CC BY
53
Государственные и гражданские институты управления развитием внешнеэкономической деятельности регионов Сибири1
Н.И. Атанов, Е.Ю. Башкуева
Принцип открытости национальной экономики предполагает создание в регионах сильных институтов управления внешнеэкономической деятельностью — как государственных, так и общественных и частных. Субъекты Российской Федерации должны обладать, с одной стороны, защитным иммунитетом от внешних экспансий, с другой — активной форвардной системой встраивания экономики региона в международное разделение труда и укрепления конкурентных позиций на внешних рынках. Эта задача не имеет альтернативы и зависит от множества факторов, как экзогенных, так и эндогенных.
За два десятилетия, прошедших с момента либерализации экономической деятельности, регионы с разной степенью успешности осваивали внешний рынок. Определились лидеры и аутсайдеры (табл. 1).
Таблица 1
Отношение внешней торговли к ВРП субъектов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, в %
Субъект РФ Экспорт к ВРП Импорт к ВРП
2005 г. 2009 г. 2010 г. 2005 г. 2009 г. 2010 г.
Республика Алтай 10,3 4,3 6,2 33 2,5 4,2
Республика Бурятия 8,6 12,7 10,0 1,6 2,9 3,6
Республика Тыва 0,7 0,9 0,98 1,0 0,4 0,61
Республика Хакасия 47,7 55,6 61,3 22,1 16,5 19,89
Алтайский край 15,5 8,9 5,22 4,3 4,1 5,69
Забайкальский край 10,0 5,3 2,44 6,7 6,0 7,11
Красноярский край 40,0 32,9 28,6 4,2 5,6 3,58
Иркутская область 36,3 28,6 28,8 9,2 8,1 6,71
Кемеровская область 47,0 52,0 50,36 6,7 3,5 3,19
Новосибирская область 11,5 9,0 10,59 7,3 7,8 13,05
Омская область 92,1 3,9 56,55 3,7 3,7 3,47
Томская область 19,7 8,5 8,11 0,97 2,1 1,76
Источник: Российский статистический ежегодник (за 2005, 2009, 2010 гг.)
1 Статья подготовлена в рамках междисциплинарного интеграционного проекта СО РАН № 146 «Трансграничные отношения в азиатской части России: комплексная оценка преимуществ и угроз». Авторы выражают благодарность аспирантке ИМБТ СО РАН Лопаревой М.Я., ведущему документоведу ОРЭИ БНЦ СО РАН Мадаевой Л.К. за оказанную помощь при подготовке настоящей статьи.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
27
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
Лидерами по экспорту являются Республика Хакасия (алюминий), Омская область (нефть и нефтепродукты), Кемеровская область (уголь). Объемы экспорта в трех субъектах превышают 50% по отношению к валовому региональному продукту. При этом Республика Хакасия и Кемеровская область за 6 лет нарастили объемы экспорта, а Омская область — сократила. Со значительным отставанием вторую группу представляют Иркутская область (28,8% — нефтепродукты, древесина, алюминий) и Красноярский край (28,6% — цветные металлы, машиностроительная продукция, уголь). Замыкает список Сибирского федерального округа Республика Тыва (0,98%) и Забайкальский край (2,44%). Наибольший удельный вес к ВРП по импорту — у Республики Хакасия (19,9%), Новосибирской области (13,05%), Забайкальского края (7,11%).
За прошедший период регионы наработали некоторый багаж, наладили определенные внешние партнерские связи. Так что формально период «взросления» регионами пройден, и самое время изучить их опыт с тем, чтобы при реализации повестки внешнеэкономического сотрудничества на ХХ! в. каждый регион имел дееспособный внешнеэкономический комплекс и систему управления.
Изучение нормативной правовой базы, организационной структуры управления, действующих механизмов практической реализации внешнеэкономической политики, а также состояния гражданских институтов содействия развитию внешних связей в 12 субъектах Российской Федерации (РФ) в Сибирском федеральном округе (СФО) дало следующие результаты2.
Специальные нормативные документы, посвященные международным и внешнеэкономическим связям, приняты в пяти из 12 рассматриваемых регионов: в Алтайском (2005 г.) и Забайкальском (2009 г.) краях, Иркутской (2007 г.) и Новосибирской (2000 г.) областях и в Республике Тыва (2005 г.) (см. табл. 2).
