CC BY
415
42
Юридическая наука. 2015. № 4
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ
ЮРКОВСКИЙ Алексей Владимирович, КУЗЬМИН Игорь Александрович
Аннотация. В статье рассматриваются особенности государственного управления в области противодействия коррупции на примере Китайской Народной Республики. На основе сопоставления и выборочного анализа норм Конституции, законов и иных источников права КНР делается вывод о наличии социальных (общих) предпосылок борьбы с коррупцией в государстве. С учетом программных документов и деятельности Коммунистической партии Китая и ее подразделений исследована система противодействия коррупции (цели, объекты, субъекты, управленческие отношения, методы и средства). В результате обобщения материала и политических норм, актов даются прогнозы, относительно дальнейшего поступательного развития антикоррупционной реформы. Выявлены базовые детерминанты правовой политики в соответствующей сфере, среди которых главное место принадлежит политико-историческим и экономическим факторам. Предполагается возможность использования выводов исследования для совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности в области противодействия коррупции в Российской Федерации
Annotation. The article deals with peculiarities of the public administration in the field of combating corruption on the example of the People's Republic of China. On the basis of comparison and analysis of selective norms of the Constitution, laws and other sources of Chinese law it is concluded that there are social (common) prerequisites for combating corruption in the state. Chinese anti-corruption system (goals, objects, entities, managerial relations, methods and tools) is studied taking into account program documents and activities of the Communist Party of China and its subdivisions. Summarizing the material, political norms and acts the article forecasts further progressive development of Chinese anticorruption reforms. The article also identifies the basic determinants of the legal policy in the analyzed field and finds out that political-historical and economic factors are the main ones. It is assumed that the research findings may be applied to improve the legislation and law enforcement activities in combating corruption in Russia.
Ключевые слова: Китайская Народная Республика, государственное управление, правовая политика, источники права, противодействие коррупции.
Keywords: the People’s Republic of China, public administration, legal policy, sources of law, combating corruption.
Современный Китай - одна из немногих стран, активных участников геополитических процессов, где на государственном уровне продолжает существовать социалистическая идеологическая модель.
Преамбула Конституции Китайской Народной Республики (далее - КНР) 1982 года (далее -Основной закон, Конституция) гласит: «Китайская Народная Республика - единое многонациональное государство, созданное общими усилиями народов различных национальностей всей страны. Уже установились и будут укрепляться впредь социалистические национальные отношения равенства, сплоченности и взаимопомо-
щи. В борьбе за сохранение национальной сплоченности следует выступать как против национализма великой нации, прежде всего великоханьского шовинизма, так и против местного национализма. Государство прилагает все усилия к тому, чтобы способствовать общему процветанию всех национальностей страны»1.
В контексте предлагаемого исследования нет необходимости политической оценки дос-
1 Конституция Китайской Народной Республики 1982 года // Законодательство Китая : сайт. URL : http://chinalawinfo.ru/ constitutional_law/constitution/constitution_ch0 (дата обращения: 05.10.2015).
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
43
тоинств и недостатков рассматриваемой государственно-правовой идеологии. Полагаем возможным рассматривать китайскую социально-политическую действительность объективно, как данность с собственной индивидуальной спецификой, достойной изучения и толерантного критического анализа.
Уникальность китайской политико-территориальной организации общества заключается в том, что на уровне конституционно-правового регулирования провозглашается стратегическая цель, к которой должно двигаться все общество. Причем речь идет не о поступательном эволюционном движении, а о направляемом властвующей социальной группой активном преобразовании социальных отношений для проведения комплексных и широкомасштабных программных форм.
Следует выделить ряд предпосылок, содержащихся в Основном законе, которые могут способствовать коррупционным проявлениям, имеющим широкое распространение на всех уровнях системы государственного управления (по данным на 2014 год Китай занимал 100-е место в рейтинге стран по индексу восприятия уровня коррупции2, для сравнения - Россия находится на 136-м месте).
