CC BY
60
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10039 © А.В. Константинов, М.В. Дульнев, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ: СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, КОЛЛИЗИИ И СПОСОБЫ ИХ УСТРАНЕНИЯ
Алексей Владимирович Константинов,
доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: alexk_pochta@mail.ru;
Максим Викторович Дульнев, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: 7827844@mail.ru
Аннотация. Анализируется современное правовое регулирование механизмов осуществления государственного управления образовательной деятельностью. Проведено доктринальное исследование ряда терминов, используемых в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Выявлены коллизии в терминологическом аппарате Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Содержание, вкладываемое законодателем в понятие «государственная регламентация» не соответствует общепринятому понятию «государственная регламентация». Прослеживаются изменения правового регулирования независимой оценки качества образования. Сформулирован вывод о необоснованности и отсутствии необходимости замены формулировки «независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность» на «независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность». Указанные изменения повлекли необоснованное сужение объекта независимой оценки качества образования. Предложены способы устранения выявленных коллизий.
Ключевые слова: образовательная деятельность, образовательные организации, государственное управление образовательной деятельностью, лицензирование, аккредитация, контроль, независимая оценка качества образовательной деятельности.
STATE MANAGEMENT OF EDUCATIONAL ACTIVITIES: CONTEMPORARY LEGAL REGULATION, CONFLICTS AND THEIR SOLUTION
Aleksey V. Konstantinov,
Associate Professor of the Department of Administrative Affairs of the Department of Internal Affairs, Candidate of Law Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Maksim V. Dulnev,
Lecturer, Department of Administrative Activities of the Department of Internal Affairs, Candidate of Law Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The modern legal regulation of the mechanisms of state management of educational activities is analyzed. A doctrinal study of a number of terms used in the Federal law «On education in the Russian Federation». Conflicts in the terminology of the Federal law «On education in the Russian Federation» are revealed. The content invested by the legislator in the concept of «state regulation» does not correspond to the generally accepted concept of «state regulation». Changes in the legal regulation of the independent assessment of the quality of education are traced. The conclusion about the groundlessness and the absence of the need to replace the wording «independent assessment of the quality of educational activities of organizations engaged in educational activities» with «independent assessment of the quality of the conditions of educational activities of organizations engaged in educational activities». These changes resulted in unjustified narrowing of the object of independent assessment of the quality of education. The ways of elimination of the revealed collisions are offered.
Keywords: educational activities, educational organizations, state management of educational activities, licensing, accreditation, control, independent assessment of the quality of educational activities.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Константинов А.В., Дульнев М.В. Государственное управление образовательной деятельностью: современное правовое регулирование, коллизии и способы их устранения. Вестник экономической безопасности. 2019;(1):188-92.
К числу наиболее важных и социально значимых направлений проводимых в Российской Федерации реформ относятся преобразования в сфере образования в общем, и в области государственного управления системой образования в частности. Го-
сударственное управление системой образования должно обеспечить эффективный инструментарий, направленный на решение приоритетных социальных задач, поставленных перед государственным управлением.
При изучении отечественной научной литературы, посвященной сфере образования обращает на себя внимание факт неверного использования понятийного аппарата — зачастую исследователями в тождественных смыслах используются понятия «управление» и «регулирование», либо допускается смешение объема данных понятий. Так, например, А.А. Мамедов в работе «Государственное регулирование в сфере высшего образования» [2] фактически исследует управление в сфере высшего образования. Представляется, что приведенные термины имеют принципиально разное значение, поэтому необходимо определить значение понятий «управление» и «регулирование» в целях настоящего исследования.
И.А. Кох отмечает, что содержание понятия «управление» шире, чем содержание понятия «регулирование». Регулирование является этапом, структурным элементом или функцией управления. Изложенное подтверждается концепцией базовых этапов управленческого цикла, который включает в себя: планирование, организацию, стимулирование, контроль, регулирование [1].
Осуществление регулирования не подразумевает фундаментальных преобразований, внесения принципиальных изменений. Процесс регулирования реализуется в рамках правил, ранее установленных и не подлежащих модификации в процессе регулирования. Управление же формирует правила и стандарты, подлежащие применению на всех этапах управленческого цикла. В рамках управления предполагается принятие решений, а сам процесс регулирования может меняться с учетом текущих условий. Регулирование, традиционно понимаемое как поддержание определенных параметров в заданных пределах, целесообразно отнести к виду управления.
Таким образом, под государственным управлением системой образования в широком смысле следует понимать «целенаправленное организую-ще-регулирующее воздействие, субъектом которого является государство, осуществляющее через деятельность органов государственной власти и их должностных лиц управленческую деятельность в установленном правовом порядке» [3, с. 74], а объектом — система образования.
