Государственное управление в России: основные предметные области и тренды научных исследований Текст научной статьи по специальности «СМИ (медиа) и массовые коммуникации»

РАЗДЕЛ I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПОЛИТИКА

УДК 351/354

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ПРЕДМЕТНЫЕ ОБЛАСТИ И ТРЕНДЫ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

Аннотация. С помощью инструментов наукометрического анализа показывается, что область государственного и муниципального управления в России находится в процессе превращения в научное направление, состоящее из ряда относительно самостоятельных предметных полей. По результатам анализа наиболее цитируемых публикаций в российских журналах с высоким импакт-фактором (2009-2011 годы, данные по РИНЦ) выявлены разрабатываемые российскими исследователями предметные поля ГиМУ.

Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, научное направление, предметное поле.

STATE CONTROL IN RUSSIA: MAIN SUBJECT AREAS & TRENDS RESEARCH

Abstract. We used the tools of scientometrical analysis to show that PA in Russia is currently becoming a scientific direction. It consists of relatively independent object fields. Object fields of PA were identified according to the analysis of the most cited publications in Russian journals with high impact factor (2009-2011 years, data on RISC) developed by Russian researchers.

Keywords: Public administration, scientific direction, the object field.

1. Что такое «научное направление» (история вопроса)

Понятие «научного направления» эволюционирует. Старейшие научные направления -философия, математика, астрономия, география, медицина, история - основываются на требованиях истинности знания (для философского, умозрительного дискурса), доказательства (для математики), использования инструментов наблюдения и описания (для астрономии, географии, истории), наблюдения, описания и рекомендации (для медицины).

В Новое время появились принципиально иные научные направления, возникшие в результате соединения математики и активно осуществляемого наблюдения (эксперимента). В научных направлениях этой эпохи основное внимание уделялось измерению результатов испытаний, математической обработке результатов и выявлению «законов природы» как формул, имеющих физический смысл. Понятия «теория», «данные», «эксперимент», «модель» происходят из этой эпохи, и многие представители естествознания полагают, что научные направления появились только в Новое время, и что предшествующее состояние научного познания следует охарактеризовать как «допарадигмальное», т.е. в нем не было научных направлений.

Эпоха промышленных революций (19 в.) породила ряд новых научных направлений технического плана, от аэродинамики и электротехники до материаловедения и промышленного дизайна. Для новых научных направлений значимость результатов определялась использованием «придуманных» технологий в производствах. Понятия «технология», «воспроизводимость», «прикладная значимость», «востребованность», «применимость», «окупаемость» и др. характеризуют содержание методов, используемых в этих научных направлениях. Для представителей научных направлений «технологического профиля» характерно глубинное недоверие к классической науке: если научное направление не порождает технологию, то оно бесполезно.

Наконец, новейшие научные направления современной эпохи связаны с изучением сложных объектов, для которых унифицированные технологии «массового производства» неприменимы. Поведение таких сложных объектов слишком разнообразно, они могут

© Барабашев А.Г., Уткина В.В., 2014

A.Г. Барабашев

B.В. Уткина

Alexey Barabashev Valeria Utkina

реагировать на попытки их изменения, и та технология, которая «сработала» в первый раз, в следующий раз уже не будет успешной. Эксперименты и тестовые испытания превращаются здесь в проекты, результаты не абсолютны, риски последствий должны оцениваться, эффективность уже сделанного относительна. Методы исследования в научных направлениях «новейшей эпохи» суть проекты, сбор данных и их обработка не самостоятельная цель, а шаг на пути к реализации проекта. Именно к таким научным направлениям можно отнести исследования в сфере управления. Здесь разрабатываются проектные методы, одновременно исследователи стремятся адаптировать к своим потребностям имеющиеся методы предыдущих эпох (наблюдения, описания, эксперименты, сбор и обработку данных, построение моделей и т.п.).

2. Сложилось ли в России научное направление «государственного и муниципального управления» (обзор позиций)

Рассмотрим развитие исследований по ГиМУ в России*. Можно ли утверждать, что у нас сложилось научное направление ГиМУ? И, если да, к какому из исторически сложившихся пониманий «научного направления» (системный дискурс и описания; сбор данных и эксперименты; использование проектных методов) тяготеет отечественное понимание ГиМУ как научного направления?