Наличие в обществе привилегированных социальных групп в рассматриваемом контексте является результатом политической борьбы, имеет конституционное закрепление и обеспечивается государственным суверенитетом, целенаправленностью действий и силой государственной власти. В этой связи политические детерминанты правовой политики в любой сфере общественной жизни Китая играют первостепенную, определяющую роль.
Главным источником власти в Китае признается народ. Согласно марксистской доктрине любое общество имеет классовую структуру. При этом в правовом массиве источников китайского права отсутствует исчерпывающий перечень классов, из которых складывается китайское общество. Привилегированным признается рабочий класс, который действует в союзе с крестьянским классом. Тем не менее, в доступных для ознакомления правовых нормах отсутствует какая-либо категоричная юри-
2 Рейтинг восприятия коррупции (Китай) // Мировой атлас данных. URL : http://knoema.m/atlas/%D0%9A%D0%B8%D1% 82%D0%B0%D0%B9 (дата обращения: 01.10.2015).
дическая конструкция, при помощи которой можно было бы определить правовой статус рабочих, крестьян, а также представителей иных классов. Количественный состав классов размыт и представляет собой аморфную консистенцию, не поддающуюся критическому научному анализу. Интересы рассматриваемых классов представляет Коммунистическая партия Китая (далее - КПК), которая имеет особый конституционно-правовой статус и является ядром политической системы.
Коммунистическая партия Китая берет на себя инициативу по наведению социалистического правового порядка с китайской спецификой, она же отвечает за последствия принимаемых решений и результативность государственной и правовой политики. Как обоснованно заявляет Л.Н. Смирнова, система по борьбе с коррупцией в Китае построена вокруг КПК, что обусловливается, в частности, тем, что большинство коррупционных расследований возбуждается партийными комиссиями и только потом передается в государственные правоохранительные органы. Кроме того, исследователь отмечает сложности реформирования комиссий по партийной дисциплине в связи с их двойной подчиненностью соответствующим партийным комитетам и вышестоящим комиссиям3.
Китайские коммунисты указывают на намерение отстаивать роль партии как руководящего ядра, владеющего всей обстановкой в целом и координирующего деятельность всех сторон, поднимать уровень ее как партии, правящей на научной, демократической и правовой основе, гарантируя эффективное управление государством со стороны народа под ее руководством. В программных документах КПК традиционно провозглашается обязанность партии и ее представителей твердо отстаивать принадлежность народу всей власти в стране, ширить на всех ярусах и во всех сферах дисциплинированное участие граждан в политической деятельности, поднимать и организовывать народ на управление государственными, а также общественными, экономическими и культурными делами на основе закона. Управление государством по закону рассмат-
3 Смирнова Л.Н. Борьба с коррупцией и политическая реформа в КНР: международный опыт и китайская модель // Китай в мировой и региональной политике. История и современность / отв. ред. и сост. Е.И. Софронова. М., 2014. С. 67-69.
44
Юридическая наука. 2015. № 4
ривается в качестве основной стратегии, лежащей в основе идеи социалистической законности. Заявлено о подведении под все сферы государственной деятельности правового фундамента, гарантировании законных прав и интересов граждан.
Как заявил в сентябре 2015 года председатель КНР Си Цзиньпин в интервью американской газете «Уолл-стрит джорнэл»: «Народные массы больше всего ненавидят коррупцию, и мы должны действовать, чтобы развеять их опасения. Поэтому мы должны вести борьбу и против “тигров”, и против “мух”... По институциональному строительству в сфере борьбы с коррупцией, у меня есть два замечания. Первое: необходимо посадить власть в клетку институтов, а второе - солнечный свет - это лучшая мера предосторожности против коррупции. По мере углубления антикоррупционной кампании, мы стараемся сформировать институт и механизм, которые позволяли бы “не сметь, не допустить и не желать участвовать в коррупции”»4.
Следует отметить, что ни в Конституции, ни в других источниках права, и тем более в корпоративных документах КПК, не встречаются положения об ответственности партии за неправомерные действия в целом. Между тем ответственность за неправомерные действия распространяется на членов Коммунистической партии так же, как и на любых граждан КНР.
