CC BY
56
РАЗДЕЛ 2. ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
П.А. ФЕДОСОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ И ЭТНОСОЦИАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О терминах
Писать об этнополитических и этносоциальных процессах в Российской Федерации трудно по двум причинам. Первое затруднение связано с чрезвычайной сложностью объекта исследования: в стране, где компактно или дисперсно проживает более полутора сотен этнических групп, эти процессы, естественно, весьма запутаны и многообразны. Столь же сложны и последствия предпринимавшихся в течение многих десятилетий и предпринимаемых сейчас попыток управлять этими процессами. Об этом, собственно, и пойдет речь в предлагаемой статье.
Второе затруднение, с которым сталкивается исследователь этнических процессов и отношений в России, связано с состоянием отечественного научного и политического дискурса по означенной теме. За десятилетия дискуссий их участникам не удалось выработать ни единой терминологии, ни общего понимания сути решаемых задач. В научных и политических кругах, причастных к этно-политике, сформировались два подхода, по многим вопросам диаметрально противоположных друг другу. А поскольку все, что связано с этничностью, в силу высокого ценностного ранжирования этого аспекта человеческого бытия воспринимается и, соответ-
ственно, обсуждается весьма эмоционально, противостояние между представителями этих подходов приобретает, как правило, весьма жесткий характер. Ни официальный характер площадок, на которых происходят эти дискуссии, ни высокие ученые степени и звания их участников не снижают полемического задора. В качестве примера приведем выдержки из протокола совещания, которое состоялось в Совете Федерации ФС РФ 22 марта 2007 г. Выступая на этом форуме, посвященном «совершенствованию государственной национальной политики», один уважаемый ученый, фактически обвиняя организаторов и участников в невежестве, сетовал на то, что за 20 лет дискуссий не состоялось «осмысление людьми, которые причастны к этой политике, того, что и как нужно делать», что «даже терминология осталась у нас на уровне 1950-х годов», и призывал выкинуть термин «национальная политика» как несоответствующий «международной терминологии и понятийному аппарату современной отечественной науки». Возражая ему, другой не менее уважаемый и авторитетный ученый называл выступление коллеги «безобразием», настаивал на адекватности терминов «национальная политика», «нация» и «народность» в контексте обсуждаемых вопросов и обвинял своего оппонента и представляемый им академический институт в «этнофобии» [Аналитический вестник, 2007, с. 4-5, 44-45].
Дело, конечно, не в некомпетентности тех или иных ученых мужей и научных центров, а в неоднозначности ситуации в мировом научном и политическом дискурсе. Действительно, термин «нация» употребляется в нем преимущественно в смысле гражданская нация (civic nation), нация-государство. Однако жесткое разведение понятий «этничность» и «национальность» характерно преимущественно для американских, канадских и австралийских текстов, вышедших из-под пера представителей наций, которые сформировались в результате соединения и совместного исторического творчества людей, сознательно расставшихся со своей прежней этнической родиной. Между тем в европейских странах ситуация выглядит не столь однозначно. «Большинство современных демократических обществ содержат в себе смесь этнического и гражданского национализма», - пишет известный исследователь этнических процессов в современной Европе Джефф Ричардс [Richards, 1999, p. 12]. При этом в конкретной политике принцип
этнического родства порой перевешивает демократический принцип гражданского равенства. Германия, например, упорно отказывается натурализовать родившихся и выросших в ФРГ детей и даже внуков турецких гастарбайтеров, но охотно натурализует потомков этнических немцев, покинувших фатерланд в XVIII и XIX вв.
Что касается отечественной традиции, то в Российской империи термины «этнос», «этнический» не употреблялись, речь велась о «народах», позже - в начале XX в. - о «национальностях» России (см., например: [Кокошин, 1917]). (Впрочем, тогда этот термин в нынешнем смысле не был принят и в англоязычной литературе, а если его и употребляли, то с некоторым уничижительным оттенком. В США, например, словом «этнос» обозначали группы, не входящие в сообщество белых англосаксов, обозначавшихся термином «нация». В современном смысле термин «этничность» (ethnicity) появляется в англоязычной литературе только в 1950-е годы [Richards, 1999, p. 13].) В советский период в отношении этнических сообществ употреблялись понятия «народы», «национальности», в качестве прилагательного - «национальный» («палата национальностей», «национальный вопрос», «национальные костюмы»). Наконец, и в преамбуле действующей Конституции речь идет о «многонациональном (а не полиэтничном) народе России». На фоне всего сказанного вряд ли стоит безапелляционно требовать исключительного употребления американского варианта терминологии, хотя в мировой политологической литературе он, несомненно, доминирует, так же как американские авторы доминируют в мировой политологии в целом.
За терминологическим спором ясно просматриваются идеологические различия в подходах к проблемам этничности. Если сторонники научной школы, группирующейся вокруг Института антропологии РАН, интерпретируют этничность преимущественно в контексте индивидуальных прав человека - как право свободно определять (или не определять) свою этническую принадлежность, свободно делать выбор в пользу сохранения унаследованного от родителей языка и жизненного уклада или ассимиляции в более крупные языковые сообщества и т.д., - то их оппоненты (в основном, из научных и властных центров республик в составе РФ) делают упор на коллективных правах, интересах и потребностях этнических сообществ (в их терминологии - национальностей).
На наш взгляд, жесткое противопоставление этих двух подходов малопродуктивно.
Опыт регулирования этнополитических процессов в России в XX в.
В полиэтничных обществах дестабилизация авторитарных систем правления и усиление демократического движения, как правило, сопровождаются резкой актуализацией требований этнической эмансипации и активизацией соответствующих политических групп - этнических партий, движений, инициатив [СоМе11, 1999, р. 3-11]. Это вполне естественно: этничность является одной из важнейших и устойчивых характеристик всех без исключения людей, а этническое самосознание и вытекающие из него ценности, ожидания, установки и чувства - одной из важнейших составляющих индивидуального и группового восприятия политических и социальных реалий, политического самоопределения, политических целей и эмоций. Причем эта составляющая тем более значима, чем менее полно социально-политические реалии соответствуют этнически окрашенным ожиданиям и требованиям (равноправие, свободное развитие, самоопределение и др.). Происходит этническая мобилизация. По общему правилу развития реформаторских и революционных массовых настроений острота чувств неудовлетворенности и, соответственно, радикализм требований зачастую перехлестывают за рамки объективной остроты имеющихся проблем, да и за пределы объективных интересов носителей этих требований. То, что в течение десятилетий казалось не оптимальным, но вполне сносным, становится вдруг нетерпимым и ненавистным. Мобилизация этнических чувств дополняется и подкрепляется вполне рациональными расчетами этноэлит на повышение своего статуса как в ходе этнической мобилизации, так и в результате более или менее полного удовлетворения выдвигаемых требований.
Жестокие и продолжительные этнические войны на территории бывшего СССР и бывшей Югославии показывают, что этническая мобилизация в ходе процесса демократизации может иметь весьма деструктивные последствия. Однако мировая практика знает и противоположные примеры. В ходе демократизации Испании в 70-е годы этническая мобилизация в Валенсии и Каталонии, по
мнению наблюдателей, не разрушила общенационального компромисса, а выдвигаемые требования удовлетворялись в его рамках. В качестве другого позитивного примера приводится мирное государственное размежевание в Чехословакии, осуществленное в порядке, устраивающем обе стороны.