Чтобы ответить на этот вопрос, начнем с констатации факта, а именно, наличия значительных массивов российских исследовательских работ по ГиМУ. В РФ изучение проблем государственного и муниципального управления стало развиваться ускоренными темпами начиная с 1990-х годов. «Взрывной» рост количества публикаций в научных и научно-публицистических журналах и иных изданиях по данной тематике (ныне - более 250 российских журналов по базе РИНЦ, которые в своих аннотациях прямо указывают, что принимают к публикации работы в области ГиМУ, и еще более 200 журналов, в которых отдельные публикации по ГиМУ встречаются регулярно**), делает актуальной проблему научной идентификации таких публикаций, их принадлежности к направлению ГиМУ.

Однако, несмотря на быстрое развитие российских исследований по ГиМУ, вопрос о том, являются ли исследования проблем ГиМУ частями единого научного направления, окончательно не решен: есть разнородные мнения, позиции, традиции отнесения, предубеждения и опасения.

Приведем наиболее часто встречающиеся в российских источниках аргументы против признания ГиМУ самостоятельнымф научным направлением.

1. В области ГиМУ нет собственных сложившихся теорий, исследования по ГиМУ разнородны и опираются на комплекс теорий из области политологии, экономики, социологии,

За рубежом, в странах, в которых данные исследования имеют значительно более длительную историю, существуют различные подходы к определению принадлежности ГиМУ (public administration) к единому научному направлению. В целом, проблема принадлежности в международном научном сообществе решается в настоящее время таким образом.

1) Направление public administration присутствует в основных библиометрических базах знаний.

2) Имеются следующие подходы к тому, с какими другими направлениями наиболее связано ГиМУ. Эти подходы таковы [5]: правовой подход к государственному управлению (традиция легализма, особенно сильная в континентальной Европе); менеджериальный подход к государственному управлению (США); политологический подход (Франция, система Сьянс По); экономико-менеджериальный подход (например, Румыния). К последнему подходу тяготеет ряд университетов России.

3) Государственное управление как направление «распадается» на три объектные и методические области, связанные друг с другом: собственно public administration (акценты на структурно-кадровые проблемы: административные аспекты функционирования государственных органов, государственная служба), public policy (аналитика программ и политик), public affairs (взаимодействие государства и граждан, государственно-гражданское управление) [2]; [13]; [14].

Данные основываются на результатах произведенного авторами настоящей статьи прямого подсчета количества журналов по ГиМУ в базе журналов РИНЦ на начало 2014 года, с учетом аннотаций журналов и перечней публикаций по ГиМУ в выпусках (номерах) журналов. Мы полагали, что журнал регулярно публикует статьи по ГиМУ, если в нем присутствовало не менее четырех статей по тематике ГиМУ за год, из трех лет диапазона 2009-2011 годы, для которых можно найти данные по оглавлению выпусков или номеров.

менеджмента. Подобная точка зрения в России впервые, насколько нам известно, была сформулирована Г. Л. Купряшиным в 1996-1997 гг. [9]. Указывалось, что изучение государственного управления включает следующие три сферы [8, с. 2]:

1) социально-экономическое, политическое и культурное окружение органов государственного управления;

2) структуру государственного управления, т.е. взаимоотношения между различными уровнями государственного управления и типологию его органов;

3) проблемы внутреннего устройства и функционирования самих органов государственных и учреждений.

Исследование любой из приведенных выше областей предполагает обращение сразу к нескольким из указанных выше «канонических» наук для анализа определенной проблемы в контексте ГиМУ. Таким образом, в РФ исторически сложилось, что «проблематика государственного и муниципального управления, как и многие другие, относительно новые области знания, сложившиеся на пересечении различных наук, в значительной мере носит междисциплинарный характер, при котором синтез соответственным образом адаптированных подходов из разных «классических» наук формирует новое знание, при этом не сводимое ни к одной из них» [4, с. 184-185].

2. Нет единой центральной образовательной дисциплины по ГиМУ, что косвенно свидетельствует об отсутствии науки ГиМУ. Федеральные образовательные стандарты по ГиМУ характеризуются наличием нескольких базовых дисциплин, относящихся к различным научным направлениям [1].

3. Методы, применяемые в российских исследованиях по ГиМУ, как правило, описательные. Они дают представление о практике ГиМУ, но не выходят на более высокий уровень анализа: данные плохо собираются, они неточны, эксперименты затруднены или некачественны, обработка данных и построение математических моделей не налажены*.

4. ГиМУ является областью, в которой нельзя отделить науку от практики управления, оценки качества управления здесь заведомо политизированы, высокопоставленные чиновники - соискатели степеней часто используют административный ресурс для их получения, коррупционное «давление» на советы по защите диссертаций велико. В силу указанных причин, создавать научную специальность ГиМУ опасно, это может разрушительно сказаться на общей «чистоте» других научных направлений**.

