CC BY
36Закон и право. 2024. № 2. С. 43-48. Law and legislation. 2024;(2):43-48.
Научная статья УДК 366.636
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-43-48 EDN: https://elibrary.ru/YVRDYA
NIION: 1997-0063-2/24-068 MOSURED: 77/27-001-2024-2-268
Государственное управление в информационной сфере:
общеправовые аспекты
Александр Анатольевич Беженцев1, Николай Алексеевич Игошин2
1 2 Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия
1 adovd@mail.ru
2 igoshin-na@ranepa.ru
Аннотация. Управление государством в информационной области — это деятельность, сконцентрированная на достижении коллективной цели государственного управления в информационном сегменте, а именно, на формировании информационного социума с поддержкой решения задач и практических реализаций функций государства в информационной области. Признаки государственного управления информационной сферой позволяют определить его как закрепленную правовыми нормами целенаправленную, подзаконную деятельность уполномоченных государственных органов, их должностных лиц, некоторых негосударственных образований по реализации исполнительно-распорядительных функций, сконцентрированных на практическое исполнение государственной политики в сегменте информационных и информационно-инфраструктурных взаимоотношений.
В научной статье авторами проанализированы общеправовые вопросы государственного управления в сфере информатизации.
Ключевые слова: информационное право, информация, информатика, информационная сфера, информационное общество, информационные отношения, информационно-инфраструктурные отношения, управление в информационной сфере, правовые аспекты информационной сферы, правовые аспекты информационных отношений.
Для цитирования: Беженцев А.А., Игошин НА. Государственное управление в информационной сфере: общеправовые аспекты // Закон и право. 2024. № 2. С. 43—48. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-43-48 EDN: https://elibrary.ru/YVRDYA
Original article
Public administration in the information sphere: general legal aspects
Alexander A. Bezhentsev1, Nikolay A. Igoshin2
1 2 Northwestern Institute of Management of the Russian Academy of National Economy
and Public Administration under the President of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia
1 adovd@mail.ru
2 igoshin-na@ranepa.ru
Abstract. State management in the information field is an activity focused on achieving the collective goal of government in the information segment, namely, the formation of an information society with support for solving problems and practical implementation of state functions in the information field. The features of state management of the information sphere make it possible to define it as the purposeful, subordinate activity of authorized state bodies, their officials, and some non-state entities, enshrined in legal norms, for the implementation of executive and administrative functions, concentrated on the practical implementation of state policy in the segment of information and information-infrastructure relations.
In the scientific article, the authors analyzed general legal issues of public administration in the field of informatization.
Keywords: information law, information, computer science, information sphere, information society, information relations, information and infrastructure relations, management in the information sphere, legal aspects of the information sphere, legal aspects of information relations.
For citation: Bezhentsev A.A., Igoshin N.A. Public administration in the information sphere: general legal aspects // Law and legislation. 2024;(2):43—48. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-43-48 EDN: https://elibrary.ru/YVRDYA
© Беженцев А.А., Игошин Н.А. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 02-2024
Появление первых информационных технологий в середине XX в. дало начало информационно-технологической революции, результатом которой является постепенное становление нового типа общественной формации — информационного общества, в котором решающий вес имеют не традиционные материальные факторы производства, а нематериальный фактор — информация.
Можно с уверенностью говорить о том, что информация становится одним из стратегических ресурсов государства и общества, ресурсом социально-экономического, технологического и культурного развития [8, с. 12—13].
Таким образом, движущей силой развития информационного общества выступает информационная сфера, которая под влиянием научно -технического прогресса эволюционирует сегодня очень быстро. Подобно другим важным сферам жизнедеятельности общества информационная сфера не может оставаться без внимания государства. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы создания надлежащих организационно-правовых основ государственного управления информационной областью. Отправной точкой в исследовании этих основ является изучение сущности информационной сферы как объекта государственного управления, но в современной науке пока не выработано четкое общепринятое понятие информационной сферы как объекта государственного управления [5].