Исследуя вопрос о том, какие факторы повышают вероятность приобретения этнической мобилизацией крайних, разрушительных форм, Карл Корделль указывает на такие обстоятельства, как наличие у мобилизующихся этносов «свежего» опыта этнического угнетения, насильственной ассимиляции и геноцида; неблагоприятных социально-экономических процессов, сопровождающих демократизацию; попытки победивших реформаторов начинать государственное строительство с «чистого листа»; сочувственная реакция международного сообщества на попытки сецессии стремящихся к эмансипации меньшинств; отсутствие в политической культуре общества опыта и навыков компромисса [СоМе11, 1999, р. 3-11]. Нетрудно заметить, что в Советском Союзе в целом и в России в частности накануне и в течение всего периода преобразований 1990-х годов присутствовал весь букет указанных неблагоприятных факторов.
В качестве еще одного и, может быть, важнейшего негативного фактора следует упомянуть заложенную большевиками традицию принимать решения в сфере межэтнических отношений, руководствуясь не долгосрочными стратегическими интересами укрепления государственности, а тактическими задачами вкупе с теми или иными идеологическими догмами.
Российская империя была унитарным государством, которое, однако, допускало наличие местного законодательства и особых форм самоуправления в некоторых своих составных частях - в Финляндии, Польше, Туркестане и др. В начале XX в. в общем контексте нарастающих либеральных устремлений общества возникла и получила широкое распространение теоретическая и политическая дискуссия о территориально-государственном устройстве России после ликвидации самодержавия. При этом полиэтничность России рассматривалась как один из важнейших факторов предлагаемых решений. Подробный обзор этих дискуссий дается в монографии О.Е. Кутафина «Российская автономия» [Кутафин, 2008, с. 6-41]. При этом большинство авторов скептически относились к
идее федерализации России и отдавали предпочтение программе автономизации национально-территориальных образований.
В этих дискуссиях участвовали и те, кому было суждено в недалеком будущем определять судьбу страны. В работах В.И. Ленина дооктябрьского периода был заложен методологический принцип большевистского подхода к национально-территориальному устройству как к вопросу, подчиненному стратегической задаче партии - захвату и удержанию власти на максимально возможном государственном пространстве. «Марксисты, разумеется, относятся враждебно к федерации и децентрализации - по той простой причине, что капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств. При прочих равных условиях сознательный пролетариат всегда будет бороться против средневекового партикуляризма, всегда будет приветствовать возможно тесное экономическое сплочение крупных территорий, на которых могла бы широко развернуться борьба пролетариата с буржуазией», - писал В.И. Ленин в 1913 г. [Ленин, т. 24, с. 143]. Все остальные вопросы - сохранение государственной целостности или сецессия, автономия или федерация и т.д. - решались в соответствии с этой стратегической задачей при одновременном декларировании приверженности идее свободного самоопределения и автономии национальностей. Этот методологический принцип последовательно проводился в жизнь в течение всего периода большевистской диктатуры. Им диктовались важнейшие решения в процессе государственного строительства и его конституционно-правового оформления в условиях этнической мобилизации, сопровождавшей революцию 1917 г., Гражданскую войну и период консолидации Советской власти. Так, при отсутствии реальной возможности противодействия сецессии Финляндии, Польши и прибалтийских государств провозглашался примат принципа самоопределения и происходило «добровольное» признание независимости этих стран. Но когда становилась (или казалась) возможной инкорпорация указанных территорий, находились идеологические предлоги для полномасштабного применения (или угрозы применения) военной силы. В целях повышения привлекательности социалистической модели в глазах мирового национально-освободительного движения провозглашалось и получало конституционно-правовое закрепление конфедеративное устройство
СССР с правом выхода республик - и одновременно осуществлялся жесточайший экономический и политический централизм, обеспечиваемый жестко централизованной структурой правящей партии и карательных органов. При этом реальная политика проводилась независимо от конституционных и законодательных уложений, которые, таким образом, приобретали имитационный характер.
Возникновение и развитие автономных республик в составе РФ неразрывно связано с реализацией этого принципа. Автономи-зация изначально должна была стать формой компромисса с этническим элитами [Кутафин, 2008, с. 133]. После неудачи автономи-зации в рамках Российской империи советское правительство начало этот эксперимент на части России, оставшейся после развала империи. В 1918 г. были созданы Трудовая коммуна немцев Поволжья, впоследствии преобразованная в автономную республику, в 1919 г. - Башкирская АССР, в 1920-1922 гг. - Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская АР, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области, Якутская АССР, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Монголо-Бурятская, Коми и другие автономии. Автономные республики в составе РСФСР получили все внешние атрибуты государственности - собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. В силу жесточайшей централизации политической власти в общегосударственном масштабе все эти властные институты на деле выполняли чисто исполнительно-управленческие функции в рамках реализации решений, принимаемых центральными партийно-государственными органами. Появилась и в последующие десятилетия в целом сохранилась уникальная в мировой практике модель, в основе которой лежали этнизация новых местных элит и имитация автономной этнической государственности, в том числе и на территориях, где компактно проживающий нерусский этнос не составлял большинства.
Однако, как справедливо отмечал Д. Фурман [Фурман], продолжительная имитация оказывает существенное влияние на сознание людей и через него - на реальные политические процессы. Она появляется как тактическое решение и как средство (показной) демонстрации приверженности каким-то ценностям (в нашем случае - идеалу свободного самоопределения), но со временем усваи-
вается не только теми, кого должна была обманывать, но и теми, кто, собственно, и затевал эту игру, или их преемниками. К тому же собственные органы власти, учреждения, учебные заведения за десятилетия своего существования сформировали в автономиях достаточно многочисленный корпус этнической (или, в других республиках - местной метисской) бюрократической, научной и художественной элиты, достаточно многочисленной, чтобы при благоприятных условиях (см. выше) стать закваской этнической мобилизации.
Описанная выше конструкция (с незначительными изменениями), а также принцип подчинения политических решений в сфере этнополитики борьбе за завоевание и удержание политической власти благополучно дожили до 1990-х годов. Декларация о государственном суверенитете РСФСР была задумана и принята как инструмент в борьбе радикал-реформаторов, контролировавших органы власти РСФСР, с умеренными реформаторами, группировавшимися вокруг М.С. Горбачева. Однако в условиях этнической мобилизации, которая в силу описанных выше закономерностей и продолжительной имитации права на самоопределение мощно разворачивалась во всех нерусских регионах Советского Союза, и отсутствия у Союзной власти политической воли решительно противодействовать сепаратистским действиям этот шаг не только лишил власти союзный центр, но и вызвал парад суверенитетов союзных, а затем автономных республик. Распад СССР повлек за собой фактическую утрату победившими радикал-реформаторами контроля за многими территориями, особенно с нерусским населением, и скатывание России к порогу государственного распада.