Таким образом, в пользу тезиса о том, что ГиМУ в России не является научным направлением, говорит отсутствие таких «классических» основополагающих составляющих научного направления, как:

- корневой теории;

- центральной образовательной дисциплины;

- конвенции исследователей о спектре допустимых методов, уверенности в качестве применяемых методов исследования.

Имеется также чрезмерная практическая ориентация (сервильность) исследований по

ГиМУ.

Другая точка зрения на ГиМУ заключается в том, что область ГиМУ признается синтетической, в ней представлены разные дисциплины, так или иначе затрагивающие публичное управление. Она не является отдельным научным направлением. Так, согласно этой точке зрения «теория государственного управления, как и управления вообще, относится к общественным наукам ... является интегральной наукой, в которой используются достижения самых разных (курсив наш - авт.) отраслей научного знания» [7, с. 8]. Весомым доводом в том же направлении является отсутствие в «номенклатуре специальностей научных работников», утвержденной приказом Минобрнауки России от 25.02.2009 №59 (в ред. Приказов Минобрнауки РФ от 11.08.2009 №294, от 10.01.2012 №5), на сегодняшний день конкретной специальности, которая в полной мере смогла бы охватить весь спектр исследований,

* «

Различие уровня аналитики, качества полевых исследований и их модельного представления, в исследованиях по ГиМУ и в менеджменте наглядно видно на примере сравнения двух близких по замыслу исследований из области ГиМУ и менеджмента [6; 12].

Этот аргумент стал одним из ключевых в серии негативных отзывов на предложение создать научную специальность ГиМУ в ВАК.

проводящихся по ГиМУ или в ее контексте. Однако существуют такие специальности, в совокупности составляющие ГиМУ, как:

- «Экономика и управление народным хозяйством» (08.00.05), которая включает в себя: «экономику, организацию и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональную экономику; логистику; экономику труда; экономику народонаселения и демография; экономику природопользования; экономику предпринимательства; маркетинг; менеджмент; ценообразование; экономическую безопасность; стандартизацию и управление качеством продукции; землеустройство; рекреация и туризм»;

- «Конституционное право; муниципальное право» (12.00.02);

- «Административное право, финансовое право, информационное право» (12.00.14).

Другими словами, у ГиМУ нет единого понятийного аппарата (тезаурусы «плывут»),

это не отдельное научное направление, а синтез нескольких направлений.

Третья точка зрения относительно ГиМУ полагает данную область исследований либо частью менеджмента, либо менеджмент частью управления. Так, в [10] авторы указывают, что «употребление слов «менеджмент» и «управление» - это, скорее, вопрос лингвистики, нежели экономики. Слово «менеджмент» следует употреблять, когда мы говорим об управлении в экономических системах, а «управление» - в тех случаях, когда мы имеем дело с социальными системами, такими как государство или политическое образование. ... Таким образом, заключим, что понятие «управление» более широкое и имеет множество синонимов, одним из которых является «менеджмент» [10, с. 14].

К данной точке зрения, относящей ГиМУ к другому единственному научному направлению, относится и причисление ГиМУ к праву, поскольку в современном управлении все большее значение приобретают технологии управления, что означает расширение позитивно-регулирующих функций государства, изучаемых административным правом [11, с. 24].

Видно, что представленные аргументы и позиции разнородны. Часть этих аргументов и позиций восходит к стандартам научности, принятых во время формирования теоретической науки (требования наличия теорий и описывающих эти теории центральных образовательных дисциплин; наличия логико-системных рассуждений на основе заведомо истинных основополагающих утверждений). Действительно ГиМУ не похоже на математику, философию, науки фактографического ряда. Его теории и дискурс специфичны: в дискурсе обсуждается сущее, а не должное, нет ясных оснований (основные положения являются скорее принципами, нежели аксиомами), описания ситуативны и достаточно субъективны, поскольку управленческие ситуации неоднозначны и значительно отличаются друг от друга. С этой точки зрения, ГиМУ не может называться научным направлением.

Другие аргументы отсылают к представлениям о необходимости наличия в исследованиях по ГиМУ наблюдений, экспериментов, массивов данных, результатов их математической обработки (требование применения математического аппарата) - всего того, что имеется в естествознании, экономике, социологии. В значительном количестве исследований по ГиМУ такие элементы отсутствуют, и некоторые журналы (и диссертационные советы) не принимают к публикации работы по ГиМУ, в которых не производится сбор данных, нет их статистической обработки, нет математических моделей. Но данные требования значительно сужают и даже искажают проблематику ГиМУ: оно, ни по предмету, ни по методам не относится к наукам «естественнонаучного профиля» в широком смысле, включая опирающиеся на получение и обработку количественных данных экономику или социологию. Полностью редуцировать исследования по ГиМУ к сбору и анализу данных невозможно.

