исполнительной власти и госкорпораций - должны были способствовать решению проблемы межведомственной координации, а детально прописанные процедуры мониторинга и отчетности - преодолению проблемы отсутствия соответствующих механизмов.
Вместе с тем указанные проблемы не были в полной мере преодолены по причинам, во многом аналогичным южнокорейским, а именно:
1. В связи с отсутствием проработанных механизмов учета отчетной информации при планировании бюджетных ассигнований, а также с наличием деструктивных факторов, отрицательно влияющих на развитие этих механизмов, среди которых:
- невозможность сокращения финансирования ряда основных мероприятий госпрограмм вне зависимости от эффективности их реализации по причине явно «процессного» характера последних (например, связанных с обеспечением деятельности центральных аппаратов, в том числе с выплатой заработной платы, закупкой канцелярских принадлежностей и т. д.);
- необходимость утверждения фактических значений показателей и уровня кассового исполнения в целях предотвращения их ретроспективного изменения (даже несмотря на то, что госпрограмма является инструментом стратегического планирования, а не отчетным документом).
2. В связи с низкой заинтересованностью ключевых ЛПР в фактической имплементации основных принципов БОР, наиболее ярким проявлением чего выступает отсутствие с 2010 г. тех госпрограмм, реализация которых была бы в явном виде прекращена вследствие их неэффективности [6, с. 124].
3. В связи с дублированием функций оценки четырьмя крупными центрами, компетенции которых во многом пересекаются: Минэкономразвития России, Минфин России, Счетная палата РФ и Аналитический центр при Правительстве РФ.
Частично вследствие названных выше причин до сих пор остаются нерешенными в полной мере и специфические проблемы российской практики, упомянутые ранее [7, с. 203]. На основании представленных выше сведений можно утверждать, что негативные факторы внедрения программно-целевых инструментов в Российской Федерации и в Южной Корее во многом сходны (см. табл. 1).
Вместе с тем опыт решения похожих проблем в Российской Федерации и в Республике Корея качественно различен. В то время как в Южной Корее способом преодоления сложившихся трудностей
Таблица 1
Негативные факторы I этапа внедрения программно-целевых инструментов в южнокорейской и российской практиках
№ п/п
Наименование
Проявление в южнокорейской практике
Проявление в российской практике
Отсутствие проработанных механизмов учета отчетной информации при планировании бюджетных ассигнований
Отсутствие единых стандартов при оценке госпрограмм, значимой корреляции между вкладом в достижение целей и доводимыми в дальнейшем объемами финансирования
Невозможность сокращения финансирования «процессных» мероприятий вне зависимости от эффективности их реализации; необходимость утверждения фактических значений показателей, уровня кассового исполнения
Низкая заинтересованность ключевых ЛИР
Незначительное число решений правительства РК, подготовленных и принятых по результатам оценки госпрограмм (в том числе в связи с малым масштабом преобразований)_
Отсутствие госпрограмм, реализация которых была бы в явном виде прекращена вследствие их неэффективности
Дублирование
оценочных
функций
Сосуществование 3-х центров по оценке эффективности госпрограмм, компетенции которых частично пересекаются
Сосуществование 4-х центров по оценке эффективности госпрограмм, компетенции которых частично пересекаются
1
2
3
Источник: составлено автором.
выступил анализ ключевых негативных факторов и последующее масштабное преобразование с концентрацией на мониторинге и оценке эффективности госпрограмм, в России с 2016 г. была инициирована реализация приоритетных проектов, постепенно меняющих суть госпрограмм в их привычном виде.
II этап внедрения БОР
II этап внедрения БОР в Республике Корея. Начало II этапа внедрения программно-целевого управления в Республике Корея (2003 г.) было во многом аналогично предшествующей стадии, за исключением того, что по программному принципу решено было реализовы-вать лишь наиболее масштабные проекты, исключающие небольшие
бюджетные программы, направленные на обеспечение текущей деятельности [13, p. 9]. В целях преодоления ошибок I этапа предлагалось наделить отраслевые министерства более широкими полномочиями и автономией и, кроме того, - более высоким уровнем ответственности в рамках обновленных систем оценки и мониторинга госпрограмм. В настоящее время система оценки госпрограмм в Южной Корее включает 3 элемента: мониторинг, анализ программ самими субъектами бюджетного планирования и углубленная оценка.