Летом и осенью 1993 г. до предела обострилось противостояние между ельцинской и хасбулатовской властными группировками. В поисках союзников противоборствующие стороны щедро раздавали посулы республиканским элитам. Конституционный проект, внесенный Б.Н. Ельциным незадолго до сентябрьско-октябрьских событий 1993 г., предусматривал, например, особые нормы представительства для «национальных» республик и областей, которые должны были обеспечить им не менее 50% мандатов в Совете Федерации [Конституция Российской Федерации, ст. 85], и это притом что именно Совет Федерации, согласно указанному проекту, должен был назначать председателя правительства и ре-
шать вопрос о доверии правительству [ст. 94], об отрешении Президента [ст. 97] - вдобавок к тем полномочиям, которые вошли в окончательный текст Основного закона.
В декабре 1993 г. две республики не приняли участия в референдуме по проекту новой конституции РФ. Одна из них (Чечня) фактически, а другая (Татарстан) de jure оказались за пределами юрисдикции России. Большинство других республик приняли конституции, провозглашавшие их суверенными государствами, входящими в Российскую Федерации на договорной основе, и (где подтекстом, где expresis verbi) верховенство республиканского законодательства, объявлявшие землю, ее недра и другие природные ресурсы республик исключительным достоянием их населения. В экономической и госуправленческой сферах федеральный центр фактически утратил механизмы влияния на регионы. Вслед за конституционно-правовой суверенизацией республик все отчетливее обозначилась их фактическая суверенизация.
Только что принятая Конституция не содержала (по крайней мере, в явной форме) механизма федерального вмешательства в региональные дела, минимизация трансфертов ослабила экономические рычаги, а бесславная война в Чечне продемонстрировала ограниченность силовых средств федерального центра. Конституционные основы государственного единства страны в массовом порядке подменялись индивидуальными договорами о разграничении полномочий между Федерацией и регионами, многие положения которых, как и положения конституций республик, противоречили Конституции РФ. На августовский дефолт 1998 г. ряд субъектов Федерации, в том числе республик, ответили закрытием границ с соседними регионами и запретом вывоза продуктов жизнеобеспечения. Таким образом, основные правовые инструменты регулирования этнополитических процессов в стране - Конституция РФ, федеральное законодательство и конституции республик - по ряду важнейших позиций противоречили друг другу, экономические механизмы бездействовали, управленческие только предстояло создать.
В этой ситуации начинался тот период государственного регулирования этносоциальных и этнополитических отношений в России, который, собственно, и является предметом данной статьи.
Инструментарий и проблематика государственного регулирования этносоциальных процессов
Набор инструментов государственного регулирования этно-политических и этносоциальных процессов достаточно широк. Это, во-первых, Конституция Российской Федерации и опирающееся на Конституцию и развивающее ее федеральное законодательство. В широком смысле слова на исследуемые процессы так или иначе влияют все положения Конституции и все федеральные законы, трактующие предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. В более узком смысле речь идет по крайней мере о тех положениях основного закона, которыми регулируются федеративное устройство РФ, статус национально-государственных образований в составе РФ, законодательство о порядке формирования Совета Федерации и о выборах депутатов Государственной думы, об основных принципах организации органов законодательной и представительной власти в субъектах Федерации, законодательство о партиях, бюджетное законодательство в части бюджетных взаимоотношений между центром и регионами, законодательство о языках народов Российской Федерации и о культуре и образовании, а также подзаконные акты в названных сферах.
Следующий уровень государственного регулирования - законодательство субъектов Федерации: их конституции и законы по разделам «конституционное законодательство», «культура», «образование», «экология», а также подзаконные акты к ним. Например, вместе с законами о языке и законами о культуре в большинстве республик в составе РФ принимаются на уровне постановления Правительства или даже в качестве неотъемлемой части самого закона программы мер по их реализации.
Этнополитическая проблематика не исчерпывается нормативной базой взаимоотношений между республиками и Федерацией и законодательством этих республик. В Российской Федерации постоянно и в течение длительного времени - во многих случаях веками - компактно или дисперсно проживают представители этнических групп, не имеющих в России «своих» территориальных образований. По данным переписи 2002 г., в РФ постоянно легально проживают 2 млн. 942 тыс. украинцев, 1 млн. 130 тыс. армян, 870 тыс. белорусов, 650 тыс. казахов, 621 тыс. азербайджанцев,
597 тыс. немцев, 229 тыс. евреев, 200 тыс. грузин и т.д. За последние десятилетия численность некоторых этнических групп (армяне, азербайджанцы) значительно возросла, других (немцы, евреи, украинцы) существенно уменьшилась. Но как бы то ни было, государство не может устраняться от обеспечения этноспецифических культурных, языковых и т.д. потребностей этой части своих граждан.
Особый комплекс проблем связан с небольшими по численности, но многочисленными этносами, компактно проживающими в основном (но не исключительно) на территории Сибири и Дальнего Востока. Согласно данным переписи 2002 г., таких народов -численностью до 50 тыс. человек - 45. Самые большие из них -нивхи (51 162 человека), ненцы (41 302), абазины (37 942), самые малочисленные - кереки (8 человек), проживающие (или, во всяком случае, проживавшие в 2002 г.) на Чукотке, тазы (276 ), энцы -237 (Таймыр). 28 таких народов насчитывают менее 5 тыс. человек, 11 - менее 1 тыс. Все они находятся на грани исчезновения как в силу ассимиляции с более многочисленными этносами, так и в силу депопуляции. «Считается, что в мире каждые две недели умирает один язык. Если так будет продолжаться, то к концу столетия исчезнут около 2500 языков. Столь значительная потеря языкового достояния человечества всего за сто лет - культурная катастрофа», - отмечает известный мексиканский правовед Диего Валадес [Валадес, 2008, с. 78]. Россия рискует внести весомый вклад в эту печальную статистику, тем более что большая часть коренных малочисленных народов находится на доиндустриальной стадии развития и как целое трудно интегрируются в современное общество. Государство обязано регулировать вопросы, связанные с этими 350 тыс. своих граждан (такова совокупная численность коренных малочисленных народов), и делать это как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Наконец, в последние годы в результате миграционных процессов в ряде регионов страны - особенно относительно развитых и экономически благополучных - появились новые этнические сообщества, состоящие из лиц, прибывших из перенаселенных регионов России (в основном, с Кавказа), а также ближнего и дальнего зарубежья (Закавказье, Средняя Азия, Молдавия, Вьетнам, Китай). Именно с этими «новыми этническими меньшинствами» связана большая часть «острых», сопряженных с насилием локальных кон-
фликтов типа кандопогского. Соответствующее госрегулирование необходимо и здесь.
Государственное регулирование наряду с нормативно-правовым включает в себя также административную и политическую составляющие - деятельность государственных учреждений и должностных лиц, непосредственно осуществляющих это регулирование. Этнополитические и этносоциальные вопросы непосредственно входят в сферу деятельности Президента РФ, его Администрации, глав субъектов Федерации, палат Федерального собрания (особенно плотно занимается этими вопросами Совет Федерации), законодательных органов субъектов Федерации, ряда министерств и ведомств. Наконец, консультантом субъектов государственного регулирования является академическая и вузовская наука - в той, конечно, степени, в которой государственные структуры обращаются к ней за консультациями.