Конституция предполагает установление режима законности, что говорит о приверженности Китая концептуальным положениям правового государства.
В соответствии с п. 3, 4 ст. 5 Конституции все государственные органы и вооруженные силы, политические партии и общественные организации, предприятия и учреждения должны соблюдать Конституцию и законы, за любое нарушение которых необходимо привлекать к ответственности. Никакие организации или частные лица не должны пользоваться привилегиями, выходящими за рамки Конституции и законов.
Обоснованно считать, что в настоящее время в государстве сформировалась юридиче-
4 Си Цзиньпин: Борьба с коррупцией в Китае никогда не закончится // Информационное агентство «Синьхуа». 2015. 22 сент. URL : http://russian.news.cn/2015-09/22/c_134649345.htm
(дата обращения: 01.10.2015).
ская система с китайской спецификой во главе с Конституцией КНР. В эту систему включены соответствующие законы, административные правовые акты правительства и законодательные акты регионов.
В сферу этой системы включены государственные законы, административные нормативные акты центрального правительства и законодательные акты регионального уровня. Наряду с перечисленными типичными источниками права, следует рассматривать корпоративные источники социального регулирования, которые уместно соотносить с источниками конституционного права. Прежде всего к таким источникам относится Устав КПК, принятый 21 октября 2007 года на XVII съезде КПК.
Важнейшими задачами, которые ставит перед собой КПК, являются обеспечение ценности права позитивного права и торжества закона. Ху Цзиньтао (занимавший на тот момент должность Генерального секретаря ЦК КПК) сделал доклад, в котором обратил внимание на необходимость претворять в жизнь стержневую стратегию управления государством согласно положениям закона и ускорять процессы формирования в Китае правового социалистического государства и демократии. Исходя из этого, правотворчеством необходимо заниматься в интересах науки и демократии, а становление правовой системы должно происходить с учетом китайской специфики. Следует более основательно проводить в жизнь нормы законодательства, обеспечивать равенство всех граждан перед лицом закона, оберегать социальную беспристрастность и справедливость, сохранять единство, авторитет и святость социалистической законности. В целях предупреждения коррупционных проявлений также следует подчинить исполнение административных функций закону, углублять реформу правосудия, а также обеспечивать возведение политико-юридических рядов, продвигая гарантии на строгую, справедливую и цивилизованную реализацию законоположений. В идеологическом плане следует вести глубокую пропагандистско-воспитательную работу с целью привития уважения к закону и его эффективного осуществления.
Кроме того, обязанность всех партийных организаций и их членов - действовать в рамках закона, подавая собственный пример в защиту авторитета последних. Как указывается в п. 2 ст. 1 Устава КПК, «члены Коммунисти-
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
45
ческой партии Китая навсегда рядовые из числа трудового народа. Никто из них не вправе претендовать ни на какие личные выгоды и привилегии, выходящие за пределы личных интересов и служебных прав, предусмотренных действующими законами и установками». Одновременно с этим на основании п. 3 ст. 38 Устава КПК в партии строго запрещено применять к ее членам меры в нарушение партийного Устава и государственного законодательства, месть и клеветнические обвинения категорически недопустимы. За нарушение этих предписаний организации и лица привлекаются к ответственности на основании норм партийной дисциплины и государственного законодательства.
Обеспечение внутрипартийной дисциплины реализуется на основе норм Постановления о порядке проверок комиссиями по проверке дисциплины КПК от 25 марта 1994 года, которое, среди прочего, устанавливает особую практику «шуангуй» (двойное указание), когда комиссия при наличии коррупционных подозрений требует от подозреваемых явки в указанное место (первое указание) и время (второе указание). В пятилетнем Плане работы по созданию устойчивой системы наказания и предотвращения коррупции на 2013-2017 годы КНР приводится указание на необходимость жесткой регламентации правовой процедуры обжалования тех наказаний (санкций), с наложением которых члены партии не согласны.