В рамках мониторинга, который проводится Министерством стратегии и финансов Республики Корея (МСиФ) (бывшим Министерством планирования и бюджета РК), органы исполнительной власти подготавливают ежегодные отчеты о ходе реализации планов своей деятельности. Такого рода план представляет собой иерархическое представление бюджетных программ в разрезе отраслевого министерства и отражает его миссию, стратегические цели, цели программ и подпрограмм, а также соответствующие показатели. Отчетные данные позволяют идентифицировать недостаточность либо избыточность существующего программного портфеля и могут быть интерпретированы двояко: как с точки зрения того, способствует ли конкретная программа достижению соответствующей цели (целей), так и, напротив, обеспечена ли конкретная цель необходимым программным портфелем. Вместе с тем такие данные носят по большей части информационный характер и в первую очередь направлены на предотвращение проблем на ранних стадиях, что в дальнейшем послужит началу диалога органов власти с представителями научного, экспертного и бизнес-сообществ. После агрегирования соответствующей информации МСиФ направляет отчетные сведения в Совет по аудиту и инспекциям РК, который в дальнейшем представляет их в южнокорейский парламент.
Анализ госпрограмм проводится ежегодно самим органом исполнительной власти, ответственным за их реализацию. Содержание анализа состоит в ответе на перечень типовых контрольных вопросов, которые формируются и ежегодно актуализируются МСиФ и касаются хода реализации госпрограммы, ее структуры, системы управления и достигнутых результатов. Отчетные сведения, получаемые в результате, дают основания для присвоения госпрограммам оценок и их последующего рейтингования: по аналогии с американской системой PART [11] программы ранжируются на группы «эффективные», «умеренно эффективные», «соответствующие требованиям», «неэффективные» и «крайне неэффективные». При этом объем финансирования неэффективных госпрограмм подлежит сокращению как минимум на 10%. В отличие от мониторинга, данные, получаемые по результатам анализа, активно используются при принятии управленческих реше-
ний для ранжирования госпрограммы по приоритетам при планировании и распределении бюджетных ассигнований.
Объектом углубленной оценки выступают подпрограммы госпрограмм различных направлений (секторов) либо совокупность общих для подпрограмм факторов, которые подвергаются детальному рассмотрению и анализу. Внедрение процедуры углубленной оценки обусловливалось необходимостью институционализации системы оценки эффективности в рамках БОР [14, р. 55-56], проведения системных оценок, а также учета актуальных тенденций в сфере оценки программ. Углубленная оценка проводится МСиФ, однако подавляющее большинство членов экспертных групп приглашается со стороны - из научно-исследовательского и экспертного сообществ. С учетом сложности объекта анализа члены групп по оценке ежегодно анализируют лишь около 8-10 госпрограмм. Полученные сведения представляются в МСиФ, а затем в бюджетную комиссию парламента Южной Кореи, которая принимает решение об оптимизации программного портфеля (например, следует ли учитывать полученные данные при перераспределении ресурсов в рамках очередного бюджетного цикла; целесообразно ли укрупнение и объединение существующих госпрограмм и т. д.).
Сводная информация о системе мониторинга и оценки государственных программ в Южной Корее представлена в табл. 2.
Проблема привлечения высокопоставленных ЛПР по госпрограммам носила во многом политический характер. Давление со стороны экспертного и научного сообщества, возросшее после не самого удачного I этапа, а также наличие площадок для диалога заинтересованных сторон положительно сказались на политической подоплеке преобразований [13, р. 17]. Кроме того, рост полномочий министерств в обмен на возросшую ответственность способствовал вовлечению в процесс продвижения реформы также и отраслевых министров. Одновременно большую роль сыграли заинтересованность и личный вклад президента Южной Кореи Ни Му Хёна.
