CC BY
182
социальной группы государственных и муниципальных служащих: во-первых, ориентация на внутрикорпоративные ценности в ущерб публичности; во-вторых, замкнутость группы, выражающаяся в ограничении возможностей входа и выхода из группы; в-третьих, примат неформальных каналов взаимодействия над формальной регламентацией; в-четвертых, нестабильность служебных отношений, их детерминация личностным фактором.
Первая из выявленных особенностей социальной группы государственной и муниципальной службы является главным препятствием к осуществлению власти номинации. В силу того что условием успешного конструирования реальности агентами политического поля является совпадение внутрикорпоративных и транслируемых ценностей, замкнутость группы чиновников не позволяет им репрезентировать свой вариант видения мира для управляемой подсистемы. Таким образом, ограниченность символического капитала государственной и муниципальной службы сферой внутреннего взаимодействия является одной из причин дистанцирования власти от общества.
Библиографический список
1. Бурдье П. Социология социального пространства / пер. с франц.; отв. ред. перевода H.A. Шматко. М.; СПб., 2007.
2. Корнеева М.Ю. Возможности и границы применения количественных и качественных методов в исследовании социальных ценностей // Современные исследования социальных проблем. 2010. № 4.
S.E. Martynova
State and Municipal Services
in the Frameworks of the
"Service State" Model:
the Scale and Subjects of "Service"
The concept of "state and municipal services" is considered in the context of the "service state" model. The specifics of state and municipal services in conditions of the postindustrial society are shown.
Key words and word-combinations: state and municipal services, "service state" model, commonweal.
В контексте «сервисной» модели государства рассмотрено понятие «государственные и муниципальные услуги». Показана специфика оказания государственных и муниципальных услуг в условиях постиндустриального общества.
Ключевые слова и словосочетания: государственные и муниципальные услуги, «сервисная» модель государства, общественное благо.
УДК 354 ББК 66.3(0),123
С.Э. Мартынова
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ
В РАМКАХ МОДЕЛИ «СЕРВИСНОГО ГОСУДАРСТВА»: ОБЪЕМ И СУБЪЕКТЫ «СЕРВИСА»
I I онятие «государственные и муниципальные услуги» является ключевым в концепции «сервисного государства».О стремлении к реализации именно такой модели
32 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
государства в Российской Федерации можно судить по нормативно-правовым документам, заявлениям официальных лиц, наименованиям форумов, инициированных правительственными структурами [1-3].
Под «сервисной» ориентированностью государства подразумевается обеспечение последним необходимого качества государственных и муниципальных услуг. Идеология «сервисного государства» распространяется и на муниципальный уровень, предполагая схожие процессы преобразований. Не случайно в научной литературе речь идет о «сервисном публичном управлении, осуществляемом как государственными органами и структурами, так и местным самоуправлением» [4, с. 45]. Таким образом, социальное предназначение государственных услуг в контексте «сервисной» модели во многом тождественно с муниципальными услугами.
Понятие «государственные и муниципальные услуги», позволяющее предположить реализацию указанной модели в России, упоминается в официальных документах как минимум с 2003 г. [5; 6]. Согласно концепции «сервисного государства» граждане выступают как пользователи, государство - как институт, предоставляющий им качественные услуги, а государственные и / или муниципальные органы - как «сервисные» организации [7, с. 89; 8, с. 122; 9, с. 99]. При этом не существует единого понимания того, какие именно органы власти и какой объем услуг предоставляют. Различные точки зрения обусловливают различную практику реализации модели «сервисного государства».
В широком понимании практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом может считаться государственной услугой, что вполне укладывается в представления о либеральном правовом государстве. Из этого следует, что «сервисное государство» - это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод» [4, с. 46]. Соответствующая трактовка понятия «государственные услуги» укладывается в рамки концепции государственных услуг как формы общественного блага. Так, за рубежом к услугам относят, например, национальную оборону, обеспечение безопасности дорожного движения, охрану государственных границ и разработку законов [10; 11]. В данном случае не только исполнительные, но и законодательные органы власти считаются предоставляющими услуги своим гражданам.
Концепция «сервисного государства» предполагает возможность внедрения механизма управления по результатам, вписанного в теоретические рамки «нового публичного менеджмента». Общий замысел состоит в том, что каждый орган государственной власти обязан выразить свои обязательства перед обществом в виде конкретных, измеримых целей, показателей результативности, персонализировать ответственность и мотивировать ответственных. Таким образом, у государственной услуги появляется качество измеряемости: например, одним из индикаторов предоставления обществу законотворческой услуги в системе управления по результатам является сокращение времени на подготовку законопроектов.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 33
Близким по смыслу толкованием государственной услуги является ее понимание как общезначимой деятельности государства, направленной на неограниченный круг субъектов, пользующихся госуслугами. Сферы здравоохранения, образования, социальной защиты населения определены в качестве важнейших областей оказания государственных услуг.
