CC BY
91
С.Н. ЕГОРОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ: ОПЫТ США В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ
В настоящее время в России в числе первоочередных задач социально-экономического развития стоит задача формирования рынка доступного жилья. Создание условий, способствующих повышению доступности жилья и расширению платежеспособного спроса населения на жилье, непосредственно связано с развитием и расширением системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.
Ипотечный рынок в России только формируется, в то время как за рубежом в развитых странах годовые объемы ипотечных кредитов достигают 60% ВВП. Приобретение недвижимости в развитых странах осуществляется в основном путем привлечения ипотечных кредитов. Например, в странах ЕС и в США 90-95% покупок жилья гражданами производится с привлечением заемных средств.
Во всех странах с развитыми системами ипотечного жилищного кредитования государство оказывало кредитным институтам и гражданам - заемщикам - огромную помощь, особенно в период формирования систем. Поэтому представляются актуальными и необходимыми изучение зарубежного опыта государственного регулирования рынка ипотечного жилищного кредитования и анализ возможностей его использования в Российской Федерации. Особый интерес представляет опыт США, поскольку в России за основу принята американская модель системы ипотечного жилищного кредитования, которая представляет собой двухуровневую ипотечную систему, где кредитор и эмитент ипотечных ценных бумаг (mortgage backed securities - MBS) разделены. В первую очередь это обусловлено соображением поддержания ликвидности универсальных коммерческих банков, участвующих в долгосрочном ипотечном кредитовании.
Согласно этой модели банк, выдав ипотечный кредит, тут же продает его специальной организации - кондуиту (оператору вторичного рынка системы ипотечного кредитования). Кондуит собирает купленные кредиты в пулы и продает их инвесторам в виде обеспеченных ипотекой ценных бумаг.
В США такими кондуитами являются созданные в разные годы специализированные организации - Федеральная национальная ипотечная ассоциация (Fannie Мае), Корпорация жилищного кредитования (Freddie Mac) и Правительственная национальная ипотечная ассоциация (Ginnie Мае).
Система эта начала формироваться в 1938 г., когда было создано первое агентство Fannie Mae (Federal National Mortgage Association). Это была государственная структура, предназначенная для выкупа на бюджетные деньги ипотечных кредитов, предоставляемых малообеспеченным слоям населения и гарантированных федеральным правительством. Масштабы деятельности агентства долгое время были весьма скромными. К 1968 г. объем портфеля ипотечных кредитов Fannie Mae достиг всего 7 млрд долл. США, что составляло чуть более 2,5% всего ипотечного рынка.
В 1968 г. Fannie Mae было разделено на две структуры - Ginnie Mae (Government National Mortgage Association), сохранившую государственный статус, и Fannie Mae, которая, как и созданная в 1970 г. Freddie Mac (Federal Home Loan Mortgage Corporation), получила статус подконтрольного государству акционерного общества с правом выкупать все те же кредиты для малообеспеченного населения. С 1974 г. сфера деятельности Fannie Mae и Freddie Mac была расширена - им было позволено покупать кредиты, величина которых примерно на 40% превышает среднюю стоимость жилья.
Полугосударственный статус двух агентств сводится к регулированию их деятельности правительством (5 из 18 членов совета директоров каждого назначаются Белым домом) и гарантированной возможности заимствовать в случае необходимости до 2,25 млрд долл. США из казны. Кроме того, доход по ценным бумагам агентств, так же как и доход по ценным бумагам американского казначейства, освобожден от ряда налогов.
Итак, все эти организации наделены полномочиями покупать ипотечные кредиты на жилье и под государственную гарантию или государственное страхование, выпускать ценные бумаги, обеспеченные выкупленными ипотечными кредитами. Стоимость ипотечных ценных бумаг, обращающихся на рынке, по оценкам экспертов, достигла на начало 2006 г. 4,1 трлн долл. США, что сопоставимо с объемами рынков американских правительственных ценных бумаг или корпоративных облигаций.
В России роль кондуита исполняет открытое акционерное общество «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (далее - Агентство), созданное Правительством Российской Федерации в 1996 г. в целях поддержки системы рефинансирования ипотечного кредитования и являющееся акционерным обществом со 100%-ным государственным участием.
Правительство Российской Федерации предоставляет Агентству государственные гарантии Российской Федерации для привлечения Агентством на финансовом рынке денежных средств, направляемых на выкуп ипотечных закладных.
За период 2002-2006 гг. Агентству предоставлено государственных гарантий на общую сумму 27,7 млрд руб. В проектировках на 2007-2010 гг. планируется предоставление Агентству гарантий на сумму 124,0 млрд руб. Указанные государственные гарантии предоставляются Агентству без предъявления эквивалентных требований государства к Агентству после их исполнения.