Профилактические антикоррупционные меры в государственном и партийном аппарате, обозначенные на Всекитайском съезде КПК Ху Цзиньтао 15 октября 2007 года, включают в себя:
1) оптимизацию структуры административно-управленческой системы при совершенствовании механизма межведомственного взаимодействия и координации, уменьшении числа административных инстанций;
2) рациональное разделение труда государственных служащих, устранение структурного дублирования и перекрещивания функций, а также многоголового командования;
3) научную разработку управленческих решений с последующим их беспрепятственным исполнением и действенным контролем;
4) оздоровление системы служебных обязанностей правительства;
5) совершенствование системы общественного сервиса;
6) продвижение электронизации административного делопроизводства;
7) усиление социального управления и общественного обслуживания;
8) ускорение темпов отделения функций административных органов от функций предприятий с одновременным уменьшением вмешательства правительственных органов в функционирование микроэкономики;
9) нормирование административной деятельности и административного визирования (сопряженного с сокращением последнего, своего рода устранение административных барьеров);
10) укрепление строительства административно-исполнительных органов;
11) совершенствование механизмов ограничения власти и контроля над ними;
12) многие иные меры.
Мы отмечаем, что недостатки китайской модели противодействия коррупции имеют в первую очередь политическую природу и обусловливаются потенциальными возможностями расправы над политическим конкурентами. В положениях диссертации, вынесенных на защиту, Л.Н. Смирнова указывает на то, что «главная слабость китайской антикоррупционной системы кроется в сохранении условий для коррупции: дискреционных методах принятия решений и непрозрачности государственного управления»5. Она же отмечает, что меры по усилению антикорруцпионной системы «содержат рычаги потенциального политического воздействия на процесс отправления правосудия, имеют недостатки с точки зрения процедурной справедливости»6.
Для актуализации данного тезиса обратимся к современному опыту политической борьбы в Китае (в начале XXI века) с использованием антикоррупционных правовых средств для устранения реальных и потенциальных конкурентов.
По словам Ху Цзиньтао, произнесенным им в конце 2002 года на съезде КПК, новые исторические условия предписывают всем членам партии, а также руководящим работникам пройти через испытание их способности отстаивать и развивать традиции самоотвер-
5 Смирнова Л.Н. Борьба с коррупцией в КНР: международный опыт и «особая китайская модель» : дис. ... канд. полит. наук. М., 2014. С. 29.
6 Там же. С. 27.
46
Юридическая наука. 2015. № 4
женной борьбы, умения устоять перед искушениями власти, денег и плоти.
Идеологические отсылки к революционному энтузиазму 1940-х годов должны были успокоить рядовых членов партии, глубоко обеспокоенных коррупционным сращиванием аппаратчиков с бизнесменами и утратой КПК своей изначальной пролетарской классовой сущности. Однако подобные заявления с их последующими результатами можно расценить как средство в борьбе за власть в государстве.
На общенациональном уровне КПК инициировала процесс организованной передачи власти, смена которой впервые за полвека правления КПК была спокойной, последовательной и полной. Принято говорить, что поколение 70-летних уступило поколению 60-летних свои места в Политбюро, оставив последним государственный план экономических преобразований.
Приход к власти Ху Цзиньтао был ознаменован рядом событий, характерных для китайской политической конъюнктуры. В начале 1990-х годов прошлого века знаменитый реформатор и центральный деятель, фактически руководивший Китаем, Дэн Сяопин назвал в качестве своего преемника Цзян Цзэминя, который в свою очередь предпринял самые активные действия для укрепления своей власти за счет продвижения верных ему людей в государственный и партийный аппарат, для чего им была учреждена «Шанхайская партийная группа». Соответственно, основным конкурентом Цзян Цзэминя был Ху Цзиньтао.
Известно, что стартовой площадкой к занятию высших должностей в государстве была политическая власть в Шанхае, многие из представителей которого придерживались правых взглядов и критиковали крайне левые методы культурной революции. Их сообщество получило название «шанхайская клика»; виднейшими в ней были председатель КНР Цзян Цзэминь и премьер Г оссовета Чжу Жунцзи.