Все многообразие этнополитических и этносоциальных проблем и государственных подходов к ним находит отражение в концепциях государственной национальной политики, которые утверждаются указами Президента РФ и глав субъектов Федерации. На федеральном уровне такой документ принят в 1996 г. В 2002 г. президентом было дано поручение разработать новый вариант этого документа. Но до сих пор работа над ним не завершена. Идеологические разногласия, о которых упоминалось выше, мешают участникам обсуждения прийти к единому мнению. В первой половине 2009 г. проект документа с согласованиями и протоколом разногласий был направлен в Администрацию Президента для принятия решений и до сих пор пребывает там.
Концепции государственной национальной политики разработаны и в некоторых субъектах Федерации (в частности, в Бурятии и Татарстане), причем значительно позже, чем действующая федеральная концепция. Вопрос о согласовании федерального и региональных документов пока неактуален за отсутствием обновленной федеральной концепции.
Таким образом, государственное регулирование этнополитиче-ских и этносоциальных процессов представляет собой чрезвычайно сложный, многосоставный и многоуровневый процесс нормотворчества, нормоприменения, администрирования и межличностных контактов. При этом основной объект политологического (в отличие от
юридического) анализа - не содержание этих норм и действий регулирующего субъекта, а их воздействие на реальные общественные процессы. И здесь мы сталкиваемся с весьма сложно решаемой проблемой - отсутствием систематического мониторинга правоприменительной практики и администрирования в исследуемой сфере. Точнее, такой мониторинг существует, его осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры. Но в силу специфики ведомственных интересов он посвящен отслеживанию динамики и тенденций уголовных деяний на этнической почве. Между тем нас интересуют преимущественно социальные и политические результаты, среди которых основным и желательным должно быть состояние, удовлетворяющее все общество, каждую этническую группу и каждого гражданина и, естественно, факторы, препятствующие достижению такого состояния. Вопрос об организации такого мониторинга последовательно ставится Советом Федерации, но организовать его силами одной палаты федерального парламента вряд ли возможно, а законодательные органы субъектов Федерации подключаются к этой работе -в силу ее трудоемкости и отсутствия соответствующих методик - без большого энтузиазма.
В связи с указанными обстоятельствами предлагаемый обзор эволюции государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в последние годы мы вынуждены ограничить анализом наиболее общих и существенных тенденций и процессов.
Эволюция государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в 1998-2009 гг.
Уже при первом взгляде на происшедшие за указанный период изменения в интересующей нас сфере бросается в глаза их масштабность. За 10 лет внесены кардинальные изменения в конституции республик в составе России, принят ряд основополагающих федеральных законов, существенным образом преобразованы процедуры и механизмы государственного регулирования. При этом радикальным образом изменился общий вектор развития: от децентрализации к централизму, от договорных отношений между центром и регионами к их законодательному регулированию и бюрократическому администрированию по властной вертикали. Су-
щественным образом изменился и взгляд российской власти на роль и место этничности в выстраивании отношений между центром и регионами. Настрой на особые отношения с национальными республиками в значительной степени оттеснен стремлением к унификации в духе требования Конституции о равноправии субъектов Федерации в их отношениях с федеральным центром.
В мировой и отечественной историографии давным-давно утвердилась традиция периодизации «по правителям». В нашем случае, однако, начало нового периода не совпадает со сменой президента. Первый различимый импульс политической воли федерального центра переломить центробежные тенденции датируется 29 сентября 1998 г., когда на специально собранном совещании в большом зале Администрации Президента Е.М. Примаков - в тот момент Председатель Правительства - в резкой форме заявил о недопустимости «удельно-княжеских амбиций» и разрыва управленческих связей между центром и регионами. На том же совещании против особого статуса республик и подмены законодательного регулирования отношений между ними и центром «примитивными договорами» выступил тогдашний Председатель Совета Федерации Е.С. Строев.
Несмотря на более или менее открытое оппонирование со стороны лидеров республик, скоординированное усилие двух политических тяжеловесов не осталось без последствий. Подписание индивидуальных договоров прекратилось, а восемь последних по срокам подписания не были опубликованы и не вступили в силу. В июне 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который установил приоритет федеральных законов перед федеративным договором и договорами между РФ и ее субъектами и предписал привести ранее принятые договоры в соответствие с новыми требованиями. Мысль о новых договорах никому уже не приходила в голову, тем более после начала второй чеченской войны и твердо заявленной решимости Москвы любой ценой добиться восстановления на этой территории конституционного порядка. В сентябре 1999 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации органов представительной (законодательной) и исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации», который жестко и недвусмысленно потребовал соблюдения принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов, недопущения перераспределения договорными актами установленного Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий и приведения конституций, уставов и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Новый президент энергично продолжил эту работу, опираясь на Конституционный суд и Государственную думу. В июне 2000 г. Конституционный суд РФ принял определение о несоответствии Конституции Российской Федерации положений конституций ряда республик об их праве собственности на недра и другие природные ресурсы, их праве на самостоятельное участие в международных связях, праве приостанавливать на своей территории действие федеральных законов и в целом оспорил претензию республик на суверенную государственность. С созданием Указом Президента в мае 2000 г. системы федеральных округов появился механизм реально независимого от субъектов Федерации надзора за ходом приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В том же году была осуществлена реформа Совета Федерации, в результате которой резко сократился политический вес этого федерального органа регионального представительства. В последующие годы (с 2000 по 2009 г.) в закон об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации более сорока раз вносились поправки, устанавливающие ответственность органов власти субъектов Федерации за нарушение Конституции, предусматривающие право роспуска Президентом РФ законодательных органов субъектов и снятия с должности высших должностных лиц, отменяющие всенародные выборы этих должностных лиц и т.д. Принятый в 2001 г. ФЗ «О политических партиях в Российской Федерации» исключил создание в России региональных партий и партий по национальному признаку. Конституционный суд исправно рассматривал и отклонял многочисленные запросы относительно конституционности всех этих мер. В результате в достаточно короткие сроки произошла десуверенизация республик в составе РФ. В основном они вернулись к тому правовому статусу, которым характеризовались бывшие автономные республики [Кутафин, 2008, с. 332].
Десуверенизация прошла без серьезного сопротивления со стороны республик. Не наблюдалось ни серьезных демаршей со стороны республиканских лидеров, ни сколько-нибудь заметных массовых акций. С одной стороны, это объясняется тем, что в большинстве республик этническая мобилизация носила верхушечный характер и осуществлялась в значительной степени усилиями местных советских этнономенклатур, привыкших к имитационному характеру политических прав и свобод вообще и этнического самоопределения в частности. В 1990-е годы слабость федеральной власти и прямое попустительство с ее стороны подтолкнули этнономенклатуры к относительно решительным действиям, приведшим к суверенизации. Но не имея ни серьезной массовой поддержки, ни глубинной ценностной мотивации, они не могли противопоставить политической воле новой федеральной власти ничего серьезного. С другой стороны, свирепые действия «федералов» в Чечне являлись жестким предупреждением для любых проявлений, которые могли быть истолкованы как сепаратистские1.