Наконец, сложившая система БОР способствовала относительно четкому разделению функций ведомств, осуществляющих процедуры оценки. Так, МСиФ обладает сравнительно узким спектром полномочий, что обеспечивает максимальное использование результатов оценки и мониторинга при планировании бюджетных ассигнований. Функции же аудита и финансового контроля отнесены к компетенции высшего контрольно-надзорного органа, подчиненного парламенту, - Совету по аудиту и инспекциям РК. При этом, как упоминалось выше, крупнейшие научные и экспертные организации (прежде всего Корейский институт общественных финансов и др.) регулярно взаимодействуют как с МСиФ, так и с представителями проверяемого министерства на
Таблица 2
Система мониторинга и оценки государственных программ
в Южной Корее
Наименование Субъект Объект Способ осуществления Роль в бюджетном процессе
Мониторинг МСиФ (I стадия); Контрольно-ревизионное управление Республики Корея (II стадия) Планы деятельности органов исполнительной власти (в разрезе программ и подпрограмм) Анализ отчетной информации о ходе реализации планов деятельности Способ идентификации проблем системы БОР на ранних стадиях
Анализ программ самими субъектами бюджетного планирования Субъекты бюджетного планирования - ответственные исполнители государственных программ (I стадия); МСиФ (II стадия) Ход реализации госпрограмм, их структура, система управления, достигнутые результаты Ответ на перечень типовых вопросов (чек-листы), подготавливаемых МСиФ Способ определения приоритетов программ при планировании бюджетных ассигнований (тактический уровень)
Углубленная оценка МСиФ, представители научного и экспертного сообщества Подпрограммы госпрограмм различных направлений (секторов), совокупность общих для подпрограмм факторов Сбор данных, проведение опросов, подготовка аналитических отчетов Способ оптимизации программного портфеля (стратегический уровень)
Источник: составлено автором.
соответствующих площадках, но представляют свои предложения непосредственно министерствам, а не правительству страны.
Таким образом, правительством Республики Корея были проанализированы ключевые негативные факторы и выработан комплекс мер, направленных на преодоление основных трудностей, возникших на I этапе внедрения принципов БОР. Безусловно, упомянутые меры не решают всех проблем (например, в текущих условиях отраслевые министерства играют скорее роль простых собирателей информа-
ции с минимальным аналитическим вкладом, а интерес высокопоставленных ЛПР к вопросам оценки госпрограмм по мере рутиниза-ции и усложнения соответствующих процессов начинает ослабевать [13; 14]). Однако государством предпринимаются меры по реальному учету результатов оценки эффективности госпрограмм при планировании расходов бюджета.
В частности, для неэффективных госпрограмм осуществляется более интенсивный мониторинг и экспертиза в последующих бюджетных циклах, сокращаются объемы финансирования, в том числе и замораживаются расходы по ряду программных направлений, в то время как для руководителей органов исполнительной власти, чьи программы продемонстрировали неэффективность, предусмотрены санкции и уменьшение годовых премий [14, р. 60-61]. Следует отметить, что объем ежегодно сокращаемых бюджетных расходов на государственные программы, получившие неудовлетворительные результаты, в период 2008-2012 гг. в среднем составлял 13,4 % [12, р. 25] от начального объема их финансирования.
II этап внедрения БОР в Российской Федерации. В России разработка новых, пилотных государственных программ выступила своего рода косвенным признанием того, что госпрограммы старого формата не в полной мере эффективны. При этом в отличие от южнокорейского опыта глобальные преобразования непосредственно в системе разработки, реализации и оценки эффективности программно-целевых инструментов не осуществлялись.
Следует отметить, что в настоящий момент оценка пилотных госпрограмм затруднена чисто методологически в связи с отсутствием механизмов учета отчетной информации при планировании бюджетных ассигнований. Несмотря на то что приоритетный проект содержательно представляет собой структурный элемент госпрограммы (что отражено даже в бюджетной классификации расходов федерального бюджета на 2018 г.), механизмы его разработки, реализации и оценки эффективности урегулированы отдельными документами и нормативными правовыми актами. Принципиальные отличия приоритетного проекта и госпрограммы состоят в способе их утверждения, в структурных элементах, механизмах реализации, а также мониторинга и ежегодной оценки. При этом пилотные госпрограммы, призванные нивелировать указанные недоработки, представляют собой скорее рамочные конструкции, в составе которых реализуются разнородные структурные элементы (приоритетные проекты, межпрограммные проекты, ведомственные целевые программы), каждый из которых связан с собственными нормативными правовыми актами, что затрудняет выработку унифицированных подходов как к оценке, так и к учету ее результатов в бюджетном процессе.