Использование Агентством государственных гарантий в качестве обеспечения своих заимствований должно было способствовать деятельности Агентства, направленной на реализацию задач по развитию рынка ипотечного кредитования и обеспечению доступности жилья. Несмотря на поддержку государства, Агентство не сумело использовать свое преимущественное положение и предоставить населению привлекательные условия ипотечного кредитования, отличные от коммерческих предложений.
Так, ставка по ипотечным кредитам, рефинансируемым Агентством, до 1 января 2006 г. составляла 14-15%, в настоящее время составляет 11,5-14,5%, что не позволяет отнести эти условия к доступным. Предлагаемые Агентством условия ипотечного кредитования в основном не отличаются от предложений других участников рынка, а в ряде случаев еще и хуже этих предложений. Сбербанк России, Внешторгбанк, Дельтакредит, Московское ипотечное агентство предоставляют ипотечные кредиты для населения на следующих условиях: срок кредитов - до 30 лет, ставка - от 10,5% до 18%. (табл. 1).
Таблица 1
Условия предоставления ипотечных кредитов, %
Показатели ОАО «АИЖК» ОАО КБ «МИА» Сбербанк Внешторг- банк
Сроки ипотечного кредитования до 30 лет до 30 лет до 20 лет до 25 лет
Процентные ставки по ипотечным кредитам 11,5-14,5 10,5-13,0 18 13-14
Процентные ставки по привлеченным заимствованиям 8,7-11 9,5 - -
Маржа 4-6,3 1,0-3,5 - -
Необходимо подчеркнуть, что доля Агентства в общем объеме рынка незначительна. За период с 2001 г. по настоящее время объем ипотечного кредитования в Российской Федерации увеличился почти в 36 раз, за 2004 г. -почти в 2 раза и составил 18,46 млрд руб., за 2005 г. - 52,5 млрд руб. (табл. 2).
Таблица 2
Объемы ипотечного жилищного кредитования в России
Годы Объем рынка, млрд руб. Рефинансировано Агентством, млрд руб. Доля Агентства в общем объеме рынка, %
2001 1,57 - -
2002 7,28 - -
2003 11,2 0,73 6,5
2004 18,46 4,53 24,5
2005 52,5 5,37 10,2
Таким образом, рынок ипотечного кредитования способен функционировать без финансовой (гарантийной) поддержки государства. В то же время при существенных рисках федерального бюджета, возникающих в связи с предоставлением Агентству государственных гарантий, не решается задача по обеспечению доступности жилья для населения, так как Агентство не обеспечивает предоставление выгодных условий по рефинансируемым ипотечным кредитам.
На стадии становления ипотечного рынка в России поддержка государства, оказываемая Агентству, сыграла определенную положительную роль. Продолжение практики предоставления Агентству государственных гарантий противоречит антимонопольной политике, так как является преференцией, оказываемой одному из участников рынка, что не может обеспечить конкурентные условия для развития рынка ипотечного жилищного кредитования и ведет к монопольному положению Агентства. Развивающемуся ипотечному рынку России это грозит стагнацией и отсутствием интереса со стороны как российских, так и зарубежных инвесторов.
По нашему мнению, такие существенные затраты государства нельзя отнести к эффективным. В условиях ограниченного предложения на рынке жилья и постоянного стимулирования спроса на жилье дальнейшее предоставление государственных гарантий Агентству усилит негативные тенденции, сложившиеся на рынке жилья. Прежде всего это относится к неоправданному росту цен на жилье и, соответственно, росту доходов застройщиков, в то время как в условиях падения спроса со стороны части населения России со средними и низкими доходами жилье для подавляющего большинства населения остается недоступным.
Таким образом, по нашему мнению, дальнейшее стимулирование спроса на жилую недвижимость при помощи государственных средств в условиях ограниченного предложения приведет к стагнации ипотечного рынка уже в 2006 г.
Исходя из этих условий представляется необходимым прекратить предоставление государственных гарантий по заимствованиям Агентства, а усилия государства направить на стимулирование предложения на рынке жилья.
Так, в США государственные гарантии обеспечивали выпуск MBS лишь до 1970 г., когда Fannie Mae было разрешено выпускать ипотечные облигации на основе кредитов, не обеспеченных государственными гарантиями.
В 2003 г. в России был принят Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах». Но за два года его существования не было выпущено ни одной ипотечной ценной бумаги, поскольку не были приняты соответствующие нормативные акты. В настоящее время ведется работа по их подготовке и во втором
полугодии 2006 г. ожидается первый выпуск облигаций Агентства с обеспечением в виде ипотечного покрытия.