Таблица 2
Характеристика институциональных основ внешнеэкономического сотрудничества в субъектах СФО
№ Субъект РФ Закон субъекта по ВЭС Самостоятельный орган исполнительной власти по ВЭС Самостоятельные программные документы по ВЭС (стратегии, программы, концепции)
1 Республика Хакасия _ _ _
2 Кемеровская область - - +
3 Красноярский край - + -
4 Иркутская область + - -
5 Новосибирская область + - -
6 Алтайский край + + -
7 Томская область _ + _
8 Омская область _ _ _
9 Республика Алтай - - -
10 Забайкальский край + + -
11 Республика Бурятия - - -
12 Республика Тыва + - -
2 В статье не рассматривается та зона внешнеэкономической деятельности региона, в которой действуют крупные российские корпоративные структуры, поскольку этот сегмент практически не зависит от желаний или действий местной власти и населения (нефтяная, газовая, металлургическая и другие отрасли экономики).
28
Выпуск 3 2013
Н.И. Атанов, Е.Ю. Башкуева
По содержательному наполнению они практически дублируют федеральный закон, носят рамочный характер. В них отсутствуют положения, стимулирующие государственно-частное партнерство, отражающие механизмы выхода на внешние рынки и закрепления конкурентных позиций на них, вопросы приграничного взаимодействия и т. д. Другими словами, принятые акты мало что вносят позитивного в действующую практику. К слову, до сих пор в Российской Федерации отсутствует нормативный акт, регулирующий правила приграничного сотрудничества регионов, хотя необходимая международно-правовая основа для принятия такого закона, а также эмпирический опыт функционирования различных форм приграничного сотрудничества с сопредельными государствами имеются3.
Отсутствие федерального закона открывает дорогу различным подходам и толкованиям относительно приграничных и пограничных территорий — в частности, глубины их пространственного измерения. По инерции с советского периода российское приграничье распространяется лишь на муниципальные районы вдоль государственной границы, хотя ясно, что все вопросы приграничного сотрудничества находятся в ведении органов региональной власти, и следовательно, глубина приграничной территории должна распространяться на административные границы субъекта Федерации.
Основной довод противников такого подхода состоит в том, что субъектный принцип приграничного статуса ставит в неравные условия внутренние регионы страны. Но этот довод контрпродуктивен, потому что приграничные субъекты Федерации — это периферийные, слаборазвитые окраинные регионы (за исключением Калининградской и Ленинградской областей), самые удаленные от центров торгово-экономической и культурной активности, и приграничные привилегии лишь в незначительной степени компенсируют окраинную их затратность. Тем не менее принятие такого важного законопроекта может послужить стартовым механизмом возрождения периферийных приграничных регионов. Единственным действующим документом является Концепция приграничного сотрудничества Российской Федерации от 09 февраля 2001 г. Ограниченность нормативной и правовой базы остается одной из основных проблем, тормозящих реализацию потенциала внешнеэкономического сотрудничества субъектов Федерации.
Экономическая политика региона, включая внешнюю, воплощается в концепции, стратегии, программе, прогнозе. Так, в «Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года» определены ключевые направления политики совершенствования структуры внешнеэкономической специализации регионов Сибири и преодоления сырьевой ориентации экспорта4. В другом программном документе — «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года» — как
3 Михеева Л.Ю., Нудненко Л.А. К вопросу о концепции федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 37.
4 Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года // http://www.sibfo.ru/ strategia/strdoc.php (дата обращения 01.02.2013).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
29
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
приоритетные направления развития региональной внешнеэкономической деятельности выделены приграничное сотрудничество субъектов Российской Федерации с северо-восточными провинциями Китая и Монголией, а также экономическое взаимодействие с другими странами Северо-Восточной Азии5.