В узком смысле государственное управление системой образования представляет собой «ис-
полнительную и распорядительную деятельность органов исполнительной власти, осуществляемую на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач и функций»
[4, с. 21].
Именно к контексте узкой трактовки государственного управления системой образования в главе 12 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [7] раскрываются конкретные инструменты управления в сфере образования, к числу которых на законодательном уровне отнесены:
• государственная регламентация (ст. 90);
• лицензирование (ст. 91);
• аккредитация — государственная (ст. 92) и общественная (ст. 96);
• контроль (надзор) (ст. 93);
• педагогическая экспертиза (ст. 94);
• независимая оценка качества образования (ст. 95), включающая в себя независимую оценку качества подготовки обучающихся (ст. 95.1) и независимую оценку качества образовательной деятельности (ст. 95.2).
В свою очередь, не все из перечисленных инструментов управления сферой образования относятся к государственным. К числу последних можно отнести регламентацию сферы образования, лицензирование, государственную аккредитацию, государственный контроль (надзор), независимую оценку качества образования.
Следовательно, в рамках настоящего исследования необходимо изучить правовое регулирование государственной регламентации сферы образования, лицензирования, государственной аккредитации, государственного контроля (надзора), независимой оценки качества образования.
При углубленном изучении перечисленного инструментария понятийный аппарат ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — ФЗ Об образовании) представляется далеким от идеала. Так, «государственная регламентация», согласно положениям ст. 90 ФЗ Об образовании представляет собой не нормативно-правовое регулирование сферы образования (что было бы логичным, учитывая, что в научной среде под регламентацией принято понимать «1) совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, уч-
реждения, организации; 2) Порядок ведения заседаний, конференций, съездов» [8], а совокупность методов (инструментов) государственного управления сферой образования — лицензирования, государственной аккредитации, государственного контроля (надзора). Именно такой вывод следует из буквального толкования положений ст. 90 рассматриваемого федерального закона. Однако, с точки зрения юридической техники, такое определение государственной регламентации (любой деятельности или сферы) нельзя назвать точным, полным и непротиворечивым.
Во-первых, государственная регламентация, представляет собой «процесс формирования государством в лице его властных органов требований к определенной деятельности в целях совершенствования эффективности и качественности ее осуществления» [5, с. 276—277].
Во-вторых, в любой интерпретации государственная регламентация образовательной деятельности не может быть ограничена на институтами лицензирования, государственной аккредитации, государственного контроля (надзора), ни нормативно-правовым регулированием таких институтов, поскольку сфера образования, безусловно, шире совокупности перечисленных элементов.
Таким образом, налицо наличие коллизии в терминологическом аппарате ФЗ Об образовании. Содержание, вкладываемое законодателем в понятие «государственная регламентация» не соответствует общепринятому понятию «государственная регламентация». Для устранения выявленной коллизии необходимо внести изменения в положения ст. 90 ФЗ Об образовании и заменить термин «государственная регламентация образовательной деятельности» дефиницией «государственная регламентация разрешительной, аккредитационной и контрольной деятельности в сфере образования».
Независимая оценка качества образования, как гласят положения ст. 95 ФЗ Об образовании, имеет своей целью «получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ» (п. 1 ст. 95 ФЗ Об образовании).
Несмотря на то, что независимая оценка качества образования не осуществляется государственными органами власти, результаты такой оценки
направляются во властные органы федерального и регионального уровней, реализующие государственное управление в сфере образования и органы местного самоуправления и должны быть не только рассмотрены соответствующими органами власти в срок не позднее одного месяца с момента поступления, но и учтены такими органами при разработке мер, направленных на совершенствование образовательной деятельности и оценке деятельности руководителей организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ч. 5 ст. 95 ФЗ Об образовании); показатели, характеризующие критерии независимой оценки, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти (п. 5 ст. 95.2 ФЗ Об образовании), сбор и обобщение информации о качестве условий осуществления образовательной деятельности организациями осуществляется на основании государственных и муниципальных контрактов (п. 8 ст. 95.2 ФЗ Об образовании), что позволяет отнести независимую оценку качества образования к числу инструментов государственного управления образовательной деятельностью.
Системно независимая оценка качества образования включает в себя независимую оценку качества подготовки обучающихся и независимую оценку качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Независимая оценка качества образования, — институт, правовое регулирование которого претерпело существенные изменения в течение последнего года. В ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми ранее используемая формулировка «независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность» была заменена на «независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность» [9]. Несмотря на то, что указанные изменения фактически терминологически сузили сферу применения независимой оценки (вместо качества образовательной деятельности теперь оценивается качество условий осуществления образовательной деятельности), их (указанных изменений) обоснование отсутствует и в пояснительной записке к соответствующему проекту федерального закона [10], и в финансово-
экономическом обосновании к нему [11]. Также следует обратить внимание на тот факт, что при явном изменении объекта независимой оценки, цели такой оценки, закрепленные положениями п. 1 ст. 95.2 ФЗ Об образовании, содержательно остались неизменными. Изменения были формальными и коснулись наименования вида независимой оценки и замены глагола «проводится» на «осуществляется». Логический объем цели независимой оценки был сохранен — предоставление участникам отношений в сфере образования информации об уровне организации работы по реализации образовательных программ на основе общедоступной информации.