В части повышения заинтересованности ключевых ЛПР в импле-ментации принципов БОР следует отметить, что, по оценкам экспертов [4; 5], в текущих институциональных условиях уровень влияния в России представителей бизнеса, научного и экспертного сообществ на процесс разработки и принятия государственных решений сравнительно низок. В результате привлечение внимания высокопоставленных ЛПР наиболее вероятно лишь при формировании соответствующего «запроса сверху».
Таблица3
Особенности текущего этапа развития систем программно-целевого управления в России и в Южной Корее
№ п/п Параметр Характеристика
Республика Корея Российская Федерация
1 Объекты мониторинга и оценки Однородные программно-целевые инструменты в рамках трехуровневой системы оценки эффективности Качественно различные программно-целевые инструменты в рамках двухуровневой системы (мониторинг и оценка)
2 Уровень вовлеченности ключевых ЛПР Высокий: политическое давление со стороны экспертного и научного сообщества; широкие полномочия руководителей отраслевых министерств; личная инициатива главы государства Низкий: незначительное влияние представителей бизнес- и экспертного сообщества; необходимость «инициативы сверху»
3 Функционал процессов оценки госпрограмм Раздельные компетенции МСиФ и Совета по аудиту и инспекциям Республики Корея Увеличение центров по оценке госпрограмм, компетенции которых частично дублируются, с 4-х до 5-ти
Источник: составлено автором.
Наконец, в части разграничения оценочных функций эффект от внедрения приоритетных проектов прямо противоположный. Так, нормативно установлено, что ключевым актором в сфере оценки приоритетных проектов является федеральный проектный офис, функции которого закреплены за Департаментом проектной деятельности Правительства Российской Федерации. В результате, если ранее пересечение функционала в части оценки госпрограмм не было критичным, то в настоящий момент существуют риски обострения межведомственной конкуренции между федеральным проектным офисом, оценивающим ключевую составляющую пилотных госпрограмм - приори-
тетные проекты, и Минэкономразвития России, проводящего оценку эффективности реализации госпрограмм в целом (как пилотных, так и «обычных»). Таким образом, число ключевых игроков, участвующих в процессе оценки, в настоящий момент увеличилось до 5-ти.
В результате проведенного исследования мы можем утверждать, что проблемы, характерные для более ранних этапов внедрения БОР, в настоящий момент в российской практике, в отличие от южнокорейской, до конца не решены (см. табл. 3).
Выводы
Проблемы, с которыми столкнулись Российская Федерация и Республика Корея при переходе к программному бюджетированию, во многом похожи. Ключевыми негативными факторами на I этапе для обеих стран выступали: отсутствие проработанных механизмов учета предоставляемой органами исполнительной власти отчетной информации при планировании бюджетных ассигнований, низкая заинтересованность ключевых ЛПР, дублирование функций основных акторов, задействованных в сфере программной оценки.
Вместе с тем опыт решения сходных проблем в России и в Южной Корее оказался качественно различен. В то время как в Республике Корея основным способом преодоления сложившихся трудностей на II этапе выступило реформирование системы мониторинга и оценки госпрограмм, в Российской Федерации с 2016 г. была инициирована реализация приоритетных проектов, а с 2018 г. - пилотных государственных программ, постепенно меняющих суть госпрограмм в их привычном виде.
