Государственное регулирование производства военной продукции Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

экономика и управление

УДК 338.245

Государственное регулирование производства военной продукции

Анализируются место и роль государственного регулирования военного производства в России, которое должно сочетать административно-правовые, организационные и финансово-экономические методы и инструменты управления. Это означает, что реформирование механизма экономического обеспечения военного строительства может быть эффективным только при соблюдении комплексного, системного подхода к этой сложнейшей и многоплановой проблеме.

Ключевые слова: государственное регулирование; военное строительство; государственная политика; финансово-экономическое обеспечение безопасности.

State regulation of military production implies the combination of administrative, legal, organizational, financial and economic methods and tools. This means that the reform of the support mechanism for military construction will be efficient only if a comprehensive, systematic approach to this complex and multidimensional problem is adopted.

Keywords: state regulation; military construction; public policy; financial and economic security support.

Половецкий Николай Яковлевич

канд. экон. наук, профессор, профессор кафедры финансового менеджмента Финансового университета E-mail: [email protected]

необходимость укрепления обороноспособности страны

Геополитическим вызовом XXI в. стала стратегия управляемых кризисов и конфликтов, осуществляемая США и НАТО. Опираясь на финансово-экономические и военно-технические возможности, Запад следует в своей политике модели однополярного мироустройства, более того — пытается упрочить геополитическое положение. Для этого США и НАТО постоянно обновляют арсенал средств поражения и наступательных технологий. Стремительно развиваются методы ведения психологических операций и информационного противоборства, имеющие

целью свержение неугодных США правительств. В этих условиях деятельность международных организаций, таких как ООН и ОБСЕ, становится все менее эффективной. Итог — масштабные вооруженные конфликты и кровопролитие в различных регионах: Афганистане и Ираке, Египте, Ливии и Сирии. В последние полгода подобный сценарий реализуется на Украине [1].

22 июля 2014 г., выступая на заседании Совета Безопасности, Президент РФ отметил: «... мы должны подумать над дополнительными шагами по снижению зависимости национальной экономики и ее финансовой системы от неблагоприятных внешних факторов. Имею в виду не только нестабильность на глобальных рынках, но и возможные политические риски. В этой связи необходимо полностью и в срок реализо-вывать все запланированные меры по укреплению обороноспособности страны» [2].

Кардинальные изменения в мировой военно-политической ситуации, новая военно-экономическая обстановка в России и обострение военно-политической ситуации в мире вызвали необходимость формирования принципиально иного подхода к экономическому обеспечению военного строительства и безопасности страны, включая механизм государственного

Таблица 1

Планы закупки ВВТ и их реализация в 2007-2020 гг. [3]

Вооружение и военная техника По ГПВ 2017-2015 (проект) Передано ВС РФ в 2007-2011 По ГПВ 2011-2020 (проект)

Комплексы «Искандер», бригад 5 1 10

Самолеты, шт. 116 22 600

Вертолеты, шт. 156 60 1000

ЗРС С-400, дивизионы 18 4 56

Корветы и фрегаты, шт. 12 2 50

РПКСН проекта 955 «Борей», шт. 7 1 8

Подводные лодки, шт. 6 0 20

регулирования военного производства. Решение сложных и многоплановых военно-экономических проблем в новых условиях требует использования современных методов организации и управления военным сектором экономики, в процессе разработки и принятия которых было бы неразумно полностью отказываться от существовавшего в Советском Союзе механизма управления военной экономикой. Некоторые методы и формы управления, в частности опыт организации и выполнения важнейших военно-технических и военно-экономических программ, могут быть использованы и в современных условиях. Для разработки нового организационно-экономического механизма целесообразно также применить накопленный в западных странах богатый опыт государственного регулирования военного производства в условиях рыночной экономики, сообразуя его с особенностями и спецификой развития народного хозяйства России.

Ключевым элементом реформирования системы государственного регулирования военного производства в России должен стать принципиально новый подход к оценке, планированию и финансированию оборонных потребностей государства. Сердцевиной такой системы является механизм, обеспечивающий эффективную реализацию целей военного строительства, определяемых в военной доктрине и в конкретных военных программах, на основе анализа

существующих и возможных в обозримой перспективе военных угроз национальным интересам.