Наконец, особенно распространены в отечественной литературе аргументы, говорящие о практической невостребованности технологий, предлагаемых исследованиями государственного управления, о неприменимости рекомендаций этих исследований, о невоспроизводимости предлагаемых рекомендаций в иных социальных условиях. Эти аргументы относятся к эпохе технологических стандартов научности. И с этим также трудно спорить: ГиМУ не предлагает универсальных, массово воспроизводимых технологий, поскольку изучаемые системы управления сложны и уникальны.

Специфика ГиМУ такова, что стандарты научности, принятые в предыдущие эпохи, могут быть применены к ГиМУ только отчасти. А новые стандарты научности, относящиеся к

изучению сложных систем, к их проектированию, иные. Здесь требуется ясно формулировать проекты, обосновывать осуществимость проектов, предлагать механизмы их реализации, оценивать риски, давать оценку результатов уже осуществленных проектов.

Надо изучить, соответствуют ли российские исследования по ГиМУ именно этим стандартам научности. И если соответствует - только тогда ГиМУ в России может претендовать на то, что оно превратилось в самостоятельное научное направление.

Поэтому сформулируем вопросы, на которые следует ответить в ходе предстоящего исследования.

1) Удовлетворяют ли российские исследования по ГиМУ стандартам научности, относящимся к научным направлениям, занятых изучением сложных систем?

2) Как выявить основные предметные поля российских исследований по ГиМУ в рамках единого направления, чем эти поля отличаются друг от друга по характеристикам изучаемых в них сложных систем и по применяемым методам?

3. Наукометрический анализ российских статей по ГиМУ (предметные поля, методы обоснования гипотез)

Предлагаемое исследование было проведено с помощью инструментов наукометрического анализа. В отличие от других инструментов исследования, эти инструменты способны дать ясные и неоспоримые ответы, удовлетворяющие всем четырем типам стандартов научности: а) есть ли теории, которые наиболее часто используются в статьях по ГиМУ, публикуемых в российских научных журналах; б) какой тип дискурса используется в российских исследовательских работах по ГиМУ; в) какие данные и как изучаются; г) какие разновидности сложных систем управления встречаются в российских исследованиях по ГиМУ; д) употребляются ли в российских исследованиях по ГиМУ методы проектного характера, и как они выглядят в разных предметных полях ГиМУ.

Данное исследование само по себе может быть названо проектом, оно исполнялось координировано, по этапам, силами более 10 преподавателей факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ и значительным количеством участников (более 120 студентов 3-го курса бакалавриата по ГиМУ в течение каждого из двух лет, всего работали 240 студентов и более 10 преподавателей). Исследование проводилось в рамках обязательного научного исследовательского семинара (НИС) для бакалавров, длительность которого составляла весь учебный год, по 5 учебным группам в год, по два академических часа в неделю для каждой группы.

Технология (организация) исследования характеризовалась разбиением на этапы: поиск стабильных тематических тезаурусов по поисковым научным базам данных (Scopus, Web of Science , РИНЦ); идентификация предметных полей по стабильным тематическим тезаурусам; выявление пяти журналов с наибольшими импакт-факторами в рамках каждого из предметных полей; выявление наиболее цитируемых статей за рассматриваемый трехлетний период времени в указанных журналах в рамках найденных предметных полей (10 статей для каждого из предметных полей); выявление основных исследовательских проблем, обсуждаемых в этих статьях; идентификация используемых в данных статьях методов; подготовка рефератов по статьям, в соответствии с темами студенческих курсовых работ.

В ходе исследования были получены ответы на вопросы.

• Из чего состоит научное направление ГиМУ, каковы основные предметные поля в направлении ГиМУ - раздельно для зарубежных международных научных журналов по ГиМУ, входящих в системы «Scopus» и «Web of Science», для которых научное направление ГиМУ заведомо существует, и для отечественных научных журналов из РИНЦ. Цель - выявить, насколько значительны различия в исследовательских методах и в конфигурации предметных полей для международных и российских публикаций.

• Каковы ведущие научные международные и российские журналы, публикующие статьи в данных предметных полях.

• Каковы основные комплексы исследовательских идей, существующие в предметных полях ГиМУ.

* Web of Knowledge является платформой поисковой базы Web of Science.

• Какие основные научные публикации последних лет имеются в предметных полях ГиМУ (по индексам цитирования статей), т.е. в чем заключаются исследовательские тренды предметных полей.