Иное понимание государственных и муниципальных услуг подразумевает их предоставление по запросам заявителя: услугой считается деятельность по запросам физических или юридических лиц, обратившихся в государственные органы или органы местного самоуправления с устным, письменным или электронным запросом о предоставлении услуги [12, ст. 2, п. 3]. Как отмечают исследователи, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе» государственные услуги оказываются непосредственно государственными служащими [10]. В таком случае не могут считаться государственной услугой услуги в области образования, здравоохранения, социальной защиты, поскольку их оказывают соответствующие специалисты, а не государственные служащие. Как следствие, самым распространенным видом государственной услуги в России становится выдача документов, как правило, связанная с лицензированием, сертификацией, регистрацией, оформлением права собственности. Вопрос о «сервисном» характере государства смещается в сторону оптимизации процесса предоставления услуги, и за кадром остается тема самой общественной востребованности той или иной услуги. Именно к такому государственному / муниципальному «сервису», судя по нормативно-правовой базе, предпринимается попытка свести утверждаемую в настоящее время отечественную модель «сервисного государства».
Чтобы разобраться, в каких рамках целесообразно понимать и реализовывать концепцию «сервисного» государства, следует обратиться к социальной основе ее возникновения.
Идея «сервисного государства» появилась в постиндустриальном обществе, где для личности характерны все возрастающий уровень потребления и притязаний, активность, свобода и суверенность, принятие на себя ответственности за свои действия и избираемый образ жизни, стремление к реализации своего потенциала [13; 14, с. 11; 15, с. 30; 16; 17, с. 7]. Такая активная и самостоятельная личность не нуждается в опеке со стороны государства. Более того, граждане сами становятся полноправными субъектами управления, а государство постепенно меняет свое предназначение, передавая гражданскому обществу часть управленческих функций. Приоритетной задачей государства становится создание условий для самореализации индивидов, обеспечение их индивидуальной свободы и прав, оказание публичных услуг, которые удовлетворяли бы потребности граждан. При этом, если есть общественный запрос, то растет количество видов услуг, а государственные органы перестраивают свою деятельность с учетом изменяющихся потребностей граждан [18; 19; 20, с. 14]. Таким образом, именно граждане влияют на определение количества и содержания оказываемых государственных услуг.
Так как жители страны становятся субъектами управления, их взаимоотношения с государством направлены на целесообразное (опять-таки с точки зре-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
ния граждан) упорядочение деятельности по оказанию услуг. Государство, придерживающееся подобной модели, не довлеет над гражданами, признавая свою роль «сервисной» организации. В частности, опыт Великобритании демонстрирует тщательный учет интересов различных социальных групп, внедрение соответствующих новых услуг, а не ориентацию на потребности отдельных госструктур [21, с. 60].
В российском варианте «сервисного государства» представляется весьма проблематичным рассуждать о реализации гражданами личностного потенциала. Можно отметить лишь то, что оказываемые государством услуги облегчают решение отдельных проблем. Но системно ситуация с обеспечением возможностей для развития личности не меняется, коллективные потребности граждан (например, образовательные) также остаются за рамками государственного «сервиса». Таким образом, можно предположить, что на отечественной почве формируется иллюзия «сервисного государства», его симулякр. Весь государственный «сервис» сводится к точечным взаимодействиям с заявителями, причем в рамках полномочий только исполнительной власти. О «сервисном государстве» как комплексном явлении в этом случае говорить не приходится. На практике в Российской Федерации произошел синтез имеющихся теоретических представлений о государственной / муниципальной услуге. Как бы ни хотелось, согласно указанным российским законам, свести весь «сервис» к точечным взаимодействиям, по факту получается иначе.
Понимание услуг как общественного блага и как результата взаимодействия между заявителем и исполнителем совмещается уже на уровне нормативно-правовых актов, примером чему может служить толкование понятия «муниципальная услуга».
Наиболее показательно в данном отношении определение, изложенное в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно которому под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, подразумевается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления [12, ст. 2]. Для органов публичной власти исполнение функций - это не что иное как способ решения поставленных задач. Основной задачей органов местного самоуправления является регулирование общественных отношений при решении вопросов местного значения и осуществление публичного управления [21, с. 39]. Такое понимание вовсе не исключает из «сервисной» модели услуги общезначимого характера. В то же время в данном законе подчеркивается заявительный характер муниципальных услуг.
В нормативно-правовых документах понятия «услуги» и «функции» зачастую употребляются параллельно. Так, при ссылке на реестр услуг используются описания «сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», «сведения о государственных и муниципальных услугах (функциях)» [22]. В таком случае содержание деятельности органов власти соответствует концепции услуг как формы общественного блага.