В результате ряда «мероприятий», предпринятых Ху Цзиньтао и его сторонниками, был смещен секретарь шанхайского горкома КПК Чэнь Лянъюй (ему были предъявлены обвинения в коррупции и растрате государственных средств), что было расценено многими как знак местным властям, которые отказывались выполнять директивы Пекина, предпринятые «для охлаждения» китайской экономики. Впоследствии непосредственно на заседа-
нии 7-го Пленума ЦК КПК 16-го созыва Чэнь Лянъюй (ранее - член Политбюро) был исключен из партии и членов Политбюро. В результате работы комиссии КПК по проверке дисциплины Чэнь Лянъюй обвинялся в неоднократном использовании служебного положения в личных целях, был замешан в коррупции, своими действиями нанес значительный вред государственной собственности, кроме того, уличен в аморальном поведении. Действия Чэнь Лянъюя являлись непростительным нарушением партийной дисциплины, причинили серьезный ущерб интересам государства (и народа), дискредитируют моральный облик члена КПК, вызывают негативную реакцию в обществе. Он был приговорен к 18 годам лишения свободы с конфискацией личного имущества. Мэр Шанхая (2003-2012) Хань Чжэн после названных событий стал призывать к прозрачности в действиях городского руководства7.
При помощи приведенного знакового примера видно, что в рамках демонстрируемого подхода противодействия коррупции борьба осуществляется между представителями государственного аппарата. Можно с уверенностью полагать, что представители управленческой элиты других провинций и регионов Китая сталкиваются с равнозначными проблемами и совершают примерно аналогичные действия. Результатом борьбы с коррупцией является лишь изменение персонального состава властвующей элиты. В свою очередь причины, порождающие коррупцию, отнюдь не ликвидируются, поскольку они являются одновременным условием существования сложившейся системы власти.
В равной мере можно говорить и о выборочном подходе к выявлению лиц, замешанных в коррупционных правонарушениях, так как демонстрируемые примеры свидетельствуют о привлечении к предполагаемой деятельности значительного количества соучастников, к которым относятся представители партийной номенклатуры, рядовые клерки, сотрудники контролирующих и правоохранительных органов. Возникает опасность перевода правоохранительных действий в массовые
7 Бывший секретарь Шанхайского горкома КПК Чэнь Лянъюй не подал апелляции на решение суда первой инстанции // Газета «Женьминь Жибао» (онлайн). 2008. 23 апр. URL : http://russian.people.com.cn/31521/6397211.html (дата обращения: 01.10.2015).
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
47
репрессии. Отсюда возникает циничная ситуация, при которой антикоррупционеры вынуждены саботировать продвижение мероприятий по чистке рядов, поскольку рано или поздно репрессивная кампания может задеть и их самих. Противодействие исполнителей в свою очередь должно рассматриваться как латентные формы проявления коррупции. Рано или поздно данный механизм становится понятным обывателям, которые постепенно начинают утрачивать доверие к власти.
В контексте наших размышлений уместно заметить, что коррупционные проявления существовали веками, хотя и носили циклический характер8. По мнению отдельных исследователей, коррупция в Китае была одним из основных факторов угасания и смены правящих династий, причем приход каждого нового правителя знаменовался появлением новой идеи, на основе которой общество объединялось, борьба с коррупцией усиливалась, а государство развивалось9. Схожий процесс, по мнению Л.С. Весёловой произошел в первой половине XX века, когда коррупция и низкоэффективная система государственного управления существенно ухудшили социальную и экономическую ситуацию в стране, что повлекло падение династии Цин и приход к власти КПК10 *.
Оценивая возможные перспективы дальнейшего существования и реформирования системы противодействия преступности, мы прогнозируем два возможных варианта развития событий:
1. Усиление репрессий и мобилизация новых маргинально настроенных представителей общественности в ряды антикоррупционных структур. Этот вариант Китаю известен под названиями «культурная революция», «страте-
гия войны» и всецело отождествляется с беспощадным массовым террором (напра вл ен-ным не столько против коррупции, сколько против ее субъектов - коррупционеров).