Чтобы понять, сложилось ли в России научное направление ГиМУ, его следовало сравнить с международным научным направлением ГиМУ, которое заведомо уже сложилось. Для этого, во-первых, перечень ключевых понятий (тезаурус), присутствующий в научных публикациях по ГиМУ (по предметным полям), разрабатывался в проекте дважды: для публикаций на английском языке (в 2012/13 учебном году), и для публикаций на русском языке (в 2013/14 учебном году). Англоязычный и русскоязычный тезаурусы были основой для поиска наиболее цитируемых научных публикаций по ГиМУ в журналах по международным базам публикаций (Scopus и Web of Science) и соответственно по базе РИНЦ. Среди научных публикаций выбирались те, которые обладают наибольшим индексом цитирования, причем рассматривался одинаковый период времени для «устоявшихся», но еще не «устаревших» публикаций: с 2009 по 2011 годы (трехлетний период). Важным показателем объективности результатов выделения ведущих публикаций стала гипотеза об инвариантности перечней наиболее цитируемых статей относительно выбора ряда понятий из тезауруса, используемых при поиске: можно вводить в поисковик разные по смыслу связанные понятия из тезауруса, но перечень статей, ранжированных по цитируемости, будет мало меняться .

Во-вторых, тезаурус ГиМУ распался на «отсеки»: те понятия, которые выводят на одинаковые перечни наиболее цитируемых публикаций, как оказалось, образуют субтезаурусы, характерные для отдельных предметных полей ГиМУ. Выделение предметных полей оказалось объективным, оно характеризует действительный состав кластеров публикаций по ГиМУ. Получившийся перечень предметных полей ГиМУ будет представлен далее.

В-третьих, было рассмотрено, какие статьи со значительными индексами цитирования опубликованы в журналах, имеющих более высокий импакт-фактор. Получилась ранжировка ведущих журналов в соответствии с предметными полями ГиМУ, по состоянию на 2009-2011 годы. Эта ранжировка была проведена нами в двух видах:

• перечни (по предметным полям ГиМУ) ведущих международных журналов (по Web of Science, на основе данных значений импакт-факторов этих журналов, взятых из Web of Science, в некоторых случаях с поправкой на Scopus),

• перечни (по предметным полям ГиМУ) ведущих российских журналов (ранжировались данные значений импакт-фактора для каждого из журналов. Эти данные брались из РИНЦ, но с учетом следующего ограничения: выбирались только научные журналы из Перечня ВАК, по состоянию Перечня на 2013 год).

В-четвертых, в окончательный список наиболее значимых публикаций по предметным полям ГиМУ отбирались те статьи, которые были опубликованы в ведущих журналах предметных полей, и при этом обладали более высокими индексами цитирования. Были получены два списка: ведущих российских статей по ГиМУ (за период 2009-2011 годы) в наиболее значимых научных журналах по ГиМУ, по каждому из выявленных предметных полей; ведущих международных статей по ГиМУ (за тот же период) в наиболее значимых международных журналах по ГиМУ, по выявленным предметным областям. Был получен объективный рейтинг ведущих публикаций (статей) ГиМУ за трехлетний период для каждой из предметных областей, отдельно для российских и международных статей.

К сожалению, полученные таблицы «наиболее значимых журналов» и таблицы «первых десяти наиболее цитируемых статей по каждому из предметных полей ГиМУ», раздельно для международных и для российских журналов, получились столь объемными, что в настоящей

Исследование, законченное совсем недавно С.А. Валиевой по теме «Анализ наиболее цитируемых статей по направлению «государственная служба» в научных журналах с ведущим импакт-фактором за 2009-2013 гг.» показало, что данная гипотеза должна быть усложнена: в настоящее время англоязычная база данных позволяет осуществить поиск требуемых статей по используемому тезаурусу более точно, нежели при использовании русскоязычных поисковых систем. Следует считать возможным отнесение авторов статей к определенным предметным полям (то есть формирование экспертного сообщества) на основе проведения корреляционной проверки опубликованных ими статей или, если взять проще, соответствующего тезауруса; границы экспертных сообществ и границы предметных полей совпадают.

публикации их представить нет возможности, в статье мы ограничиваемся только списками предметных полей.