В Государственном стандарте «Услуги населению. Термины и определения» (ГОСТ Р 50646-94), утвержденном постановлением Госстандарта РФ
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 35
от 21 февраля 1994 г. № 34, услуга понимается как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребностей потребителя». В то же время Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [23, п. 2] установлено понятие функции, которое подразумевает оказание социальных услуг, имеющих общественную значимость: «Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через ... организации ... услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами» [24, с. 130]. Мысль, что услуги оказывают не только государственные / муниципальные служащие, прослеживается и в ст. 11 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», где в реестр услуг включаются данные и об услугах, предоставляемых организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ). В итоге можно сделать вывод о том, что даже в российских условиях государственный / муниципальный «сервис» не ограничивается оказанием услуг заявителю, подобных процедуре выдачи документов.
Постиндустриальная социальность выдвигает запрос на государство, ориентированное на создание условий для самореализации личности, удовлетворения ее потребностей. С этой точки зрения наибольшая социальная польза будет от такого «сервисного государства», которое в предоставлении государственных и муниципальных услуг руководствуется понятием общественного блага и не ограничивает свою роль работой с заявителем. В реализации подобной модели, по нашему мнению, должны участвовать и исполнительная и законодательная / представительная власть.
Библиографический список
1. Набиуллина Э.С. Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011-2013 годах: тезисы выступления / Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20101203_04
2. Материалы Всероссийской конференции «Развитие государственного управления в России. Настоящее и перспективы», 3 дек. 2010 г. / Административная реформа в Российской Федерации. URL: http://www.ar.gov.ru/ru/regions/federal/news/index.php?id4=1834
3. Путин B.B. Выступление перед доверенными лицами, 12 февр. 2004 г. URL: http:// www.putin2004.ru/shtab/dover/402C6917
4. Коженко Я.В., Мамычев А.Ю. Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации // Власть. 2010. № 3.
5. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 // Рос. газ. 2003. 25 июля.
6. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р: (с изм. от 9 февр., 28 марта 2008 г., 10 марта 2009 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
7. Стырин Е.М. Электронное правительство: стратегии формирования и развития: дис. ... канд. социол. наук. М., 2006.
36 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
8. Акофф Рассел Л. За пределами социализма и капитализма: развивающееся общество // Проблемы управления в социальных системах. Томск, 2009. Т. 1, вып. 1.
9. Кириенко В.Е. «Электронный муниципалитет» как составная часть информационного общества России // Проблемы управления в социальных системах. Томск, 2009. Т. 1, вып. 2.
10. Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг // Представительная власть. 2006. № 6 (72); URL: http://www.pvlast.ru/archive/index.315.php
11. Рыхтикова Л.Ю. Слуги народа или построение сервисного государства в России // Все о праве: электронная библиотека. URL: http://www.allpravo.ru/library/doc108p0/instrum6231/ item6232.html
12. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Рос. газ. 2010. 30 июля.
13. Белл Д. Социальные рамки информационного общества // Новая технократическая волна на Западе. М., 1986; URL: http://alt-future.narod.ru/Future/bell.htm
14. Яхимович З.П. Ценностные ориентиры трансформирующегося мирового сообщества // Ценностные ориентиры и приоритеты в трансформирующемся мире / под ред. A.C. Железняко-ва, З.П. Яхимович. М., 2010.
15. ЕфременкоД.В. Штомпка П. Новые перспективы исследования доверия // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература: РЖ. Сер. 11: Социология. 2008. № 3. [Реф. ст.: SztompkaP. New perspectives on trust: Rev. essay. // American j. of sociology. Chicago, 2006. Vol. 112, № 3.]
16. Заславская Т.И., Ядов В.А. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных изменений // Социол. журнал. 2008. № 4.
17. Ефременко Д.В. Турен A. Социология после социологии // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература: РЖ. Сер. 11: Социология. 2008. № 3. [Реф. ст.: Touraine A. Sociology after sociology // European j. of social theory. Brighton, 2007. № 10 (2).]
18. КупряшинГ.Л. Государственный менеджмент: концепция и условия реализации / Электрон. биб-ка социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. URL: http:// lib.socio.msu.ru/
19. Гапоненко А.Л. Применение новых технологий менеджмента в региональном и муниципальном управлении / Сайт кафедры менеджмента Рос. академии гос. службы при Президенте РФ. URL: http://www.koism.rags.ru/publ/articles/03.php
20. Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления. М., 2008; URL: http://www.penza.ru/files/monitoring.pdf
21. Савранская O.A., Сивашева Н.М. Муниципальные функции и услуги: понятие, нормативно-правовое регулирование, основные требования к организации исполнения // Вопросы оптимизации предоставления муниципальных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий. М., 2010.
22. О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет: постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 / Интернет-портал правительства РФ. URL: http:// government.ru/gov/results/7423/
23. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Рос. газ. 2004. 11 марта.
24. Алъкина Г.И., Герба В.А. Сущность государственных услуг // Вестн. ТОГУ. 2009. № 3 (14).
25. Муниципальное управление: учеб. пособие для преподавателей. М., 2006.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 37