Также следует обратить внимание на то, что п. 29 ст. 2 ФЗ Об образовании содержит определение понятия «качество образования», и изменения законодательства, повлекшие замену формулировки «независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность» на «независимую оценку качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность», не затронули понятийного аппарата рассматриваемого нормативно-правового акта.
Резюмируя изложенное, следует признать необоснованными и неоправданными внесенные изменения. Объект независимой оценки, указанный в первоначальной редакции ФЗ Об образовании представляется более логичным и органически вписанным в действующее законодательство.
Проведенное исследование продемонстрировало наличие проблем в правовом регулировании государственного управления образовательной деятельностью.
Во-первых, выявлена коллизия в терминологическом аппарате ФЗ Об образовании в части дефиниции «государственная регламентация образовательной деятельности». Содержание, вкладываемое законодателем в понятие «государственная регламентация» не соответствует общепринятому понятию «государственная регламентация».
Во-вторых, представляются необоснованными и неоправданными внесенные изменения в части замены формулировки «независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осу-
ществляющих образовательную деятельность» на «независимую оценку качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность». Объект независимой оценки, указанный в первоначальной редакции ФЗ Об образовании представляется более логичным и органично вписанным в действующее законодательство.
В целях решения выявленных проблем представляется необходимым внести следующие изменения в ФЗ «Об образовании».
Для устранения выявленной коллизии в части дефиниции «государственная регламентация образовательной деятельности» необходимо внести изменения в положения ст. 90 ФЗ Об образовании (и иные положения данного нормативно-правового акта) и заменить термин «государственная регламентация образовательной деятельности» дефиницией «государственная регламентация разрешительной, аккредитационной и контрольной деятельности в сфере образования».
Следует внести изменения в ст. 95 и 95.2 ФЗ Об образовании, заменив формулировку «независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность» на «независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность».
Литература
1. Кох И.А. Управление и регулирование в социальной организации / И.А. Кох [текст] // Вопросы политологии и социологии. УИУ РАНХиГС,
2014. Режим доступа: http://politsocio.uapa.ru/ru/ issue/2013/02/11/ (дата обращения 11.11.2018).
2. Мамедов А.А. Государственное регулирование в сфере высшего образования / А.А. Мамедов [текст] // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2011. № 2.
3. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л.В. Ан-дриченко, В.Л. Баранков, Б.А. Булаевский и др.; под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юриспруденция,
2015.
4. Попова Н.Ф. К вопросу о государственном управлении финансами / Н.Ф. Попова [текст] // Современный юрист. 2014. № 1.
5. Фролов Б.М. Государственная регламентация образовательной деятельности: понятие, признаки, пути совершенствования // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 8.
6. Юридические лица в российском гражданском праве: монография: в 3-х т. / А.В. Га-бов, О.В. Гутников, Н.Г. Доронина и др.; отв. ред. А.В. Габов, О.В. Гутников, С.А. Синицын. М.: ИЗ-иСП, ИНФРА-М, 2015. Т. 1: Общие положения о юридических лицах.
7. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
8. Большой энциклопедический словарь [Текст] / gufo.me. Режим доступа: https://gufo.me/ dict/bes (дата обращения 12.11.2018).
9. Федеральный закон от 05.12.2017 № 392-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 50 (Часть III). Ст. 7563.
10. Пояснительная записка к проекту федерального закона № 231361-7 «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования и социального обслуживания и признании утратившей силу статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» [Электронный ресурс] Сайт Московской Федерации Профсоюзов. Режим доступа: http://mtuf.ru/files/ novosti/news_files/fnpr/expnote.pdf (дата обращения 12.11.2018).
11. Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона № 231361-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования и социального обслуживания и признании утратившей силу статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» [Электронный ресурс] Сайт Московской Федерации Профсоюзов. Режим доступа: http://mtuf.ru/files/novosti/news_files/fnpr/ ficecosub.pdf (дата обращения 10.11.2018).
Административный процесс. 4-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Волкова В.В. и др. 2019 г. 200 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Административный процесс представлен как сложный и комплексный административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса. Уделено внимание юрис-дикционной и управленческой концепциям административного процесса. Рассмотрена структура административного процесса, виды производств.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также студентов, обучающихся по специальности Государственное и муниципальное управление.
