CC BY
13
И. СМОТРИЦКАЯ, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В современной смешанной экономике решение многих задач общенациональной значимости из-за их масштабности, уровня издержек производства, длительного времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно только при активном участии государства, развитых институтах государственного регулирования. Одним из таких институтов является система государственных закупок. Государство, выступая в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
В России проблема формирования эффективной системы государственных закупок имеет особую значимость в связи с тем высоким удельным весом, который государственные закупки традиционно занимают в структуре расходов федерального бюджета. За период 2001-2007 гг. объем государственных закупок вырос в 8,4 раза и составил свыше 40% федерального бюджета (таблица1). По предварительным данным Минэкономразвития, в 2008 г. общий объем государственных закупок на всех уровнях рынка (федеральном, региональном, муниципальном) достигнет рекордной суммы в 3,3 трлн. руб.1.
Государственные закупки, чей объем на сегодня составляет около
10% ВВП, становятся все более привлекательными как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников. В данной сфере уже давно сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных закупок, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством - заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По данным Федеральной антимонопольной службы, коррупция ежегодно поглощает порядка 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа2.
Таблица 1
Динамика закупок для государственных нужд
в 2000-2007 гг.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Федеральный бюджет, доходы (млрд. руб.) 1594,0 2204,7 2586,2 3428,9 5127,2 6276,3 6965,4
Валовый внутренний продукт (млрд. руб.) 8944 10831 13243 16966 21620 26781 31916
1 Шаронов А. Выступление на круглом столе «Совершенствование системы государственных и муниципальных закупок как инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств». Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2007. - № 9. С. 24.
2 Московские новости, №3, 2007. С. 27.
Объем закупок млрд. руб. 352,8 463,5 615,4 786,5 1092,0 1713,3 2968,0
Объем закупок в % к доходной части федерального бюджета 22,1 21,0 23,8 22,9 21,3 27,3 42,6
Объем закупок в % к ВВП 3,9 4,3 4,6 4,6 5,1 6,4 9,3
Источник: данные Росстата
Комплекс мер по реформированию сферы государственных закупок в целях повышения эффективности использования бюджетных средств предусмотрен Федеральным законом № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступившим в силу с 1 января 2006 г.
В настоящее время в целом можно говорить о завершении первого этапа проводимой реформы, заключавшегося в формировании институциональных условий для создания конкурсной, прозрачной системы размещения государственных заказов и заключения государственных контрактов, в законодательном закреплении рыночных принципов и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля.
Данный процесс, в частности, находит выражение в том, что с момента опубликования Закона № 94-ФЗ вышло уже четыре Федеральных закона в части его редакции. С одной стороны, это можно рассматривать как постоянное совершенствование и развитие нормативно-правовой базы государственных закупок в соответствии с требованиями практики. С другой стороны, это можно считать и признаком недоработанности закона и принятия его в «сыром» варианте. В экономической периодике в этой связи отмечается, что если так пойдет и дальше, то через несколько лет число редакций Закона № 94-ФЗ превысит число его статей 3.
Одним из основных направлений институциональных изменений в сфере государственных закупок являются активные организационные преобразования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Происходит становление системы контроля за соблюдением законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. На всех уровнях рынка выделяются структуры, уполномоченные на осуществление контроля, и наделяемые соответствующими функциями.
На федеральном уровне в соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами действует Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ) и Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ РФ), на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов - соответствующие органы региональной исполнительной власти. Контроль за соблюдением заказчиками законодательства осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. В свою очередь, Федеральное казначейство как уполномоченный орган с 2007 г. осуществляет ведение федерального реестра контрактов. Для повышения ответственности должностных лиц за нарушение процедур заключения и выполнения контрактов (срыв сроков поставки, недопоставка), неэффективное расходование бюджетных средств (закупка некачественного или несоответствующего реальным потребностям товара) внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных нарушениях.
3 Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, № 9, 2007. С. 32.
Так, за девять месяцев 2007 г. Федеральной антимонопольной службой РФ было рассмотрено свыше 7 тысяч жалоб о нарушениях при проведении конкурсов, из них обоснованными признаны 58%. За первое полугодие 2007 г. было проверено почти 9 тысяч размещений заказов, выявлено более 4 тысяч случаев нарушения Закона № 94-ФЗ4.