Критическое осмысление опыта функционирования военно-хозяйственного механизма в экономически развитых странах, на наш взгляд, было бы полезным для России в формировании системы государственного регулирования военного производства в условиях рынка. Вместе с тем следует иметь в виду, что если в западных странах военный рынок является результатом длительного исторического развития, в ходе которого стала назревать необходимость включения в него государственного регулирования, в России, наоборот, безграничное непосредственное централизованное управление стало дополняться использованием рыночных отношений в военном секторе экономики.

Реализация программ вооружения российской армии

Развитие новых отношений собственности требует от государства поиска новых организационных форм взаимодействия акционерных предприятий, компаний с органами государственного управления. Хорошо работавшие ранее директивные методы управления военным производством в современных условиях стали неэффективными. Будущее за более органичными отношениями, основанными на балансе взаимных интересов, где приоритет отдается

интересам обеспечения обороноспособности государства при оптимальных затратах.

За время существования новой России разработаны и приняты уже четыре государственные программы вооружения (далее — ГПВ). Первая ГПВ была рассчитана на 1996-2005 гг., вторая, третья и четвертая — на 2001-2010, 2006-2015 и 2011-2020 гг. соответственно (табл. 1). Три первые не выполнены. Причины, обусловившие их провал, многообразны. В значительной мере они связаны с пороками конверсии ОПК и утратой главного его достоинства — системной целостности на базе государственной собственности [12].

Кардинальные изменения в мировой военно-политической ситуации, новая военно-экономическая обстановка в России и обострение военно-политической ситуации в мире вызвали необходимость формирования принципиально иного подхода к экономическому обеспечению военного строительства и безопасности страны, включая механизм государственного регулирования военного производства

Безусловно, одним из главных событий в области военного строительства России, имевших место во втором десятилетии XXI в., стало принятие ГПВ на период до 2020 г. Несмотря на то что первые три года выполнения программы отличались беспрецедентными по постсоветским меркам расходами на развитие армии, структура программы не может не вызывать вопросов.

1. В реализации ГПВ-2020 не удалось избавиться от приобретенных пороков первых трех программ, и ей суждена та же судьба, что и предыдущим. Необходимо, наконец, определить норму доли расходов на оборону в ВВП и госбюджете. Ситуация с расходами на обеспечение национальной обороны и безопасности настораживает, как и «бюджетный маневр», предлагаемый в итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам

социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. Данный маневр не должен состоять в сокращении бюджетных расходов на оборону. Это неверный путь, и не только потому, что приведет к ее ослаблению, но и потому, что ограничивает возможности реструктуризации и ускорения развития экономики [3].

2. Механизмы государственного регулирования военного производства, основанные на принципах самоорганизации и саморазвития, наиболее типичны для развитых форм рыночной экономики, особенно для ее секторов, характеризующихся наличием достаточно совершенной конкуренции.

Для большинства отраслей военного производства даже в странах с рыночной экономикой, как правило, типично наличие форм весьма несовершенной конкуренции, многочисленных монополистов-производителей. Более того, по своей сути рынок военной продукции не только монополистический, но и монопсонический, характеризующийся фактически одним заказчиком-потребителем, самостоятельно определяющим свои потребности. Поэтому двигателем прогресса и развития технологий в оборонных отраслях являлись и являются в основном запросы и действия заказчиков оборонной продукции, реализуемые в развитых странах через различные системы программного планирования и государственного регулирования развития систем вооружения [4, с. 82].

Приоритетность оборонно-промышленного комплекса (далее — ОПК) в экономике России определяется не столько масштабностью военного производства, сколько той ролью, которую он призван играть в современных условиях в обеспечении национальной безопасности, и особенно при проведении военной реформы, структурной перестройки, технической и технологической модернизации экономики.

Бедомственная принадлежность организаций ОПК

В настоящее время основу ОПК составляют организации различных организационно-правовых форм и видов деятельности, включенные в Сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса [5], имеющие различную отраслевую и ведомственную принадлежность, расположенные в 69 субъектах Российской Федерации. Значительная их часть высту-

Таблица 2

ведомственная принадлежность организаций оПк [6]