После того как десуверенизация стала свершившимся фактом и проблематика суверенной государственности республик вернулась в сферу имитационных действий и ритуалов, основные задачи государственного регулирования этнополитических процессов в республиках и в отношениях между ними и центром переместились в этнокультурную и социальную сферы.
К разделу ритуалов относятся, например, дискуссии по поводу наличия или отсутствия в составе российского правительства министерства по делам национальностей. Нынешнее руководство, делающее упор на принцип равенства регионов независимо от национального состава населения, упразднило это министерство, включив координацию работы по государственному регулированию межэтнических отношений в функциональные обязанности Министерства регионального развития. Это вызывает устойчивое недовольство республик, усматривающих в таком решении недооценку важности национального вопроса. Такова же природа периодически активизирующихся призывов к созданию в составе Федерального собрания или параллельно с ним палаты национальностей.
1 Вопрос о причинах неимитационного характера сепаратистких устремлений в Чечне требует специального анализа и здесь не рассматривается.
К таким же ритуальным сюжетам относятся, по крайней мере отчасти, споры о сохранении или исключении графы «национальность» в общегражданском паспорте или терминологии в концепции государственного регулирования межэтнических отношений (или «государственной национальной политики»), которые вот уже несколько лет мешают обновить давно устаревший документ 1996 г.
Политика федерального центра состоит главным образом в том, чтобы избегать действий и решений, нарушающих имитационные ритуалы. В этом одна из причин того, что в Конституции РФ по сей день присутствует ссылка на федеративный и иные договоры, что явно противоречит практике десуверенизации, сохраняется определение республик как государств, весьма осторожно проводится политика укрупнения регионов. До сих пор укрупнение ограничивается инкорпорацией наиболее мелких автономных округов в более крупные неэтнические субъекты Федерации, хотя «недосубъектность» целого ряда регионов, в том числе имеющих статус республик, совершенно очевидна.
В этнокультурной сфере государственное регулирование должно способствовать решению таких важных и непростых задач, как сохранение и развитие языков и традиционной культуры народов России, обеспечение реального равенства граждан независимо от этнической принадлежности. Эти вопросы регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «Об образовании» и «О языках народов Российской Федерации», конституциями республик в составе России и их законами о языках и об образовании.
Статья 68 Конституции РФ устанавливает статус русского языка как государственного на всей территории РФ. Одновременно закрепляется право республик устанавливать наряду с русским свои государственные языки и гарантируется право всех народов России на сохранение и развитие их языков. Эти конституционные положения соответствуют мировой конституционной практике: из 180 конституций сегодня только 22 не содержат упоминаний о языке [Валадес, 2008, с. 85].
Положения Конституции развиваются в ФЗ «О языках народов Российской Федерации», который определяет языки народов России как ее национальное достояние, находящееся под защитой государства. Положение весьма актуальное, учитывая, что не только
языки ряда коренных малочисленных народов, но и башкирский, калмыцкий, удмуртский, чувашский, коми, тувинский, якутский, бурятский, карельский языки, по оценке ЮНЕСКО, находятся в зоне риска с точки зрения долгосрочных перспектив своего существования.
Закон гарантирует всем народам, независимо от их численности, равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка. В местностях компактного проживания этнических групп, не имеющих в составе России своих государственно-территориальных образований, закон допускает использование в официальных сферах общения языка этой этнической группы. На Правительство РФ закон возлагает обязанность разрабатывать федеральные программы сохранения, изучения и развития языков народов РФ.
Все эти положения, по существу, повторяются в конституциях и законах о языках республик в составе РФ с теми или иными, как правило незначительными, отклонениями и добавлениями. Все республики, за исключением Карелии, используют свое конституционное право устанавливать наряду с русским свои государственные языки (в Карелии единственным государственным языком является русский, что вполне объяснимо, учитывая, что карелы составляют менее 10% населения), гарантируют права языковых меньшинств на сохранение и использование их языков, предписывают изучение обоих государственных языков в средней школе (языка титульной нации - в рамках национально-региональной составляющей образования), использование обоих государственных языков в законодательном процессе. В отношении последнего исключение составляет Башкирия, где, согласно республиканскому закону о языках, законодательство осуществляется на русском языке, а башкирский «может» (но не должен) использоваться в законодательном процессе, и один из них - в судопроизводстве. К законам о языках большинства республик прилагаются программы мер по развитию языка титульного этноса и малочисленных народов, проживающих на территории республики.
Эта, на первый взгляд, стройная система языковой политики таит в себе немало противоречий и трудностей. Во-первых, не очевидны границы допустимого регулирования федеральным законодательством языковой политики субъектов Федерации. Включение в ФЗ о языках народов РФ положения об обязательном использовании ки-
риллицы в качестве графической основы всех государственных языков республик РФ даже вызвало обращение в Конституционный суд. И хотя последний признал такую норму конституционной, политическая целесообразность такого мелочного ограничения права этноэли-ты самостоятельно принимать решения по поводу собственного языка остается под вопросом. Во-вторых, в ряде случаев небесспорно определение перечня государственных языков. В Башкирии титульный этнос по численности делит второе и третье места с татарами, но татарский язык не признается в Башкортостане государственным. В Мордовии и Марий Эл титульные языки существуют в двух вариантах (в Мордовии - эрзя и мокша, в Марий Эл - «луговой» и «горный» марийский языки), причем в последние годы языковая дифференциация усиливается и перспективы формирования на их базе единых литературных языков оцениваются специалистами как сомнительные. Вместе с языковой дифференциацией усиливается этническая фрагментация. Особенно сильны эти процессы среди мордвы. Наиболее радикальная часть в мордовском национальном движении настаивает, что мордва - это миф, что существуют два самостоятельных этноса - эрзя и мокша [Казимов, Никитина, Попов, 2006]. В-третьих, сомнительны готовность и способность языков ряда титульных народов республик выступать в качестве языков современного законодательства. Многие из этих языков существуют и функционируют преимущественно в сфере традиционных занятий и образа жизни, используются главным образом в сельской местности. Большинство из них не содержит терминов для многих реалий современной государственной, экономической, социальной жизни. В них отсутствует юридическая терминология. В некоторых случаях (Республика Алтай, Бурятия) законодатель пытается решить эту проблему путем создания специальных государственных органов по выработке соответствующей терминологии. Но на практике проблема решается массированными заимствованиями из русского языка. Достаточно взять в руки официальные бюллетени законодательных органов ряда республик и просмотреть тексты законов на языке титульной нации, чтобы убедиться в том, что больше половины используемых в них терминов заимствованы из русского языка. Насколько эта трудоемкая работа способствует развитию языков, каждый из которых прекрасен и выразителен в органичных для него сферах применения, сказать трудно. В-четвертых, не бесспорно требование изучения
в качестве одного из основных школьных предметов языка титульной нации всеми школьниками соответствующих республик, в том числе и в тех городах, где эти языки фактически не употребляются. В большинстве случаев такое изучение превращается в профанацию, но профанацию весьма дорогостоящую и утомительную.