Обзор информации в субъектах РФ в СФО не обнаружил ни в одном регионе, за исключением Кемеровской области, самостоятельно оформленной программы развития внешнеэкономических связей. Внешнеэкономический аспект отражается в региональных программах социально-экономического развития с разной степенью содержательного наполнения и детализации. «Ахиллесовой пятой», общей для всех регионов, является отсутствие механизмов встраивания местной экономики в международное разделение труда и закрепления конкурентных позиций на внешних рынках. Слабо расставлены приоритеты в экспортной и импортной политике, совершенно недостаточно развернута политика в отношении рынков труда и капитала. Пока все движение отталкивается от сложившейся или складывающейся практики и тенденций, т. е. нет четко обозначенной доктрины или стратегии. Другими словами, внешнеэкономический комплекс регионов Сибири мало влияет на внутреннюю экономическую политику, ни один регион пока не ставит амбициозной задачи приоритетного расширения экспортоориентированных производств, которые, в свою очередь, станут локомотивами для развития отраслей, работающих на внутреннее потребление.
Организационная структура управления ВЭД также различна в разных регионах Сибири, что позволило разделить субъекты Сибирского федерального округа на три группы (см. табл. 2):
- Субъекты со специализированным органом управления ВЭД (Забайкальский, Алтайский и Красноярский края, Томская область).
- Субъекты, имеющие специализированное подразделение ВЭД в составе министерства или управления (Республика Тыва, Омская область, Новосибирская область, Республика Хакасия, Республика Бурятия, Иркутская область).
- Субъекты, не имеющие специализированного органа управления ВЭД (Республика Алтай, Кемеровская область).
Надо полагать, что во второй и третьей группах внешнеэкономическая деятельность рассредоточена по функциональным структурам правительства либо построена на иных принципах. Но вывод может быть один: в стране не создана единая принципиальная схема управления ВЭД в регионах.
Внушительным подспорьем для регионального бизнеса и для органов государственной власти в развитии партнерских связей с сопредельными странами является институт представительств. Активно процесс создания представительств регионов России в соседних странах начался во второй половине 90-х гг. ХХ в. Например, Республика Бурятия открыла представительства в Киеве (работавшие не только с Украиной, но и с Белоруссией), в Монголии и во Владивостоке. Однако из-за низкой эффективности работы и для оптимизации бюджетных расходов представительства в Киеве и Владивостоке в 2004 г. были
5 Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года // http://www.minregion.ru/activities/territorial_planning/strategy/federal_ development/346 (дата обращения 01.02.2013).
30
Выпуск 3 2013
Н.И. Атанов, Е.Ю. Башкуева
закрыты. Кроме Бурятии, представительство в Монголии открыли Иркутская и Читинская области, Республика Тыва (в г. Улаангом, аймак Увс). С 1998 по 2003 г. в Улан-Баторе действовало представительство Кемеровской области. Наиболее продвинутой являлась Республика Саха (Якутия), открывшая представительства в Китае, Южной Корее, Японии6.
В то же время, из-за отсутствия типовой модели и регламента работы региональных представительств за рубежом, каждый субъект на свой лад строит его работу. Нет также аккредитационных критериев оценки эффективности их деятельности. Все зависит от личных профессиональных, гражданских и патриотических качеств руководителя представительства. Хотя из собственного опыта7 можем утверждать, что представительство региона в другой стране является важнейшим институтом, координирующим экономическое и гуманитарное сотрудничество в интересах своего региона в стране пребывания и с лихвой окупает затраты на свое содержание.
Первичным звеном экономики региона являются муниципальные образования. Изучение состояния внешнеэкономической деятельности в них показало, что сельские муниципальные районы еще не стали субъектами внешнеэкономического партнерства. В программах, прогнозах и планах их социально-экономического развития отсутствуют задания и индикаторы внешнеторгового оборота, привлечения иностранных инвестиций или рабочей силы. Отсутствуют также и муниципальная нормативно-правовая база и управленческая структура. Исключение составляют административные и индустриальные городские округа в регионах. В администрациях городов областного (краевого), республиканского центра функционируют отделы, отвечающие за внешнеэкономические связи, но и они заняты преимущественно протокольно-представительскими и отчетными функциями. Другими словами, базисный уровень федеративной вертикали власти и экономики практически не вовлечен в международное разделение труда.