Количество организаций

Ведомство По организационно-правовой форме По виду деятельности Ликвидация

Всего ФГУП, ФГУ, ФКП ОАО, промышленность по решению

ЗАО, ООО наука прочие всего гос-ва соб-ков арб. суда

Роскосмос 81 20 61 22 54 5 - - - -

Росатом 46 24 22 17 23 6 - - - -

Минобороны России 169 21 148 120 21 28 - - - -

ФМБА России 1 1 - - 1 - - - - -

Рособоронзаказ 2 2 - - 2 - - - - -

ФСТЭК России 3 3 - 1 2 - - - - -

ФСБ России 6 6 - 1 3 2 - - - -

Минэнерго России 1 - 1 - - 1 - - - -

РАН 38 38 - - 38 - - - - -

Минкомсвязь 5 2 3 1 2 2 - - - -

Минпромторг 687 63 624 404 258 25 3 - 3 -

Россвязь 1 1 - - 1 - - - - -

Минобрнауки России 14 13 1 - 13 1 - - - -

Ростехнологии 284 19 265 149 120 15 1 - 1 -

Росстандарт 2 2 - - 2 - - - - -

Всего 1340 215 1125 715 540 85 4 - 4 -

пает в качестве градообразующих организаций или находится в регионах и городах с концентрированным (моноэкономическим) расположением организаций ОПК, а также в закрытых автономных территориальных образованиях (табл. 2, 3).

В последние годы проводилась структурная реформа ОПК, направленная на концентрацию технологических, производственных, финансовых и кадровых ресурсов комплекса (рис. 1).

К 2020 г. должен быть сформирован новый, конкурентоспособный облик ОПК, который будет включать крупные научно-производственные

компании, способные к саморазвитию, профессионализму, эффективному управлению активами, обеспечивающими выполнение государственной программы вооружения и активно позиционирующие себя на российском и международном рынке высокотехнологичной продукции и услуг. Принимаемые меры по повышению технической оснащенности Вооруженных сил Российской Федерации, рост государственного оборонного заказа привели к увеличению доли военной продукции в общих объемах производства оборонно-промышленного комплекса. Так, в последние годы доля

Рис.1. совершенствование и развитие организационно-технологической и институциональной структур опк

Источник: О развитии ситуации в ОПК в 2011 году, основных направлениях деятельности и задачах на ближайшую перспективу. (URL: http://federalbook.ru/files/OPK/Soderjanie/OPK-8/III/Dovguchic.pdf (дата обращения: 22.07.2014).

военной продукции составила около 67% ОПК, из них почти треть выпускается на экспорт по линии военно-технического сотрудничества. Остальные 33% производятся в интересах гражданской сферы экономики, в том числе с использованием технологий военного назначения.

По мнению ряда специалистов, в оборонных отраслях существует логический антимонополизм, в условиях которого многие виды военной продукции выпускаются на нескольких предприятиях, поэтому ошибочно включение их в реестр предприятий-монополистов и установление для них особого режима государственного регулирования

ценообразования по той причине, что Минобороны России является единственным заказчиком их продукции. Необходимо признать законным исторически сложившиеся естественные монополии в оборонном комплексе. В противном случае действующее антимонопольное законодательство приведет к развалу оборонных корпораций [7, с. 178].

В то же время руководство страны все более жестко требует от соответствующих исполнителей создать конкурентную среду на внутреннем рынке вооружений [8].

Это, как отмечают эксперты, станет возможным только в случае, если в «оборонку» будут

Таблица 3

Распределение организаций оПк по отраслям [6]