В настоящее время наблюдается явно выраженная тенденция к централизации ряда функций по размещению и реализации государственного заказа, что в значительной степени связано с необходимостью консолидации ресурсов, особенно на уровне муниципалитетов, для создания инфраструктуры рынка государственных закупок (заказов).
На федеральном уровне наиболее показателен пример системы государственного оборонного заказа (гособоронзаказ). Объем гособоронзаказа с начала века увеличился более чем в пять раз, возрастая каждый год почти на 30%. В то же время при таком росте объемов средств часть из них использовалась неэффективно или вовсе оставалась неосвоенной 5. По данным Рособоронзаказа, в 2007 г. Федеральным бюджетом было направлено на весь государственный оборонный заказ 741,1 млрд. руб., в 2008 г. объем государственного оборонного заказа достигнет 1 трлн. руб. 6
Для повышения эффективности государственных закупок реализован ряд мер по централизации деятельности на всех стадиях формирования, размещения и реализации государственного оборонного заказа. В этих целях создана специальная структура для реализации размещения заказов и поставки продукции по определенной номенклатуре (для служб тыла) - Центр заказов и поставок материальных технических средств тыла Вооруженных сил РФ. С марта 2008 г. в России существует новая государственная структура - Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка). Это агентство, являясь федеральным органом исполнительной власти, будет централизованно осуществлять функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению и оплате контрактов, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу для всех силовых ведомств. В свою очередь, Рособоронзаказ осуществляет контроль на всех стадиях планирования, размещения и выполнения государственных заказов на основе сквозных комплексных проверок с привлечением независимых экспертов для оценки качества закупаемой продукции.
Таким образом, проводимая реформа в первую очередь направлена на формирование единого экономического и информационного пространства государственных закупок для обеспечения оптимизации расходования бюджетных средств и организации действенного и эффективного контроля.
В то же время образование государственных корпораций, которые должны решать прежде всего задачу привлечения материальных, трудовых ресурсов, научного, промышленного потенциала страны к осуществлению научно-технических и инновационных программ, привело к появлению новых экономических субъектов в системе государственных закупок, получающих доступ к многомиллиардному бюджетному финансированию.
Следует отметить, что активные процессы образования и развития крупных корпораций как высшей и наиболее сложной формы интеграции хозяйственных субъектов являются на современном этапе следствием ужесточения рыночной конкуренции, набирающей силу тенденции глобализации мировой экономики.
4 http://www.vz.ru/ economy/
5 Например, за месяц до окончания 2005 г. остались фактически неиспользованными около 3 млрд. руб.
6 Московские новости, №01-02, 2007. С. 29.
В современной смешанной экономике понимание корпорации как доминирующей формы организации экономической деятельности усложнилось и расширилось. В экономической литературе существует детальная классификация видов корпораций в соответствии с определенными выделенными признаками 7.
По формам собственности различают государственные, частные и смешанные корпорации. Государственные корпорации реализуют функции государства по управлению и выполнению социальных задач. Из-за специфики деятельности их часто называют «публичными» корпорациями. В зарубежной практике термин «публичная корпорация» применяют и к частным по форме собственности структурам, если им делегировано государством выполнение социально- значимых функций. Публичными являются государственные и частные корпорации, ввиду их большой общественной значимости действующие в рамках особого режима контроля со стороны государства. Такими, например, являются корпорации, обеспечивающие потребности населения в электроэнергии, воде, топливе.
По основной цели деятельности можно выделить коммерческие и некоммерческие корпорации. Первые ставят целью извлечение прибыли и получение доходов на вложенный капитал. Вторые - это организации, «не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками»8.
Отличительной чертой образования и развития российского корпоративного сектора является активное участие государства в интеграционных процессах. В период проведения активных реформ, в начале 90-х гг. был принят ряд нормативных актов, регламентирующих образование, принципы и направления деятельности корпораций, в том числе и государственных, созданных в различных правовых формах - как коммерческие и некоммерческие организации. В 1991-1992 гг. в различных реформируемых отраслях экономики был учрежден целый ряд государственных корпораций, которые формировались как холдинговые структуры. Так, в 1991 г. Постановлением Совета Министров РСФР была учреждена государственная корпорация Трансстрой. Она была создана в целях координации деятельности организаций и предприятий транспортного строительства. В это же время была создана российская государственная корпорация угольной промышленности (Уголь России), которая должна была формироваться как крупная интегрированная холдинговая структура, построенная по технологическому принципу. На аналогичных принципах должна была функционировать и российская государственная нефтегазовая корпорация Роснефтегаз, государственная корпорация монтажных и специальных строительных работ Монтажспецстрой, государственная корпорация Росхимнефть, которые были образованы соответствующими постановлениями Совета Министров РСФСР в октябре - декабре 1991 г. Однако деятельность большинства из созданных в тот период корпораций не получила развития, и в дальнейшем они были реформированы. Такая участь постигла и образованную в мае 1992 г. государственную авиационную корпорацию Туполев, имевшую цель сохранение сложившихся хозяйственных отношений в авиационной отрасли в период перехода к новым экономическим отношениям.