В-пятых, рассматривая содержание ведущих публикаций (а не публикаций -аутсайдеров) можно объективно выявить те теории, которые составляют основу ГиМУ. Эти теории будут представлены при описании результатов исследования. Таким же образом, «перебирая» методы исследования в ведущих публикациях по предметным полям, можно не голословно, а объективно указать те методы, которые наиболее часто встречаются в исследованиях различных предметных полей ГиМУ. Наконец, возможно выявить, насколько в ведущих публикациях по предметным полям ГиМУ применяется проектный подход, как важнейший элемент новых критериев научности при изучении сложных систем: встречаются ли в этих публикациях проектные предложения, обосновывается ли осуществимость предлагаемых проектов, предлагаются ли механизмы их реализации, оцениваются ли риски и результаты реализации проектов.

Естественно, что данная работа потребовала усилий значительного количества участников, она сама являлась многоступенчатым проектом, выходя далеко за пределы сбора и анализа данных.

4. Некоторые из результатов исследования: основные предметные поля ГиМУ и ведущие журналы предметных полей. Сравнение международного и российского перечней предметных полей (2009-2011 годы)

Рассматривая результаты по поиску статей и разделению их на предметные поля, можно выявить основные тенденции в современном международном исследовательском сообществе по направлению ГиМУ. В международных базах Web of Science, Scopus (по состоянию на 2009-2011 годы) исследования оказались разделенными на 17 предметных полей.

1. Теории и модели публичного управления. Наиболее упоминаемыми стали 4 инструментальных теории (в порядке исторического возникновения): теория идеальной бюрократии, теория Нового государственного управления (NPM), теория общественно-государственного управления (Good Governance), теория эффективного государства (два варианта, Anticipatory Governance и Effective State).

2. Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику и систему ДПО.

3. Правовые основы, аспекты и обеспечение публичного управления.

4. Оценка эффективности, включая эффективность программ и политик, эффективность и результативность деятельности.

5. Этика управления, конфликт интересов и противодействие коррупции.

6. Государственные и муниципальные заказы, управление государственной собственностью, земельными и иными ресурсами.

7. Управление НКО и проблемы взаимодействия с гражданским обществом.

8. Финансовый менеджмент в публичном управлении, госфинансы, бюджетный процесс и бюджетирование.

9. Взаимодействие государства и бизнеса, антимонопольная политика, деятельность и регулирование государственных корпораций, ГЧП.

10. Местное самоуправление муниципальное управление, экономика города, территории.

11. Управление в здравоохранении, соответствующие секторальные аспекты социальной политики.

12. Управление в науке и образовании, культуре, соответствующие секторальные аспекты социальной политики.

13. Управление в политике (внутренней и внешней).

14. Инновационное управление, управление инновациями, инновационная политика (вне пределов социальной политики).

15. Электронное правительство.

16. Обеспечение безопасности.

17. Социальная защита.

Таким образом, в международной практике исследований научное направление ГиМУ состоит из предметных полей с четкими границами, заданными используемыми в этих полях

тезаурусами. По всей видимости, согласие исследователей относительно основных используемых понятий (единой терминологии) является следствием наличия активной среды научных обсуждений, регулярного проведения научных и научно-практических мероприятий, общего осознания значимых проблем в предметном поле. Результаты подобных встреч находят свое отражение в специализированных журналах. Развитие современных технологий и, как следствие, поисковых баз знаний позволяет отслеживать, как ранжированы по цитируемости исследовательские публикации (статьи) в журналах с высокими импакт-факторами. В таких статьях имеется высокий уровень взаимного цитирования, наблюдается единство обсуждаемых проблем. Зарубежным коллегам в большей степени свойственно цитирование «по сути», объемы цитирования велики. Ссылки на значительные результаты других исследований, а не ссылки по договоренности, в международном научном сообществе ГиМУ являются трендом.

В российском варианте перечня предметных полей ГиМУ были обнаружены похожие предметные области, с незначительными модификациями, хотя по ряду предметных полей объемы публикационной активности оказались незначительными (так, по ряду предметных полей не удалось выявить 10 статей с высокими индексами цитирования в рассматриваемый период 2009-2011 гг.). Большинство предметных полей оказались переняты российским научным сообществом без изменений, некоторые лишь с небольшими изменениями, но есть и такие предметные поля, которые выявлены только для российского перечня и отсутствуют в международном перечне предметных полей ГиМУ. Возможно, вычленение новых областей в России продиктовано актуальностью конкретных проблем российского общества на данном этапе развития, но это не означает, что за рубежом эти исследовательские поля обходятся стороной, просто «добавочные» в России предметные поля являются следствием разбиения некоторых международных полей на два или три, а за рубежом они исследуются в рамках 17 перечисленных выше полей.

Обратимся к списку российских предметных полей ГиМУ.

1. Теории и модели публичного управления.

2. Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику, систему ДПО (профессионального развития).

3. Правовые основы, аспекты и обеспечение публичного управления.

4. Оценка эффективности, включая эффективность программ и политик, эффективность и результативность деятельности (оптимизация управления).

5. Этика управления, конфликт интересов и противодействие коррупции.

6. Государственные и муниципальные заказы, управление государственной собственностью, земельными и иными ресурсами.

7. Управление НКО и проблемы взаимодействия с гражданским обществом.

8. Финансовый менеджмент в публичном управлении, госфинансы, бюджетный процесс и бюджетирование.

9. Антикризисное управление.

10. Взаимодействие государства и бизнеса, антимонопольная политика, деятельность и регулирование государственных корпораций, ГЧП, соотношение государственной и корпоративной социальной политики.

11. Местное самоуправление муниципальное управление, экономика города, территории.

12. Регионалистика, управление территориями, городское управление и экономика

города.

13. Управление здравоохранением.

14. Управление в науке и образовании, культуре, соответствующие секторальные аспекты социальной политики.

15. Управление внутренней политикой.

16. Управление в международной сфере.

17. Инновационное управление, управление инновациями, инновационная политика (вне пределов социальной политики).

18. Электронное правительство. Информационные технологии в государственном управлении.

19. Обеспечение безопасности.

20. Социальная защита.

21. Управление природными ресурсами (включая энергетические политики) и устойчивое развитие.

22. Управление перемещениями (миграция, туризм, отходничество).

23. Управление здравоохранением.

В то же время, если мы взглянем на развитость исследовательских проектов в том или ином предметном поле ГиМУ в России и за рубежом, то мы заметим отставание ряда исследовательских направлений, особенно в новых для России полях ГиМУ, таких (например) как инновации или управление НКО. Наблюдается и отставание по методам исследования: среди российских статей по ГиМУ много описательных работ с неясно сформулированными исследовательскими гипотезами, с отсутствием акцентированного метода. В отечественной литературе намного меньше, нежели чем в статьях международных научных журналов по ГиМУ, сформулированных предложений, имеющих проектный характер. В России эти предложения зачастую не проработаны и не могут в представленном виде быть применены в практике управления. Цитирование зачастую поверхностное и формальное, незначительное по объемам. Тем не менее, имеется главное: совпадение с международными предметными полями в общих чертах.

Обращаясь к мотивам нынешнего неоднозначного положения ГиМУ в российском научном пространстве, можно предположить, что подобная ситуация обусловлена целым комплексом причин. Прежде всего, учитывая специфику управленческих дисциплин, в отечественной практике имеет место невостребованность научных исследований в области государственного управления. Государство при принятии решений не учитывает развитие теории ГиМУ, государственные органы не осведомлены о последних теоретических разработках в профильных предметных полях ГиМУ. Зачастую результаты научно-исследовательских работ, выполненных в научно-исследовательских институтах и центрах, а также полученные на основании этих результатов рекомендации, игнорируются. Это приводит к тому, что у исследователей, работающих в предметных полях ГиМУ, снижается мотивация к применению проектных методов исследования в публикациях*.

Развивая данный тезис, отметим, что современная теория ГиМУ безусловно основана на связях государства с гражданским обществом. Пренебрежение и даже игнорирование научных разработок в сфере ГиМУ неизбежно влечет за собой игнорирование необходимости развития гражданского общества.

В свою очередь, отсутствие критического отношения в самом обществе и отсутствие артикуляции необходимости развития ГиМУ в рамках новых российских социально-экономических условий приводит к появлению так называемых «халтурщиков от теории» и «халтурных НИРов». Некачественные исследования и НИРы умножаются в связи с отсутствием потребности в критических оценках (иногда и негативных) со стороны органов власти и некритического отношения к работам коллег со стороны других исследователей, а также институтов гражданского общества.

Дополнительным препятствием развития ГиМУ в России (как отдельного научного направления) является отсутствие четких требований при найме на государственную гражданскую и муниципальную службу в части подтверждения квалификации в области государственного и муниципального управления. Сегодня конкурсные процедуры на замещение вакантной должности в государственных органах допускают участие кандидатов с любым высшим образованием (для должностей выше младшей группы).

5. Оценка результатов сравнения предметных полей (вместо заключения)

Нами была предпринята попытка ответить на вопрос о статусе российских исследований по ГиМУ: что это - самостоятельное научное направление, синтез ряда научных направлений, просто область практики управления или часть экономики, права, менеджмента и т.д.?