Серьезной проблемой остается поиск оптимального соотношения общефедеральной и республиканской компонент в содержании школьного образования. Изменения в Федеральном законе «Об образовании», вступившие в силу в 2009 г., устанавливают единый государственный стандарт образования и оставляют содержание и объем региональной и национальной компонент в содержании образования на усмотрение и финансирование субъектов Федерации. Эти изменения могут стать основой оптимизации соотношения общефедеральных и республиканских требований к содержанию образования, но только в том случае, если оно будет определяться гибко, без излишнего администрирования и в интересах гражданина.
Специфический конституционно-правовой статус республик в составе РФ состоит, в частности, в том, что «титульный» этнос занимает в них особое положение, независимо от его удельного веса в общей численности населения. В условиях десуверенизации республик это представляется логичным в том смысле, что сохранение языка и культуры титульного этноса оказывается главным «неритуальным» фактором, оправдывающим существование этого особого вида субъектов Федерации. Оборотная сторона такого положения вещей состоит, однако, в том, что в шкале приоритетов государственного регулирования этносоциальных вопросов первое место остается за социальным самочувствием титульного этноса. Это означает, что русские автоматически оказываются на втором месте. В ряде республик исследователи наряду с относительно неблагоприятными демографическими показателями русской части населения (уменьшение численности, снижение коэффициента рождаемости, рост коэффициента смертности), которые можно объяснить общими репродуктивными особенностями русских, отмечают отрицательное сальдо миграции русского населения, его склонность к социальному пессимизму, ощущению обделенности в отношении доступа к ограниченным ресурсам [Петрова, 2009].
Одним из важнейших в числе этих ресурсов является доступ к восходящей социальной мобильности и элитным позициям в со-
циальной стратификации. Хотя руководители республик отрицают это, в ряде источников есть данные о сверхпропорциональной представленности титульного этноса на государственной службе, в управленческом и депутатского корпусе. Эти данные подтверждаются расчетами доли лиц с послевузовским образованием в городском населении республик по этническим группам. Представляется, что наличие послевузовского образования в условиях российской провинции является достаточно надежным признаком принадлежности к руководящему уровню управленческого корпуса.
Таблица
Доля лиц с послевузовским образованием среди русских и «титульной» этнической группы в городском населении республик в составе РФ (%)
Субъект РФ Титульная этническая группа Русские
Карелия 0,18 0,28
Республика Коми 0,3 0,1
Адыгея 0,8 0,2
Калмыкия 0,4 0,1
Кабардино-Балкария кабардинцы 0,5 балкарцы 0,5 0,2
Карачаево-Черкесия карачаевцы 0,7 черкесы 0,4 0,1
Северная Осетия 0,4 0,3
Башкортостан 0,3 0,2 татары 0,2
Марий Эл 0,1 0,2
Мордовия 0,3 0,3
Татарстан 0,3 0,3
Удмуртия 0,1 0,2
Чувашия 0,1 0,2
Алтай 0,5 0,3
Бурятия 0,7 0,1
Тыва 0,18 0,14
Хакасия 0,3 0,16
Якутия 0,6 0,1
Подсчитано по результатам переписи 2002 г. Чеченская Республика и Ингушетия не включены в список в связи с фактическим отсутствием в них русского населения.
Таким образом, за исключением Карелии, угрофинских республик Поволжья, Чувашии и Татарстана русское население существенно недопредставлено в образовательной элите городского населения, из которой в основном рекрутируются руководящие кадры среднего и высшего звена. Case studies, проведенные нами для уточнения ситуации в отношении высших руководящих кадров, выявили еще большие диспропорции, что доказывает наличие этнических барьеров в карьерном продвижении кадров высшей квалификации. В частности, в Татарстане, где русские составляют половину населения, из 100 депутатов Государственного совета русских - 41, из 24 министров и председателей государственных комитетов - 4, из 45 глав административных районов - 7 [Рассчитано по данным: Республика Татарстан]. В Башкортостане, где русские составляют 36% населения, а титульная нация - немногим более 30%, из 54 глав районов русских - 9 [Рассчитано по данным: Республика Башкортостан].
Выравнивание этих диспропорций - необходимая предпосылка комфортности социального самочувствия русских, оказавшихся фактически в положении дискриминируемого меньшинства.
За последнее десятилетие был существенно уточнен статус коренных малочисленных народов России. До сих пор, к сожалению, не удается остановить процессы депопуляции и социальной деградации большинства этих народов. Слабая физиологическая и ментальная приспосабливаемость представителей многих из этих народов фактически делает невозможной их сохранение вне традиционных территорий их расселения и традиционных видов хозяйственной деятельности. Федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (принят в 1999 г., изменения 2004, 2007, 2008 и 2009 гг.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов РФ» (принят в 2001 г., изменения в 2007 и 2008 гг.) и «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов РФ в представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов РФ» фактически создали новую правовую базу государственного регулирования этих вопросов. Правительством РФ был утвержден перечень народов, получивших статус коренных малочисленных, а также перечень территорий традиционного проживания и традиционной хозяй-
ственной деятельности этих народов (171 территория с разбивкой по субъектам Федерации). Таким образом предполагалось решить несколько вопросов. Во-первых, создать условия для сохранения традиционной среды обитания малочисленных коренных народов и, соответственно, для сохранения самих этих народов. Во-вторых, уточнить территории традиционного природопользования и тем самым уйти от расширительной и неопределенной трактовки понятия «территория традиционной хозяйственной деятельности», облегчить компаниям, работающим на Севере и Дальнем Востоке, доступ к эксплуатации природных ресурсов этих регионов.
Судя по отзывам нефтегазовых компаний и представителей коренных народов, пока желаемый компромисс не состоялся хотя бы потому, что до сих пор не приняты все подзаконные акты, необходимые для того, чтобы законодательство о коренных малочисленных народах заработало в интересах такой гармонизации интересов. Зато в другой достаточно неожиданной сфере действие указанных законов проявилось быстро. Дело в том, что у некоторых народов, в том числе титульных народов республик Сибири, не завершен процесс этногенеза. Например, в состав алтайцев в процессе ассимиляции мелких этносов более крупными частично вошли мелкие этнические группы, отнесенные законом к «коренным малочисленным», - челканцы, теленгиты, тубалары и др. С принятием упомянутого выше закона представители этих народов стали получать реальную помощь, которую не получают представители алтайцев - народа, не включенного в список «коренных малочисленных». Речь идет о послаблениях в режиме охоты и рыбалки, заготовки дров и стройматериалов, более раннем выходе на пенсию. В этой ситуации в течение одного года более тысячи семей через суд «перезаписались» из алтайцев в челканцы и тубалары. В Государственном собрании Республики Алтай в этой связи возникло опасение, что при дальнейшем развитии этой тенденции единый алтайский этнос исчезнет, а Республика Алтай «потеряет право на статус субъекта Федерации и будет присоединена к Алтайскому краю» [Новости Горного Алтая].