Отрасль ОПК Количество организаций

Всего По организационно-правовой форме По виду деятельности Ликвидация

ФГУП, ФГУ, ФКП ОАО, ЗАО, ООО промышленность наука прочие всего по решению

гос-ва соб-ков арб. суда

Авиационная промышленность 226 17 209 134 79 13 3 - 3 -

Ракетно-космическая промышленность 91 24 67 26 60 5 - - - -

Промышленность обычных вооружений 179 14 165 117 52 10 - - - -

Промышленность боеприпасов и спецхимии 110 36 74 68 36 6 - - - -

Судостроительная промышленность 146 10 136 98 41 7 - - - -

Радиопромышленность 180 18 162 84 90 6 1 - 1 -

Электронная промышленность 124 14 110 76 47 1 - - - -

Промышленность средств связи 120 9 111 52 62 6 - - - -

Атомная промышленность 50 28 22 17 27 6 - - - -

Межотраслевые организации и структуры 1 - 1 - - 1 - - - -

Издательская и полиграфическая промышленность 9 1 8 5 2 2 - - - -

Топливно-энергетический комплекс 1 - 1 - - 1 - - - -

Медицинская промышленность 7 6 1 3 4 - - - - -

Химическая промышленность 31 17 14 8 22 1 - - - -

Строительная промышленность 19 5 14 1 3 15 - - - -

Информационно-аналитическая деятельность 14 13 1 - 10 4 - - - -

Металлургическая промышленность 3 3 - - 3 - - - - -

Легкая промышленность 26 - 26 24 2 - - - - -

Автомобильная промышленность 2 - 2 2 - - - - - -

Снабжение 1 - 1 - - 1 - - - -

Всего 1340 215 1125 715 540 85 4 - 4 -

78

ЭКОНОМИКА и УПРАВЛЕНИЕ

допущены независимые производители. Предполагается, что они должны стать конкурентами государственным монополиям или структурам, где государство является аффилированным лицом. Сегодня же реальностью становится так называемый сговор поставщиков, который в крайнем своем проявлении ведет к банальному навязыванию монополистом собственных условий государству [8]. Следовательно, в условиях формирования в военно-экономической деятельности рыночных отношений хозяйственный механизм военного производства, трансформируясь и видоизменяясь, приобретает традиционные черты механизма с его подсистемами, находящимися во взаимодействии и противоречиях.

Хозяйственный механизм военного производства

Один из вариантов хозяйственного механизма военного производства в современных условиях развития рыночных отношений схематически представлен на рис. 2.

В условиях директивно-плановой, командной экономики государственное регулирование военной экономики играло определяющую роль. Оно было сведено к жестко регулируемой модели, основанной преимущественно на административном, принудительном характере.

Развитие новых отношений собственности требует от государства поиска новых организационных форм взаимодействия акционерных предприятий, компаний с органами государственного управления

При единой государственной собственности и жесткой плановой регламентации военного производства привести в действие конкурентные начала в хозяйственном механизме военного производства весьма сложно.

Несмотря на то что военное производство СССР представляло собой сверхмонополизиро-ванную структуру, монополистическое поведение предприятий отсутствовало или было минимальным, так как отсутствовала их правовая и экономическая самостоятельность и не было возможности распоряжаться закрепленной

за ними собственностью и произведенным товаром.

В условиях разгосударствления и приватизации в оборонном комплексе (что равнозначно формированию различных форм собственности и субъектов в военном производстве) и создания концернов, корпораций, финансово-промышленных групп (что в определенной мере связано с концентрацией военного капитала и усилением монополизма) приводятся в действие все три подсистемы хозяйственного механизма военного производства. Причем по мере развития рыночных отношений конкурентно-рыночный механизм и монополистическое регулирование будут расширяться и усиливаться, а государственное регулирование военного производства — относительно сокращаться. Но при этом будут возрастать эффективность государственного регулирования и снижаться его издержки; будут сужаться прямые формы регулирования и администрирования, но усилится экономическое стимулирование производства военной продукции.

В связи с этим очень важно сформировать такой организационно-экономический механизм государственного регулирования военной экономики, который максимально соответствовал бы курсу реформ, выбранному обществом, реализации положений военной доктрины, демократизации военно-экономической деятельности, не ущемляя при этом интересов субъектов военно-экономической деятельности.

Сложившаяся система государственного регулирования оборонного комплекса весьма негативным образом повлияла на процесс функционирования отечественных оборонных отраслей, что отнюдь не способствовало обеспечению должного уровня национальной безопасности государства, а также формированию эффективного инструментария государственной военно-экономической политики.

В настоящее время приходится констатировать, что один и тот же федеральный орган исполнительной власти одновременно может выступать в роли органа формирования и реализации программ и планов, государственного заказчика мероприятий, определенных к выполнению этими программами и планами, а также контролирующего органа (например, Минэкономразвития России, Минобороны России, Минфин России и др.). Это порождает

Подсистема хозяйственного механизма военного производства

Государственное регулирование

Монополистическое регулирование

Конкурентно-рыночное регулирование

Рис. 2. Функционирование хозяйственного механизма военного производства в современных условиях

проблемы системного характера в организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Решению такого рода проблем и повышению системности процессов формирования, размещения и реализации оборонного заказа способствовало создание в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.03.2006 № 231 Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ.

ВПК стала постоянно действующим органом, осуществляющим организацию и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам:

• разработки концепций, программ и планов в области военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства, реализации этих концепций, программ, планов и контроля за их исполнением;

• разработки, производства и утилизации вооружения, военной и специальной техники;

• мобилизационной подготовки государства;

• развития оборонно-промышленного комплекса, науки и технологий в интересах обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства;

• осуществления экспортно-импортных поставок продукции военного и двойного назначения.

Полномочия ВПК дают возможность регулировать как административно-управленческую деятельность государственных заказчиков

и оборонно-промышленного комплекса, так и финансовые потоки, направляемые на развитие системы вооружения ВС РФ и оборонных предприятий.