В связи с этим существует потребность на основе анализа взглядов ученых и соответствующих нормативно-правовых источников исследовать составные элементы информационной сферы, их динамическое взаимодействие под властно-организующим влиянием государства для того, чтобы синтезировать дефиницию этой сферы как объекта государственного управления.
Среди большого разнообразия взглядов на сущность и структуру информационной области [2; 7; 4; 6] можно выделить наиболее значимые подходы к ее пониманию, которые получили масштабное распространение среди научного сообщества.
Так, в частности, И.Л. Бачило рассматривает так называемую инфосферу как объективно выраженное состояние знаний человечества об окружающем и создаваемом им в процессе своей истории мире, что позволяет пользоваться этими знаниями в процессе жизни социума планеты, развития земной цивилизации, познания космоса [3, с. 18].
Такой подход к пониманию информационной сферы позволяет поставить ее в один ряд с такими феноменами, как атмосфера, биосфера, экзос-фера, космос, а также, что важно, можно провести четкие параллели между указанной сферой и давно существующим учением В.И. Вернадского о состоянии познания окружающего мира. Данная концепция, по нашему мнению, приемлема для общенаучного философского познания информационной сферы; впрочем, она недостаточно конкретна для административно-правовых исследований. Прежде всего, юридически неточно отождествление информации со знаниями, что является категорией скорее субъективной, чем объективной, а потому непригодной для формализованных юридических конструкций.
Для целей нашего исследования мы будем опираться на понятие информации как документированных или публично объявленных сведений о событиях и явлениях. Популярным в научных работах по вопросам административного и информационного права выступает подход к определению информационной сферы как единого информационного пространства.
Под информационной сферой следует понимать единое информационное пространство, которое формируется государственными органами, общественными, политическими и социальными организациями, а также гражданами и функционирует с учетом правовых, организационных, научно-технических, экономических, финансовых, методических, гуманитарных и моральных устоев, с учетом требований и задач национальной информационной безопасности Российской Федерации. Поскольку концепция информационного пространства достаточно четко отражает основные составляющие информационной сферы, она часто используется на практике при подготовке нормативно-правовых актов, касающихся государственного управления информационной сферой, в частности, таких, как Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ и Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации».
Плодотворной является концепция информационной сферы как области информационной деятельности, динамично интегрирующей между собой все ключевые составляющие этой сферы, такие, как:
а) ее субъекты (физические, юридические лица), их деятельность (информационные действия, процессы);
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
б) объекты этой деятельности (информация, средства связи и информатизации).
К видам информационной деятельности отнесем осуществление физическими и юридическими лицами информационных процессов, охватывающих:
Во-первых, производство, распространение, поиск, получение, потребление информации, формирование информационных ресурсов, подготовку информационных продуктов и предоставление информационных услуг. Эти виды информационной деятельности лежат в основе функционирования сферы непосредственного обращения как основной части информационной сферы.
Во-вторых, к информационной деятельности причислим также создание и применение информационных технологий, средств и механизмов информационной безопасности, формирующих вспомогательную часть информационной сферы, существующую для обеспечения функционирования основной части.
Из указанного можно сделать вывод о неоднородности видов информационной деятельности, возможность выделения среди них основных и вспомогательных видов. При этом очевидно, что критерием их разграничения является объект деятельности. Если объектом основных видов информационной деятельности представляется информация (информационные ресурсы), то объектом вспомогательных видов являются элементы информационно -телекоммуникационной инф -раструктуры такие, как информационно-телекоммуникационные технологии (средства информатизации и телекоммуникаций), средства обеспечения информационной безопасности. Указанное разграничение видов информационной деятельности имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку может быть использовано для развития отечественного законодательства об информации.
В частности, должен быть доработан Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» путем закрепления указанной вспомогательной разновидности информационной деятельности и признания соответствующей ей разновидности информационных отношений, а именно, информационно-инфраструктурных отношений, объектом которых являются средства связи и информатизации, средства обеспечения информационной безопасности.