Особняком в гуманитарных взаимодействиях с приграничными территориями сопредельных стран стоят приграничные муниципальные районы субъектов РФ. Например, в Республике Бурятия пять приграничных районов связаны давними побратимскими отношениями с тремя сопредельными аймаками Монголии. Ежегодно соседи отмечают праздник «Древо дружбы» поочередно на территориях сторон. До советского периода в этот день открывалась граница, и соседствующие народы собирались вместе, устраивали беспошлинную ярмарку товаров, обменивались опытом, осуществляли праздничные действа, строили планы на будущий год. В более упрощенной, но не менее праздничной, обстановке проводится этот праздник и поныне.
Если углубиться в причины того, почему культурный обмен не перерастает в организованные торгово-экономические отношения, то анализ показывает, что муниципалитеты не обладают достаточным экономическим потенциалом,
6 Сведениями о представительствах других субъектов РФ в СФО в третьих странах авторы не располагают.
7 Один из авторов, Н.И. Атанов, с 2002 по 2008 г. руководил Полномочным Представительством Республики Бурятия РФ в Монголии в ранге заместителя Председателя Правительства Республики Бурятия.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
31
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
соответственно и опытом, чтобы включиться в торгово-обменные процессы с зарубежьем. Это с одной стороны. Но с другой — такие растениеводческие районы Бурятии, как Бичурский, Джидинский, Кяхтинский, Мухоршибирс-кий, Тарбагатайский, вполне могут выходить на монгольский рынок со своим картофелем, овощами, молочной продукцией, изделиями из древесины и т. д., проводить в городах Дархан, Эрдэнэт, Улан-Батор сезонные ярмарки. Тем более что монгольский покупатель «сыт по горло» низкокачественным китайским импортом. Как бы в укор нашим соотечественникам, монгольские предприниматели (не в массовом порядке) разъезжают по селам этих же районов, скупают продукцию с подворий крестьян и торгуют не только у себя на родине, а здесь же, в городах и районных центрах Бурятии. Тут есть над чем задуматься — например, над первопричиной коммерческой инфантильности сибирского крестьянства.
Подведем итог: государственные институты управления внешнеэкономической деятельностью в регионах СФО пребывают в поиске оптимальных форм и методов. Ускорить этот процесс можно путем инициации этой задачи со стороны руководства Федерального округа. Совместно с межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение» с привлечением научных организаций СО РАН, в координации с руководителями субъектов РФ в СФО можно подготовить пакет следующих типовых проектов:
- закона субъекта Федерации (название) «О развитии межрегиональной и внешнеэкономической деятельности»;
- схемы управления развитием межрегиональной и внешнеэкономической деятельности;
- системы стратегического планирования развитием межрегиональных и внешнеэкономических связей (прогнозирование, программирование и индикативное планирование).
Алгоритм претворения в практику названных документов следующий:
- подготовка начального варианта проектов вышеназванных документов;
- обсуждение пакета документов в субъектах Федерации и направление замечаний и предложений разработчикам;
- доработка документов с учетом мнений субъектов РФ в СФО и коллективное обсуждение проектов на совместном заседании представителя Президента РФ в СФО и межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение»;
- окончательная доработка пакета документов и направление его в субъекты РФ в СФО;
- внесение субъектами федерации дополнений, учитывающих региональные особенности и приоритеты, и утверждение документов целостным пакетом — вначале правительством (администрацией), а затем — Законодательным Собранием субъекта Федерации.
Разработчиками могут выступить научные учреждения СО РАН либо высшие учебные заведения на условиях конкурса и контракта. На наш взгляд, такая методическая помощь регионам позволит:
- достичь единообразия в управлении внешнеэкономическим комплексом;
- создать обоснованную нормативную правовую базу стимулирующего действия;
32
Выпуск 3 2013
Н.И. Атанов, Е.Ю. Башкуева
- оптимизировать систему управления внешнеэкономической деятельностью8 как с позиций организационной структуры, так и со стороны создания программно-целевых методов стратегирования.