В 1993 г. была образована Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор) в целях привлечения иностранных и стимулирования внутренних инвестиций для реализации федеральных и региональных программ социального и экономического развития. Для регламентации деятельности этой корпорации был принят Устав
7 Абахов Ю.М., Лукашенко О.В., Смотрицкая И.И. Сущность, разновидности и формирование корпоративных структур. Научный доклад. - М.: ИЭ РАН, 2001.
8, Гражданский кодекс РФ. Ст.50 Коммерческие и некоммерческие организации. - М.:Ось-89, 2007. С. 19.
государственной инвестиционной корпорации, где были четко определены цели, основные направления деятельности, права, органы управления и хозяйственноправовой статус созданной структуры. В частности, устанавливалось, что источниками формирования имущества и финансовых ресурсов являются: вклады (взносы) государства в уставной фонд Корпорации; прибыль, полученная в результате деятельности; кредиты банков и других кредиторов; средства из бюджета и иное имущество, переданное Корпорации целевым назначением. При этом устанавливалось, что имущество Корпорации является государственной федеральной собственностью и закрепляется за корпорацией на праве полного хозяйственного ведения.
На современном этапе новые государственные корпорации создаются в форме некоммерческих организаций и предполагают концентрацию государственных инвестиций для решения важнейших государственных задач, в том числе для удовлетворения необходимых общественных потребностей, определяемых как государственные нужды. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств, реализации межгосударственных целевых программ, а также потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций субъектов РФ, выполнения региональных целевых программ9.
Суть определения сводится к тому, что государственные нужды - это потребности России в строго очерченных направлениях. Они включают в себя четыре основных элемента: оборона и безопасность, экспорт на уровне государства, реализация
федеральных целевых программ, материальные резервы. Размещение государственных заказов и закупку на их основе товаров, работ и услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансирует государство.
Создаваемые государственные корпорации, исходя из установленной основной цели своей деятельности, будут принимать участие в процессе формирования, размещения и реализации государственных заказов для удовлетворения государственных нужд.
Например, очевидно, что такая крупная госкорпорация как Ростехнологии, имеющая целью содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, а также привлечение инвестиций в различные отрасли промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, станет одним из важнейших субъектов системы государственного оборонного заказа. О заинтересованности руководителей корпорации в государственном заказе говорит тот факт, что в проекте постановления правительства РФ, подготовленном Ростехнологиями и находящемся на рассмотрении, содержится положение о наделении корпорации полномочиями получателя и распорядителя бюджетных средств, а также государственного заказчика по гособоронзаказу 10. В этом случае Ростехнологии станут
9 Закон № 94 -ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услут для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005г.
10 Проект постановления правительства «О составе, порядке, сроках и форме внесения имущественного взноса РФ в госкорпорацию Ростехнологии». - Коммерсант, 24 апреля 2008.
государственным заказчиком по шести федеральным целевым программам на общую стоимость 1 трлн. руб., в том числе из федерального бюджета 730 млрд. руб.11.
Однако, согласно действующему Бюджетному кодексу, полномочиями распределять бюджетные средства обладают органы исполнительной власти, внебюджетные фонды, органы местного самоуправления и ряд бюджетных учреждений. Так, по ряду ФЦП, на участие в которых претендуют Ростехнологии, заказчиком-координатором являлось Минпромэнерго. В сфере государственных закупок законодательно установлено, что государственными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, уполномоченные органами государственной власти12. Соответственно основными государственными заказчиками в системе государственного оборонного заказа являются Министерство обороны и другие силовые министерства. В случае, если государственная корпорация Ростехнологии получит статус государственного заказчика, к ней перейдут частично функции государственного заказчика для силовых ведомств, которые сейчас должно выполнять созданное Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств.