В перспективе указанные положения должны быть учтены при принятии Кодекса Российс-
кой Федерации об информации, пока находящегося на стадии научного обсуждения.
Информационно-инфраструктурные отношения определим как общественные отношения, имеющие место в процессе обеспечения реализации информационных отношений, т.е. связанных с функционированием субъектов информационной инфраструктуры, предоставлением информационных услуг и выполнением работ в информационной сфере, производством и использованием информационных технологий и ресурсов, с обеспечением информационной безопасности.
Надежным критерием разграничения:
а) информационных отношений и
б) информационно-инфраструктурных отношений может быть их объект — соответственно, информация или средства информатизации, телекоммуникаций, обеспечение информационной безопасности.
Объект, его действия и объект этих действий дают возможность отследить последовательность управленческого влияния государства на все указанные составляющие информационной сферы как объекта государственного управления. Будучи направленным непосредственно на субъектов информационной деятельности, властно-организующее влияние государства в ходе государственного управления влияет на их волю и сознание, что приводит к желаемым для государства изменениям в их поведении — информационной деятельности. Уже через изменения в информационной деятельности этих субъектов достигаются необходимые для государства трансформации в состоянии таких элементов информационного пространства, как информация, информационно -телекоммуникационные сети, системы информационной безопасности, которые являются объектами этой деятельности.
Для изучения отраслевой и межотраслевой структуры объекта государственного управления важно проанализировать информационную деятельность, разграничив ее виды в зависимости от того, выступает ли она основным (профилирующим) видом деятельности для ее субъекта или носит для него чисто вспомогательный характер.
В связи с этим интересна классификация информационной деятельности на специальные, специализированные и общие виды, предлагаемая И.Л. Бачило. Специальная информационная деятельность присуща организациям, предназначенным для сбора и аккумуляции больших массивов информации, осуществления обслуживания и предоставления информационных услуг
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 02-2024
пользователям. Как правило, это публичные библиотеки, архивы, справочные службы, поисковики. Если специальная информационная деятельность в наибольшей степени связана с информационными услугами, то специализированная деятельность — это отрасль, прежде всего, производства информационных ресурсов, средств информатизации и их адаптации для потребителей [3, с. 167—168].
Объединяющей чертой специальной и специализированной информационной деятельности является то, что они обе являются разновидностями профессиональной информационной деятельности, которая, как правило, выступает профилирующим видом деятельности для занимающегося лица. Таким образом, указанные виды деятельности образуют сферу профессиональной информационной деятельности — профессиональную часть информационной сферы. Поскольку для субъектов профессиональной информационной деятельности (профессиональных субъектов) последняя выступает профилирующим видом деятельности, этих субъектов можно легко группировать по признаку однородности (специализации) их профилирующей деятельности на отдельные области государственного управления [1, с. 109].
При этом к факторам, определяющим специализацию информационной деятельности, отнесем,
во-первых, особенности ее объектов;
во-вторых, характер процессов, составляю -щих содержание этой деятельности.
На основе этих критериев можно выделить:
а) отрасль производства средств связи и информатизации;
б) отрасль предоставления услуг связи;
в) библиотечную отрасль;
г) отрасль деятельности средств массовой информации (к которой относятся пресса, книгоиздание, телерадиовещание, кинематография).
Итак, государственное управление профессиональной информационной деятельностью осуществляется на отраслевых началах. Информационная деятельность общего характера связана с информационным обеспечением всех участков работы органа, организации, работника любой профессии, частного лица.
Общая информационная деятельность выступает, как правило, обслуживающей, вспомогательной по отношению к другим профилирующим видам общественной деятельности ее субъекта:
а) административной;
б) производственной;
в) финансовой;
г) тыловой;
д) социально-культурной.