2. Переход на стратегию пассивности, для чего необходимо лишь устранить политических конкурентов в высших эшелонах власти и ликвидировать внутрипартийную оппозицию.
Подведем выводы по итогам проведенного исследования:
- современная система государственного управления в области противодействия коррупции КНР находится на этапе своего прогрессивного развития;
- центральным источником антикоррупционного законодательства КНР является Устав КПК;
- правовая политика КНР в области противодействия коррупции признается одним из важнейших направлений государственной деятельности, которое подразумевает обязательную включенность в нее органов партийного руководства;
- в основе реформирования системы государственного управления в области противодействия коррупции стержневыми являются политико-исторические и экономические детерминанты;
- меры по борьбе с коррупционными проявлениями в КНР служат интересам правящей политической элиты и могут использоваться для устранения конкурентов и продвижения партийных целей через официальные механизмы;
- детерминанты и содержание системы противодействия коррупции в КНР могут послужить достойной эмпирической базой для совершенствования отечественного законодательства и практики применения, в том числе в качестве обоснования государственных решений11.
Библиографический список
1. Конституция Китайской Народной Республики 1982 года [Электронный ресурс] // Законодательство Китая : сайт. - Режим доступа : http://chinalawinfo.ru/constitutionaUaw/
constitution/constitution_ch0 (дата обращения: 05.10.2015).
8 Кисель Р.-В.В. Особенности рефлексии феномена коррупции в философско-правовой мысли Древнего Китая // Вестник Волгоград. акад. МВД России. 2013. № 4. С. 183-185.
9 Пиджаков А.Ю., Чибинёв В.М. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в Китае // Мир юридической науки. 2010.
№ 7. С. 55.
10 Весёлова Л.С. Неформальные отношения (гуаньси) -проявление коррупционной деятельности или культурная специфика Китая? // Исторические, философские, политические и 11 Кривов В. Обоснование государственных решений: ме-
юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопро- тодологический подход // Проблемы теории и практики управ-сы теории и практики. 2014. № 7-2. С. 32. ления. 2011. № 3. С. 10-14.
48
Юридическая наука. 2015. № 4
2. Бывший секретарь Шанхайского горкома КПК Чэнь Лянъюй не подал апелляции на решение суда первой инстанции [Электронный ресурс] // Газета «Женьминь Жибао» (онлайн). - 2008. -23 апр. - Режим доступа : http://russian.people.com.cn/31521/6397211.html (дата обращения: 01.10.2015).
3. Весёлова, Л.С. Неформальные отношения (гуаньси) - проявление коррупционной деятельности или культурная специфика Китая? // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - № 7-2.
4. Кисель, Р.-В.В. Особенности рефлексии феномена коррупции в философско-правовой мысли Древнего Китая // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2013. - № 4.
5. Кривов, В. Обоснование государственных решений: методологический подход // Проблемы теории и практики управления. - 2011. - № 3.
6. Пиджаков, А.Ю. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в Китае / А.Ю. Пиджаков, В.М. Чибинёв // Мир юридической науки. - 2010. - № 7.
7. Си Цзиньпин: Борьба с коррупцией в Китае никогда не закончится [Электронный ресурс] // Информационное агентство «Синьхуа». - 2015. - 22 сент. - Режим доступа : http://russian. news.cn/2015-09/22/c_134649345.htm (дата обращения: 01.10.2015).
8. Смирнова, Л.Н. Борьба с коррупцией в КНР: международный опыт и «особая китайская модель» : дис. ... канд. полит. наук. - М., 2014.
9. Смирнова, Л.Н. Борьба с коррупцией и политическая реформа в КНР: международный опыт и китайская модель // Китай в мировой и региональной политике. История и современность / отв. ред. и сост. Е.И. Софронова. - М., 2014.
10. Рейтинг восприятия коррупции (Китай) [Электронный ресурс] // Мировой атлас данных. -Режим доступа : http://knoema.ru/atlas/%D0%9A%D0%B8%D1%82%D0%B0%D0%B9 (дата обращения: 01.10.2015).