В свою очередь, государственная корпорация Росатом должна будет решать важнейшие задачи по развитию атомной энергетики в стране, что предполагает получение в ближайшее время дорогостоящего государственного заказа на строительство новых реакторов, предусмотренных в рамках федеральной целевой программы развития атомного энергопромышленного комплекса России.
Корпорация Олимпстрой должна стать государственным заказчиком на все работы по проектированию, строительству, реконструкции строительных и инфраструктурных объектов в г. Сочи. Ей поручено отбирать подрядчиков, следить за качеством и сроками строительства.
Таким образом, создаваемые государственные корпорации, во-первых, могут получить статус государственного заказчика и стать получателем бюджетных средств для заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. В этом случае государственная корпорация будет выполнять весь комплекс функций государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов. В рамках корпорации возникнет необходимость в координации деятельности по размещению и реализации государственных заказов, привлечению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) со стороны, что потребует выделения специальной структуры, в том числе для проведения конкурсов, аукционов, для подготовки и формирования профессионального кадрового состава.
В этих условиях велика вероятность, что в полной мере не будут соблюдаться принципы конкурентности, прозрачности при размещении государственных заказов самими корпорациями. Практический опыт, результаты проведенных Федеральной антимонопольной службой РФ (ФАС) проверок показывают, что в основе многих выявленных нарушений при проведении конкурсов на размещение заказов лежит
11 В том числе ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 годы» - 187 млрд. руб., ФЦП «Развитие обронно-промышленного комплекса РФ на 2007-20012 годы и на период до 20015 года» -300 млрд. руб., ФЦП «Национальная технологическая база на 2007-2011 годы» -99, 5 млрд. руб. Коммерсант, 24 апреля.2008.
12 Статья 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94 -ФЗ (В редакции ФЗ от 20 апреля 2007г. №53-ФЗ).
намерение дать заказ своему производителю в ущерб эффективности использования бюджетных средств. Аналогичная ситуация будет возникать и в государственных корпорациях. Всегда будет присутствовать заинтересованность в приоритетном обеспечении государственным заказом, а значит обеспечении финансированием и стабильным сбытом собственных предприятий корпорации.
Во-вторых, государственные корпорации в целом и отдельные компании, вошедшие в их состав, могут участвовать в выполнении государственных заказов в качестве крупных подрядчиков или просто поставщиков определенного вида товаров, работ, услуг. В этом случае государственные корпорации и их компании на конкурентной, конкурсной основе могут претендовать на заключение государственного контракта. Очевидно, что частному бизнесу будет сложно конкурировать с этими мощными интегрированными структурами. В итоге велика вероятность, что в корпорации уйдет большая часть объема государственного заказа.
Таким образом, возникает объективная необходимость в независимом институте контроля за размещением и реализацией государственных заказов, эффективностью использования бюджетных средств государственными корпорациями. Как отмечалось ранее, в настоящее время законодательно закреплены определенные процедуры и правила государственных закупок, предусматривающие в том числе систему оперативного контроля и аудита конкурсных процедур, проверку эффективности бюджетных расходов. Они не всегда четко соблюдаются, но при этом активно работает ФАС как федеральный контрольный орган в сфере размещения заказов. Службой по оборонному заказу на уровне субъектов Федерации являются соответствующие органы исполнительной власти.
Однако, согласно принятым законодательным актам, государственным корпорациям установлен свой особый режим деятельности, контроля и аудита, при этом пока не регламентирован порядок их взаимодействия с государственным бюджетом. В результате не ясен и механизм регулирования деятельности корпораций в сфере государственных закупок. При нынешнем уровне развития коррупции в стране формирование государственных корпораций, направление туда колоссальных бюджетных средств, выведение их из сферы рыночной конкуренции, из сферы деятельности существующих институтов контроля резко снижает стимулы для рационального использования финансовых ресурсов и повышает риск принятия неоптимальных решений, в том числе при размещении и реализации государственных заказов.
Следует отметить, что созданные корпорации по своей форме собственности не являются государственными. По нашему мнению, исходя из целей и возложенных на них социально-значимых функций, к ним более применим термин «публичные корпорации». Реализация задачи гарантированного обеспечения общественных потребностей при соблюдении условия эффективности использования бюджетных средств требует, чтобы принципы прозрачности и открытости, равноправности всех участников системы государственных закупок, контроля и подотчетности использования бюджетных средств стали основополагающими и для государственных корпораций.