2000-е годы стали периодом серьезных изменений в государственном регулировании этнокультурного статуса граждан, относящихся на территории своего проживания к этническим меньшинствам. Закон о национально-культурной автономии (НКА) был
принят еще в 1996 г. НКА трактуется Законом как «форма национально-культурного самоопределения», представляющая собой «объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности... на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Организационно-правовой формой НКА является общественная организация, создаваемая на федеральном, региональном или местном уровне.
Процесс национально-культурного самоопределения граждан пошел не слишком бурно. Спустя десять лет после принятия закона в России было 17 федеральных, 175 региональных и 371 местная национально-культурная автономия. Такие данные приводились на парламентских слушаниях в Совете Федерации «О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики». Отмечалась и главная (по мнению участников слушаний) причина такого положения дел - отсутствие финансирования НКА из федерального бюджета. За прошедшие с тех пор два года положение не сильно изменилось. Палитра НКА довольно широка, но заметную роль в обществе играют очень немногие из них и в основном те, которые могут опереться на поддержку государственных структур соответствующих республик или зарубежных стран либо на помощь этнического бизнеса. К первым относятся федеральные НКА татар, белорусов, украинцев, чувашей, немцев. Ко вторым - федеральные НКА азербайджанцев, цыган, евреев и некоторые другие. Палитра региональных и местных НКА весьма широка: томские греки, тверские карелы, татарстанские ассирийцы, немцы в Коми, украинцы Дальнего Востока. Но в целом прорыва не произошло. В 2009 г. в закон об НКА были наконец внесены изменения, позволяющие поддерживать федеральные НКА из федерального бюджета, оставляя финансовую поддержку региональных и местных НКА за бюджетами субъектов Федерации (причем не из федеральных субвенций) и органов местного самоуправления.
В 2000-е годы в России быстрыми темпами шло формирование новых этнических меньшинств, связанное с трудовой миграцией. До начала экономического кризиса осенью 2008 г. Россия по объему миграции занимала второе место в мире после США. В 2008 г. было зарегистрировано 26 млн. въездов иностранных граждан в Рос-
сию, число персоналий - 14,5 млн. человек (т.е. многие пересекали границу неоднократно). В экономическом и демографическом отношениях трудовая миграция имеет для России большое положительное значение. В период экономического бума 1998-2008 гг. в основном за счет мигрантов удовлетворялась растущая потребность в рабочей силе в строительстве, на транспорте, в коммунальном хозяйстве и ряде других отраслей. При этом иностранцы до начала экономического кризиса лишь в незначительной степени выступали в этих отраслях в качестве конкурентов российских граждан на рынке труда, занимая в основном рабочие места, не пользовавшиеся спросом у местного населения. Большая часть иностранцев работает без законного оформления трудовых отношений. В 2006 г., по официальным данным, доля легальных трудовых мигрантов составляла около 1,2% от общей численности занятых в российской экономике, а с учетом незаконной трудовой миграции она доходила до 15-20% [Аналитический вестник, 2007].
В целом ситуация с иностранными рабочими в России 2000-х годов напоминает положение дел в промышленных центрах Западной Европы в 60-70-е годы прошлого века. В Германию, страны Бене-люкса, Швейцарию в поисках работы тогда прибыли миллионы турок, югославов и жителей других стран Средиземноморья. Во Францию и Великобританию приток мигрантов шел в основном из стран распавшихся колониальных империй - Северной Африки, Южной Азии. В первые годы состав гастарбайтеров довольно быстро ротировался, но при этом довольно большое количество мигрантов оседало в Западной Европе в качестве постоянных жителей. Сегодня три поколения мигрантов составляет от 5 до 10% населения, занимая в основном нижние этажи социальной пирамиды и являясь источником серьезного социального напряжения.
В Россию приток иностранцев идет как из окраин бывшей империи (Азербайджан, Украина, Белоруссия, Молдавия, Таджикистан, Киргизия), так и из дальнего зарубежья (Китай, Вьетнам и др.). Довольно значительная часть мигрантов фактически пополняет постоянное население российских регионов. В Западной Европе в 70-80-е годы государству вместе с предпринимательским сообществом и профсоюзами за несколько лет удалось в основном легализовать труд мигрантов. В России эта задача еще очень далека от решения.
Еще одно существенное отличие российской ситуации с трудовой миграцией связано с тем, что одной из основных отраслей присутствия мигрантов стала торговля. Практически во всех регионах, где концентрируются мигранты, в качестве наиболее острых проблем межэтнических отношений респонденты называют доминирование мигрантов в торговле и сфере услуг. В этих сферах конкурентная борьба между россиянами и мигрантами носит чрезвычайно острый характер, с ней прямо или косвенно связано и большинство конфликтов с этнической окраской, которые регистрируются правоохранительными органами и о которых сообщают СМИ. В большинстве случаев эта борьба оканчивается в пользу мигрантов. В российских условиях с борьбой за доминирование в сфере торговли и услуг неизбежно связан передел влияния в криминальной и полукриминальной сферах - от борьбы между молодежными группировками до коррупционных связей с бюрократическим аппаратом. Доминирование в указанных сферах в современной России является социальным лифтом, в результате действия которого последующие поколения мигрантов, в отличие от своих западноевропейских предшественников, могут оказаться отнюдь не на нижних ступенях социальной лестницы с соответствующими последствиями для местного населения.
Государственное регулирование в сфере миграции очевидно отстает от быстро изменяющейся ситуации. В 2006 г. были приняты законы, существенно либерализирующие порядок въезда и регистрации трудовых мигрантов. В результате их поток существенно возрос, резко сократился процент лиц, находящихся в России незаконно [Ромодановский, 2009, с. 10]. Однако их трудовая деятельность по-прежнему в значительной степени осуществляется нелегально. Интересы государства, ежегодно недополучающего сотни миллиардов рублей неуплачиваемых мигрантами налогов, столкнулись здесь с интересами части предпринимателей и коррумпированного чиновничества, для которых нелегальный труд мигрантов является источником сверхдоходов. Уже состоявшийся и продолжающийся процесс формирования новых этнических меньшинств по своим долгосрочным последствиям - вызов, на который до сих пор не предложено убедительного и реального ответа, выходящего за рамки общих пожеланий.
Заключение
Каково же общее состояние государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в современной России? Ответы на этот вопрос сильно расходятся. Одни считают его вполне удовлетворительным, отмечая «в целом относительно спокойную» этнополитическую ситуацию в стране. Другие сетуют на его неэффективность, усматривая едва ли не основную причину в отсутствии федерального финансирования национальной политики, волокиту с принятием новой концепции межэтнических отношении или базового закона «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации». Проект такого закона был внесен в Государственную думу еще в 2003 г.