В настоящее время Правительство США отказалось от оказания прямой государственной поддержки участникам рынка ипотечного жилищного кредитования, сконцентрировав свое внимание на правовой поддержке и оказании целевой помощи определенным слоям населения.
В настоящее время влияние государства на развитие ипотечного рынка в США заключается в следующем:
- правовое и нормативное обеспечение развития рынка долгосрочного жилищного ипотечного кредитования;
- создание и поддержка рейтинга национальных агентств-операторов вторичного рынка по приобретению кредитов на вторичном рынке, являющихся частными компаниями и занимающихся рефинансированием первичных кредитов, разработкой и внедрением новых кредитных инструментов и ипотечных ценных бумаг;
- принятие специальных программ для предоставления кредитов заемщикам, которые никогда ранее не обращались за ипотечными кредитами и не рассматривались банками как достаточно надежные заемщики, имея невысокие доходы;
- создание системы страхования ипотечных кредитов (Федеральная жилищная администрация (ФЖА), Администрация по делам ветеранов (ВА)).
Основной задачей ФЖА является содействие малообеспеченным семьям в улучшении жилищных условий. Параллельно решаются задачи улучшения жилищных стандартов, а также создания системы взаимного страхования ипотечных кредитов. ФЖА осуществляет около сорока различных страховых и кредитных программ. В их число, в частности, входит программа государственного страхования ипотечных кредитов на жилье.
Основные программы страхования ипотечных кредитов разработаны для облегчения приобретения, строительства или реконструкции жилья определенными категориями граждан, которые не в состоянии выполнить требования внесения первоначального платежа по обычным кредитам. Страхование по большей части таких кредитов осуществляется Фондом взаимного страхования ипотечных кредитов, созданным на основе самоокупаемости. Ставка процента по кредитам, страхуемым ФЖА, находится на уровне рыночных ставок, в то время как требования первоначального взноса несколько ниже, чем по обычным кредитам.
При этом ФЖА никогда не пользовалась бюджетными средствами. Свои программы поддержки ипотечного кредитования ФЖА с самого начала осуществляет в соответствии с основным принципом страхования, заключающимся в объединении возможных рисков в одну большую группу для минимизации неизбежных потерь. В результате Взаимный фонд ипотечного страхования, входящий в ФЖА, преуспевает, а за всю шестидесятилетнюю историю ФЖА этот фонд не истратил на покрытие убытков ни единого доллара налогоплательщиков.
Безусловно, государственные гарантии являются основной формой государственной поддержки рынка ипотечного кредитования, но не менее важной формой является страхование ипотечных кредитов. К сожалению, в России предпринимаются лишь первые шаги по созданию системы ипотечного кредитования страхования.
На основании вышеизложенного представляется целесообразным:
1. Правительству Российской Федерации
- прекратить предоставление государственных гарантий по заимствованиям Агентства;
- направить усилия и затраты государства на поддержку социально незащищенного населения путем предоставления за счет средств федерального бюджета целевых адресных субсидий гражданам, которые являются участниками соответствующих подпрограмм или мероприятий программы «Жилище», стимулирование предложения на рынке жилья путем направления бюджетных средств на формирование инженерной инфраструктуры, для строительства жилья и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства;
- обеспечить устранение правовых препятствий функционированию ипотечного рынка в России и ускорить создание системы ипотечного кредитования страхования;
2. Агентству
- направить усилия на доработку механизма функционирования вторичного рынка ипотечных ценных бумаг, выпуск подлинных ипотечных ценных бумаг, формирование собственной ресурсной базы за счет средств от продажи выкупленных ипотечных инструментов на вторичном рынке и выпуска новых ипотечных ценных бумаг.
Возобновление стимулирования спроса на жилье путем предоставления государственных гарантий на поддержку системы рефинансирования ипотечного жилищного кредитования возможно после установления на рынке ситуации, когда объем предложения жилья будет превышать объем спроса на него. При этом предоставление государственных гарантий необходимо осуществлять на конкурсной основе. Одними из основных принципов конкурсного отбора получателя государственной гарантии могут быть более выгодные для населения условия предоставления ипотечных кредитов.
Полагаем, что такой подход будет способствовать стабилизации рынка жилой недвижимости, подлинному становлению и устойчивому функционированию рынка ипотечных жилищных кредитов, обеспечит развитие различных институтов, участвующих в функционировании ипотечного рынка и в конечном итоге поможет решить задачу обеспечения населения доступным жильем.
ЕГОРОВ СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ родился в 1982 г. Окончил Чувашский государственный университет. Аспирант государственного университета - Высшей школы экономики. Область научных интересов - исследование рынка ипотечного жилищного кредитования. Автор 3 научных статей.