Например, в ходе подготовки и реализации Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской федерации (2009-2013 годы)» был внесен ряд конструктивных предложений, довести до реализации которые не удалось. Об этом свидетельствует и оценка эффективности реализации данной Федеральной программы, полученная Координатором Федеральной программы в 2010 году.

На основе результатов наукометрического сравнительного анализа российских и зарубежных предметных полей ГиМУ, их тезаурусов, наиболее цитируемых статей исследователей в предметных полях ГиМУ, были сделаны следующие выводы о ГиМУ как о научном направлении.

• ГиМУ как самостоятельное научное (исследовательское) направление в России находится в процессе становления.

• Попытка растворить ГиМУ в экономике, менеджменте, политологии и других социальных науках не будет способствовать развитию ГиМУ в России. Рассматривая проблемы управления в рамках теорий других наук, мы рискуем упустить важные особенности изучаемых явлений.

• На сегодняшний день в мировом научном пространстве доказательно сформулированы теоретические основания ГиМУ. Можно выделить четыре основных теоретических инструментальных направления в ГиМУ: вебиаризм, Новое государственное управление, Общественно-государственное управление, далее начинается четвертое поколение теорий. Именно дальнейшему развитию научных обоснований необходимых изменений в публичном управлении быстро меняющегося мира и будут, на наш взгляд, посвящены дальнейшие теоретические разработки по ГиМУ.

• Системный дискурс в исследованиях по ГиМУ присутствует, есть принципы из теорий (но не аксиомы), есть сбор данных и их математико-модельная обработка. Но это не главное. Главное - имеется проектный подход, что, по сути, не учитывается в более ранних стандартах научности. Именно этот подход, ключевой метод в исследованиях по направлению ГиМУ, будет развиваться далее. Выскажем предположение, что наступит время, когда станет ясно, что это - более высокая «планка» для исследований, которую будет тяжело преодолеть всем остальным наукам, возникшим ранее.

В заключение можно сделать основной вывод о том, что экспериментально (с помощью наукометрического исследования) подтвердилось утверждение, что ГиМУ как научное направление в российской науке существует, однако в силу известных причин развивается с отставанием от международного тренда исследований по ГиМУ. Чем дальше, тем больше российское направление исследований по ГиМУ будет отличаться от исследований по экономике, менеджменту, политологии и исследований в других научных направлениях.

Библиографический список

1. Приказом Минобрнауки России №41.1 «Об утверждении и введении в действие ФГОС ВПО по направлению подготовки 081100 - государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) «бакалавр»)» от 17.01.2011 // Правовая система «Консультант».

2. Барабашев А.Г., Гуселетова Е.Л. Исследование публичного управления в США: истоки, этапы развития, современное состояние, эволюция образовательных программ // Вестник государственного и муниципального управления. - №2. - 2010. - С. 66-80.

3. Барабашев А.Г., Кастрель Т.Н. Направления совершенствования государственного стандарта бакалавриата по государственному и муниципальному управлению // Вопросы государственного и муниципального управления. - №1. - 2012. - С. 78-98.

4. Барабашев А.Г., Оболонский А.В. О необходимости включения специальности «публичное управление», охватывающей управленческие (административные) науки, в номенклатуру ВАК // Вопросы государственного и муниципального управления. - №4. - 2009. - С. 183-185.

5. Барабашев А.Г. Образование и тренинг: подготовка для будущего публичного сектора Европы // Вестник государственного и муниципального управления. - №1. - 2013. - С. 114-122.

6. Барабашев А.Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000-2010). Серия wp 8. Государственное и муниципальное управление. - М.: Изд-во НИУ ВШЭ, 2013.

7. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.1. / Под ред. В. А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. - М.: «Статут», 2002.

8. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление: учебное пособие для студентов вузов. - М.: Университетский гуманитарный лицей, 1996.

9. Купряшин Г.Л. Учебная программа Института государственного управления и социальных исследований // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. - №1. - 1997. - С. 65-68.

10. Латфуллин Г. А., Никитин А.С., Серебренников С.С. Теория менеджмента. - 2-е изд. - СПб.: Изд-во Питер, 2014.

11. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. - М.: Формула права, 2007.

12. Эфендиев А.Г., Балобанова Е.С., Ребров А.В. Человеческие ресурсы российских бизнес-организаций. Теоретический и эмпирический анализ проблем формирования и управления. - М.: Инфра-М, 2013.

13. Handbook of Research Methods in Public Administration. Gerald J. Miller, Ed. New York : Marcel Dekker, 1999.

14. Yang, Kaifeng, and Gerald Miller. Handbook of Research Methods in Public Administration. Boca Raton: CRC, 2008.