Представляется, что дело не в принятии еще одной концепции или еще одного чрезвычайно общего и потому заведомо трудно исполнимого закона. На наш взгляд, можно согласиться с оценкой этнополитической ситуации в стране как относительно спокойной. Одни группы противоречий, например связанные с суверенизацией республик, уже неактуальны, другие, например связанные с трудовой миграцией, еще не обострились до состояния, угрожающего стабильности общества в целом. Недовольство по поводу «засилья русских», выражаемое этнически ориентированными организациями в республиках, или возмущение засильем этнократий, выражаемое некоторыми группами русской оппозиции, не имеют ни широкой поддержки масс, ни реальной и существенной поддержки финансовых и политических элит. Проблемы национально-культурного самоопределения через механизм НКА, во всяком случае те, которые артикулируются активом этих общественных организаций, сводятся, в основном, к недостаточному бюджетному финансированию. Но является ли это относительное спокойствие результатом эффективного государственного регулирования, его публичной и институциональной составляющей, установить едва ли возможно. Тем более что слишком очевиден имитационно-ритуальный характер одних используемых механизмов и недостроенность и, следовательно, неэффективность других.
Выше говорилось о том, что этническая мобилизация является одним из аспектов социально-политической мобилизации транс-
формационных периодов. Можно предположить, что застойные периоды, сопровождаемые относительным экономическим благополучием, повышением уровня жизни населения, стабилизацией властных институтов, создают предпосылки этнической демобилизации. В этой ситуации решающее значение приобретает согласие элит сегментированного общества.
В написанном в 1997 г. глубоком предисловии Алексея Сал-мина к русскому изданию книги А. Лейпхарта «Демократия в многосоставных обществах» есть одна достаточно неожиданная мысль: «Русский читатель - политолог и политик - может увидеть в зеркале концепции А. Лейпхарта такие не бросающиеся в глаза явления в реальной жизни России, ее прошлом и настоящем, на которые он, возможно, не обращал внимания или не вполне представлял себе их универсального смысла» [Лейпхарт, 1997, с. 24].
Россия несомненно принадлежит к многосоставным (plural) обществам, глубоко сегментированным как по этническому и конфессиональному, так и по идеологическому признакам. Но в какой степени и в каком смысле исследование демократии может быть зеркалом для российской политической системы образца 1997 или 2009 г.? Ответ на этот вопрос в значительной степени зависит от того, какой смысл вкладывается в понятие «демократия». «Демократия - это понятие, которое решительно не поддается определению... это не такая система власти, которая полностью воплощает в себе все демократические идеалы, а такая, которая в достаточной степени приближается к ним», - пишет А. Лейпхарт в своей книге и тем самым не приближает нас к ответу, так как остается открытым вопрос, какая степень приближения «ко всем демократическим идеалам» является «достаточной» [Лейпхарт, 1997, с. 38]. В другом месте он высказывается более определенно. «Во всех демократиях, - пишет Лейпхарт, - элиты в значительной мере доминируют, и главное различие между сообщественной и мажоритарной демократией заключается не в степени этого доминирования, а в том, насколько элиты ориентированы на сотрудничество или, напротив, на конкуренцию друг с другом» [Лейпхарт, 1997, с. 28]. То есть определяющим для концепции является не степень влияния общества на состав и действия элит, а ориентация этих элит на сотрудничество, готовность к «большой коалиции». Но если вопрос об источнике легитимации элит и содержательных характеристиках
большой коалиции (обязательства участников перед своими группами, формы контроля со стороны групп и механизмы ответственности элит) вынесен за скобку, то мы получаем довольно точное отражение сегодняшней российской политической системы: пле-бисцитарно-патерналистский характер верховной власти и пакт сегментарных элит, в основе которого - признание ими безусловного верховенства и законности такого характера общегосударственной власти, их равенство перед верховной властью и минимизация вмешательства верховной власти во внутрисегментные дела: «сообщественная недемократия». Лежащая в ее основе «большая коалиция» включает в себя как лидеров идеологических сегментов (национал-консерваторы «Единой России», коммунисты, социал-демократы Миронова), так и лидеров национальных сегментов -властные группировки республик. При этом вопрос о демократической легитимации как самих элит, так и их коалиции вторичен по отношению к их готовности к сотрудничеству, имитационные механизмы регулирования взаимоотношений между сегментами оказываются вполне достаточными. Нужно только избегать действий и решений, которые могли бы поставить участников коалиции в неловкое положение перед теми группами, будь то идеологические или этнические, которые они как бы представляют. И всех вместе -в неудобное положение перед мировым общественным мнением.
Такая система может быть достаточно жизнеспособной в период высокой конъюнктуры, когда общий уровень социального недовольства в его идеологическом и этническом проявлении невысок. Насколько жизнестойкой окажется она в случае затяжного кризиса, серьезного нарастания социального недовольства и новой социальной и этнической мобилизации, сказать трудно.
Список литературы
1. Аналитический вестник / Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2007. - № 10 (327), Ч. 2. - 67 с.
2. Аналитический вестник / Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2007. - № 17 (334). -69 с.
3. Валадес Д. Язык права и право языка: Речь, прочитанная при вступлении в Мексиканскую академию языка 25 августа 2005 г. - М.: Идея-Пресс, 2008. - 160 с.
4. Казимов А.С., Никитина Т.Б., Попов А.А. О некоторых тенденциях в современных этнических процессах у финноугорских народов России // Мат-лы конгресса «Этнокультурное и конфессиональное пространство Российского Севера». Сыктывкар, 19-21 апр. 2006 г. - Сыктывкар, 2007. - 157 с.
5. Кокошин Ф.Ф. Автономия и федерация. - Пг.: Партия народной свободы, 1917. - 30 с.
6. Конституция Российской Федерации. История принятия действующей Конституции. Проект Конституции, представленный Президентом РФ. - Режим доступа: http://constitution.garant.ru/DOC_1205htm/ (Дата посещения: 29.08.2009.)
7. Кутафин О.Е. Российская автономия. - М.: ТК Велби: Изд-во Проспект, 2008. -768 с.
8. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительное исследование. - М.: Аспект-Пресс, 1997. - 287 с.
9. Ленин В.И. Критические заметки по национальному вопросу // Полн. собр. соч. - Изд. 5-е. - Т. 24. - 546 с.
10. Ромодановский К. Интервью «Новой газете» // Новая газета. - М., 2009. -28 августа.
11. Петрова Е.В. Русское население в этносоциальной структуре республик Сибири: Автореф. дисс. ... докт. полит. наук. - Улан-Удэ, 2009.
12. Республика Башкортостан. Официальный сервер. - Режим доступа: http://www. bashkortostan.ru (Дата посещения: 29.08.2009.)
13. Республики Татарстан: Официальный сервер. - Режим доступа: http://www. tatar.ru (Дата посещения: 29.08.2009.)
14. Новости Горного Алтая. - Режим доступа: http://www.gorno-altaisk.info (Дата посещения: 22.04.2009.)
15. Фурман Д. Апология имитации // Россия в глобальной политике. - Режим доступа: http://www.globalaffairs.ru/articles/7218html (Дата посещения: 18.08.2009.)
16. Cordell K. Introduction: Aims and objectivs // Ethnicity and démocratisation in the new Europe / Ed. K. Cordell. - L.; N.Y.: Routledge Taylor&Frend group, 1999. - 8 p.
17. Richards J. Identity, community and nation // Ethnicity and democratisation in the new Europe / Ed. K. Cordell. - L.; N.Y.: Routledge Taylor&Frend group, 1999. -13 p.