В отличие от субъектов профессиональной информационной деятельности для субъектов общей информационной деятельности (общих субъектов) специализация на каком-либо отдельном виде информационной деятельности не присуща. Вместо этого информационная деятельность общих субъектов может быть многовекторной и включать различные виды информационных процессов (пользование средствами связи и информатизации, формирование статистической отчетности, сбор первичных данных, подготовку аналитических материалов).
Учитывая принадлежность субъектов общей информационной деятельности к самым разным самостоятельным отраслям общественной деятельности и отсутствие у них конкретной информационной специализации, государственное управление отдельными направлениями их информационной деятельности осуществляется на межотраслевых началах.
Например, поскольку информационную деятельность по формированию статистической отчетности осуществляют субъекты всех отраслей хозяйственного комплекса страны (хотя, конечно, такая деятельность для них и не является основной), государственное управление в сфере статистики осуществляется на межотраслевой основе. По этому же принципу осуществляется государственное управление в сфере реализации различных отраслевых и региональных программ информатизации, защиты государственной тайны, делопроизводства, защиты авторских и смежных прав.
Разграничение профессиональной и общей частей информационной сферы важно по двум причинам.
Во-первых, оно дает возможность определения в ее структуре объектов отраслевого и межотраслевого государственного управления, а значит, это свидетельствует о сложной структуре информационной сферы как объекта государственного управления.
Во-вторых, такое разграничение позволяет определить основные сущностные характеристики предлагаемого подхода к пониманию информационной сферы в широком и узком смысле.
В контексте последнего тезиса становится очевидно, что взятые в одиночку каждая из указанных частей информационной сферы образует информационную сферу в узком ее смысле.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
Уточняя сущность информационной сферы как объекта государственного управления, следует отметить, что государственное управление как разновидность социального управления заключается в осуществлении целенаправленного, организующего и регулирующего влияния государства на совместную деятельность людей, предполагает обеспечение сотрудничества, взаимодействия, налаживание связей между ними ради достижения определенной общественно значимой цели. Из этого следует, что государство осуществляет управление не всей информационной деятельностью в целом, а лишь информационным взаимодействием физических, юридических лиц, т.е. их деятельностью по поводу одного и того же объекта (в данном случае информации, средств информатизации, телекоммуникаций, информационной безопасности).
Следовательно, государство не осуществляет управление индивидуальной информационной деятельностью отдельно взятых лиц, а руководит только их информационным взаимодействием, их информационными взаимосвязями.
Итак, государственное управление в информационной сфере — это управление общественными информационными и информационно-инфраструктурными отношениями. Считаем, что этот подход к определению объекта государственного управления является оптимальным, поскольку позволяет проследить не только взаимодействие отдельного субъекта информационного отношения с информацией и средствами связи в результате управляющего воздействия на него со стороны государства, но и исследовать его взаимодействие с другими субъектами этого отношения в результате такого влияния. Поскольку действия каждого из субъектов информационного отношения связаны между собой общим объектом, из этого следует, что, непосредственно управляя информационной деятельностью одного из них, государство косвенно влияет и на информационную деятельность других.
Таким образом, фактически управление осуществляется всеми участниками информационного или информационно-инфраструктурного отношения, их действиями и объектами этих действий. Следует отметить, что государство в процессе государственного управления влияет далеко не на все информационные и информационно-инфраструктурные отношения, возникающие в обществе, а только на ту их часть, ко-
торая имеет самое существенное значение для личности, общества и государства.
Прежде всего, в сферу государственного управления попадают общественные отношения, возникающие по поводу информации и элементов информационно -телекоммуникационной инфраструктуры, имеющие определенное общесоциальное значение, поскольку они касаются органов государственной власти или значительного количества физических и юридических лиц (например, это информация, составляющая государственную тайну, массовая информация, телекоммуникационные сети общего пользования).
В то же время государственному управлению подлежат и некоторые информационные и информационно -инфраструктурные отношения, которые являются предметом частного интереса. Это имеет место тогда, когда управленческое влияние государства необходимо для гарантирования частных прав и интересов участников таких отношений (например, государственная регистрация авторских прав, контроль за их соблюдением).