Формирование организационно-экономического механизма государственного регулирования военного производства и поставок вооружения и военной техники

Особенностью современного состояния организационно-экономического механизма государственного регулирования военного производства является изменение внешних и внутренних условий его функционирования. С точки зрения внешних условий наибольшее значение имеют внешнеполитическая ситуация; продолжающаяся конверсия оборонно-промышленного комплекса; ограничение бюджетного финансирования оборонных задач. Проблема достаточности объемов финансирования усугубляется стагнацией экономики, продолжающимися инфляционными процессами. При этом проблема осложняется недостаточно отлаженной системой военно-экономических отношений в области разработки, производства и поставок оборонной продукции, не всегда совершенным контролем за использованием выделяемых денежных средств.

С позиции внутренних условий доминантное значение приобретают существенные изменения содержания и характера взаимоотношений государственных заказчиков с исполнителями оборонных заказов, военных — с гражданским

80

Н.Я. Головецкий Государственное регулирование производства военной продукции

сектором национальной экономики, государственных предприятий — с коммерческими организациями. Кроме того, увеличивается влияние государственных корпораций и интегрированных структур, а также акционерных обществ — предприятий-монополистов с долей участия государства менее 25%.

В результате формируется принципиально новый организационно-экономический механизм государственного регулирования военного производства и поставок вооружения и военной техники, характеризующийся:

• развитием рынка оборонной продукции, связанным со значительным расширением сферы рыночной продажи и конкурентных отношений в оборонном секторе, усилением внешнеторговой деятельности в области продажи оборонных и двойных технологий;

• изменением отношений собственности в оборонном секторе промышленности, формированием смешанной и частной собственности;

• переходом от административных методов управления в оборонном секторе, реализуемых через централизованное управление, к преимущественно экономическим, децентрализованным методам, основанным на контрактных отношениях;

• переходом от методов экстраполяционного планирования к планированию с учетом реально изменяющихся потребностей, от экстенсивного к интенсивному типу развития;

• переходом от затратных методов бюджетного финансирования к программно-целевым.

Таким образом, в настоящее время сложился специфический механизм обеспечения государственных оборонных нужд, представляющий собой сложное переплетение экономических и административных методов управления субъектами военно-экономических отношений.

Быводы

По своему содержанию государственное регулирование военного производства представляет собой совокупность мероприятий, направленных на организацию и стимулирование военно-экономической деятельности производителей военной продукции с целью наиболее полного удовлетворения военно-экономических потребностей страны в мирное время и в условиях войны.

В современных условиях роль государственного регулирования военного производства

остается ведущей, но должна быть более динамичной, гибкой и квалифицированной. России предстоит пройти свой путь поиска наиболее оптимальных форм государственного стимулирования производства военной продукции и им-портозамещения в условиях санкций на отрасли оборонно-промышленного комплекса.

Обострившаяся ситуация в мире диктует необходимость создания эффективной системы финансово-административного управления и контроля реализации государственного оборонного заказа и механизма обратной связи в рамках выполнения государственной программы вооружения. Для качественной реализации оборонно-промышленным комплексом своих функций необходимо, чтобы проблема обеспечения военно-экономической безопасности страны стала для органов государственной власти действительно приоритетной, а система государственного регулирования военного производства максимально соответствовала поставленным перед ней военно-политическим и социально-экономическим задачам.

Литература

1. Контроперация на семь баллов // ВПК. 2014. 9 июля.

2. Путин: Россия должна адекватно реагировать на вызовы // Российская газета. 2014. 22 июля.

3. Пожаров А.И. Планирование — программирование — бюджетирование // ВПК. 2013. № 15. 17 апреля.

4. Кравчук П. В. Методология и методы экономической оценки, организация распространения технологий и изделий двойного применения. М.: Воениздат, 2002.

5. Приказ Минпромторга России от 05.02. 2013 № 137 «Об утверждении перечня организаций, включенных в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса».

6. Информационное агентство ТС ВПК. URL: http://www. vpk.ru/cgi-bin/uis/w3.cgi/CMS/ Item/index (дата обращения: 22.07.2014).

7. Кузык Б.Н. Оборонно-промышленный комплекс России: прорыв в XXI век. М.: Русский биографический институт, 1999.

8. Лебедев М. Упущенные возможности нашего ОПК. Отсутствие прорывных технологий мешает ВТС // ВПК. 2012. 10 октября.