Таким образом будут созданы необходимые условия для перехода на новый качественный уровень внешнеэкономического комплекса каждого региона. Но для их воплощения нужны, как известно, еще и достаточные условия. К ним мы относим:
- реверс внимания руководителей регионов к развитию внешних связей. Следует откровенно признать, что сегодня большинство руководителей заняты внутренними проблемами региона, ставя межрегиональные и межстрановые экономические отношения региона в разряд производных от них. В оперативной деятельности, возможно, это правильно, но если подойти стратегически, истинную оценку мощности региона — как, например, в спорте — дадут только международные сравнения и внешний рынок, как бы удачно регион не позиционировался у себя на родине. Поэтому стратегическим приоритетом является встраивание экономики региона в межрегиональное и международное разделение труда;
- пересмотр отношений к профессионально-квалификационному уровню руководства и ведущих специалистов внешнеэкономического ведомства. Подобно Министерству иностранных дел в Российской Федерации, внешнеэкономическое ведомство должно быть элитным подразделением главы региона. Соответственно, высшую профессиональную подготовку по мировой экономике и международным отношениям должны в обязательном порядке иметь руководитель подразделения и его ближнее окружение. В квалификационных требованиях в обязательном порядке должны быть знание как минимум двух иностранных языков и определенный опыт работы по специальности. Заметим, что ни в одном регионе СФО во главе внешнеэкономического ведомства нет руководителя, соответствующего вышеуказанным требованиям. Следовательно, в масштабе СФО необходима целевая программа адресной подготовки специалистов (обучение, стажировки в стране и за рубежом, повышение квалификации и т. д.) для внешнеэкономического комплекса регионов.
Концептуально модернизация действующего института государственного управления межрегиональным и внешнеэкономическим сотрудничеством субъекта РФ предлагается по следующей схеме.
В субъекте РФ создается специализированный орган — Министерство (управление) межрегионального и внешнеэкономического сотрудничества — рабочий орган, ответственный за реализацию внешнеэкономической политики, разработку и исполнение правовых, нормативных и программных документов и прямых указаний главы региона.
Министерство (управление) состоит из двух подразделений. Первое отвечает за развитие межрегионального сотрудничества внутри России, второе — за межстрановые связи.
Основными функциями министерства (управления) являются:
- законодательная инициатива по предмету деятельности;
8 Под внешнеэкономической деятельностью здесь подразумеваются внешние связи региона — межрегиональные и зарубежные.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
33
Тема номера «Государство и общество: механизмы взаимодействия»
- разработка стратегий, программ и прогнозов;
- мониторинг и контроль за ведением межрегионального и внешнеэкономического сотрудничества;
- координация работы по взаимодействию с регионами России, зарубежными странами и международными организациями;
- изучение конъюнктуры и прогнозирование тенденций развития зарубежных рынков;
- постоянная работа с бизнес-сообществом региона, оказание ему методической, организационной поддержки;
- разработка и реализация мер по развитию инфраструктуры внешнеэкономических связей и гражданских институтов содействия им.
Проект принципиальной схемы управления ВЭД приведен на рисунке 1.
Система стратегического планирования ВЭД включает:
- комплект правовых и нормативных документов;
- стратегию развития межрегионального и внешнеэкономического сотрудничества на 25-30 лет; региональную целевую программу долгосрочного (25-30 лет), среднесрочного (5-10 лет) и краткосрочного (до 3-х лет) действия;
- прогноз, индикативный и бюджетный планы на 1-3 года.
Необходимо совершенствовать и информационное обеспечение участников внешнеэкономической деятельности. На сегодняшний день для России и ее регионов характерны следующие особенности в вопросе информационного обеспечения ВЭД: отсутствие целостной системы информационного обеспечения ВЭД, замкнутость и нестыковка ведомственных информационных потоков; несовершенство системы обмена информацией между органами государственного управления и контроля за состоянием ВЭД; противоречивость и ненадежность информационных продуктов, источников, систем, поступающих в широкое обращение; бессистемность в области сбора, обработки, анализа и доведения до конечного потребителя информации, не позволяющая сопоставлять и отбирать данные для принятия конкретных тактических и стратегических решений9. С целью устранения этих недостатков предлагается создание Единого информационно-консалтингового центра мониторинга и анализа межрегиональных и международных рынков и конкуренции на них, в задачи которого будет входить информационное и консалтинговое обслуживание участников ВЭД Сибирского федерального округа.
9 Хабибрахманова А.Г. Совершенствование институциональных основ государственного регулирования внешнеторговой деятельности // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. № 41-3. С. 357.
34
Выпуск 3 2013
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
Рис. 1. Институциональная схема управления межрегиональным и внешнеэкономическим сотрудничеством субъекта РФ
(типовой проект)