Исследуя сущность информационных и информационно-инфраструктурных отношений как объекта государственного управления в информационной сфере, целесообразно раскрыть правовые аспекты их формирования.
Необходимость этого обусловлена неразрывной взаимосвязью между государством и правом, которая, как наиболее эффективный регулятор общественного поведения, выступает важным инструментом в государственном управлении. Именно ключевая роль права в государственном управлении обусловливает тот факт, что правовые формы властно-организующего влияния государства на ход общественных отношений являются ведущими.
Издавая нормативные и индивидуальные правовые акты управления, совершая другие юридически значимые действия в ходе государственного управления, государство направляет общественные информационные и информационно-инфраструктурные отношения в нужном ему направлении путем придания им правовой формы. Следовательно, информационные и информационно-инфраструктурные отношения, являющиеся объектом государственного управления, одновременно рассматриваются государством и как предмет правового регулирования.
ЬАМ & LEGISLATION • 02-2024
Список источников
1. Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров / Под. ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2005. 480 с.
2. Актуальные проблемы информационного права / И.Л. Бачило, Л.А. Букалерова, Л.В. Го-лоскоков. М.: Компания КноРус, 2019. 594 с.
3. Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: Учеб. пособие. М.: Юринформцентр, 2001. 352 с.
4. Замега Э.Н. Право в области информационных технологий / Э.Н. Замега, И.Ф. Колонта-евская. Ставрополь: ООО «Ставропольское издательство «Параграф», 2022. 57 с.
5. Копылов В.А. Информационное право: вопросы теории и практики / Моск. гос. юрид. академия. М.: Юристъ, 2003. 622 с.
6. Леонтьев А.Н. Информационное право / А.Н. Леонтьев, Е.Ю. Леонтьева. Волгоград: Волгоградский гос. технич. ун-т, 2023. 76 с.
7. Рассолов И.М. Информационное право: Курс лекций. М.: Моск. городской педагогический ун-т, 2020. 168 с.
8. Чернов А.А. Становление глобального информационного общества: проблемы и перспективы / Дипломатическая академия МИД России. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2003. 232 с.
References
1. Administrative law of the Russian Federation / N.M. Konin, V.V. Zhurik, M.P. Petrov / Under ed. N.M. Horsemeat. M.: Norma, 2005. 480 p.
2. Current problems ofinformation law / I.L. Bachi-lo, L.A. Bukalerova, L.V. Goloskokov. M.: KnoRus Company, 2019. 594 p.
3. Bachilo I.L. Information law: fundamentals of practical computer science: Tutorial. M.: Yurinform-tsentr, 2001. 352 p.
4. Zamega E.N. Law in the field of information technology / E.N. Zamega, I.F. Kolontaevskaya. Stavropol: Limited Liability Company «Stavropol Publishing House «Paragraph», 2022. 57 p.
5. Kopylov V.A. Information law: issues of theory and practice / Moscow State Law Academy. M.: Yurist, 2003. 622 p.
6. LeontyevA.N. Information law / A.N. Leonty-ev, E.Yu. Leontyev. Volgograd: Volgograd State Technical University, 2023. 76 p.
7. Rassolov I.M. Information law: a course of lectures. M.: Moscow City Pedagogical University, 2020. 168 p.
8. Chernov A.A. The formation of a global information society: problems and prospects / Diplomatic Academy of the Russian Ministry of Foreign Affairs. M.: Publishing and trading corporation «Dashkov and Co», 2003. 232 p.
Информация об авторах
Беженцев А.А. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правоведения Игошин Н.А. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правоведения
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 30.1 2.2023; одобрена после рецензирования 08.01.2024; принята к публикации 14.01.2024.
Information about the authors
Bezhentsev A.A. — candidate of law, associate professor associate professor, department of law Igoshin N.A. — candidate of law, associate professor associate professor, department of law
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 30.12.2023; approved after reviewing 08.01.2024; accepted for publication 14.01.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