Положительными чертами южнокорейского опыта можно считать наличие детально проработанной системы оценки госпрограмм, программно-целевых инструментов, активный диалог органов исполнительной власти с представителями экспертного и научного сообщества, а также четкое разграничение функций в сфере оценки госпрограмм. В то же самое время в России пилотные госпрограммы представляют собой скорее рамочные конструкции, вопросы интеграции приоритетных проектов в госпрограммы урегулированы не до конца, политическая составляющая предложений по принятию государственных решений на основе результатов оценки весьма вероятно может быть обеспечена лишь «сверху», а в сфере оценки продолжают действовать 5 крупных игроков, компетенции которых частично дублируются. В результате данные факторы отрицательно сказываются на эффективности реализации программно-целевых инструментов в российской практике.
На основании проведенного анализа автор приходит к выводу, что более эффективным способом преодоления трудностей, возникающих
при имплементации БОР, является не разработка новых программно-целевых инструментов, а проведение комплексных преобразований, направленных на оптимизацию системы оценки и мониторинга государственных программ. Попытка же осуществления точечных изменений и внедрения приоритетных проектов является мерой, долгосрочные последствия которой еще только предстоит оценить, что требует проведения дальнейших исследований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности государственных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №. 3. С. 48-69.
2. Бабкин А.В., Бухвальд Е.М. Проблемы стратегического планирования в региональном и муниципальном звене управления Российской Федерации // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного политехнического университета. Экономические науки. 2015. № 4 (223).
3. Бреусова А.Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. №. 2.
4. Дидикин А.Б. «Открытое правительство» в механизме взаимодействия гражданского общества и государства: формирование правовой модели и ее противоречия // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. №. 1. С. 16-19.
5. Добрынин Н.М., Митин А.Н. Кому нужно «открытое правительство»? // Бизнес, менеджмент и право. 2013. №. 2. С. 78-83.
6. Зайцев В.Е. Организационные и методологические проблемы государственных программ // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 57.
7. Зайцев В.Е. Современный этап развития программно-целевого управления в России // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 65. С. 188-209.
8. Хабаев С.Г. ДРОНДы. Опыт применения // Бюджет. 2010. № 6. С. 72-75.
9. Шаш Н.Н., Бородин А.И., Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политике России // Финансы и кредит. 2014. №. 14
10. Южаков В., Добролюбова Е., Александров О. Как оценить результативность реализации государственных программ: вопросы методологии // Экономическая политика. 2015. Т. 10. №. 6. С. 79-107.
11. Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the challenges of integrating budget and performance // OECD Journal on Budgeting. 2007. Vol. 7. Issue 1. Рр. 1-40.
12. Park N. Current Issues of PFM Reforms in Korea / Korea Institute of Public Finance. 2017. P. 25. www.unescap.org/sites/default/files/Panel 1-2. KIPF_Dr. Nowook Park.pdf (accessed: 03.05.2017).
13. Park N., Choi J.-Y. Making Performance Budgeting Reform Work: A Case Study of Korea // The World Bank Policy Research Working Paper No 6353. February 2013. P. 1-26.
С.115-135.
(590).
14. Park N., Jang J.J. Performance Budgeting in Korea: Overview and Assessment // OECD Journal on Budgeting. 2015. Vol. 14. Issue 3. Pp. 1-16.
15. Yang S.B., Torneo A.R. Government performance management and evaluation in South Korea: History and current practices // Public Performance & Management Review. 2016. Vol. 39. №. 2. Pp. 279-296.
ABOUT THE AUTHOR
Vladislav Evgenievich Zaitsev - Postgraduate student of the Faculty of Public Administration of M.V. Lomonosov Moscow State University. Moscow, Russia. [email protected]
STATE PROGRAMS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE REPUBLIC OF KOREA: COMPARATIVE ANALYSIS
The article attempts to substantiate that a more effective way of overcoming the difficulties, arising in the transition to results-based budgeting (RBB) is not the development of new program-targeted tools, but the implementation of complex transformations, aimed at optimizing the system for evaluating and monitoring government programs. Considering the experience of solving problems, similar to those in the Russian Federation and in the Republic of Korea, the author comes to the conclusion that the South Korean practice of transformations, with an emphasis on the aspects of program effectiveness, is more successful than the Russian initiative to develop and implement priority projects and pilot state programs.
Keywords: state programs, evaluation of state programs, priority projects, result-based budgeting (RBB),
South Korea.
JEL: H11, H61, D72.
