CC BY
48Н.В. Кононкова
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ Х1Х в.
The article is devoted to the evolution of external trade affairs of Russian imperia in the first half XIX century.
XIX в. для Российской империи - время глубоких социально-экономических и политикоправовых преобразований. Активное развитие капиталистической промышленности, отмена крепостного права, судебная реформа и реформа местного самоуправления - вот неполный перечень изменений в жизни российского общества. XIX в. известен также активной внешнеторговой политикой России и становлением основ государственно-правового регулирования внешнеторговой деятельности.
Внешнеэкономическая политика российской империи в XIX в. отличалась неустойчивостью и нестабильностью. В течение одного столетия она менялась неоднократно - от жесткого протекционизма до разумного фритредерства и наоборот. Осознанной и согласованной стратегии у правительства в это время еще не было. Министерство финансов, в чьем ведении находились внешнеэкономические отношения, бралось за решение вопросов внешней торговли спорадически, бессистемно. Внешнеторговая политика не имела единой концепции развития, зависела от множества факторов - от уровня развития финансово-экономических показателей в стране, внешнеполитических и внешнеэкономических отношений с конкретными государствами и регионами до политико-экономических взглядов правящей элиты, позиции влиятельных деятелей государственной администрации, в чьем ведении находились эти отношения.
На протяжении XIX в. основным, если не единственным, средством государственноправового регулирования внешней торговли в России оставалось таможенно-тарифное регулирование. Именно посредством этого регулирования, по мнению многих специалистов того времени, можно было обеспечить оптимальный баланс между государственным регулированием экономики и частной инициативой. Только государство обладало исключительным правом облагать платежом товары, ввозимые в страну или вывозимые из страны. Эти платежи, взимаемые таможенными службами, выполняли две основные функции - фискальную и регулятивную. Фискальная заключалась в пополнении государственного бюджета, регулятивная должна была обеспечивать возможность через таможенно-тарифные механизмы влиять, с одной стороны, на активизацию международной торговли и привлечение в страну недостающих иностранных товаров, а с другой, - защищать национальную промышленность, производящую отечественные товары, развивать конкурентоспособность отечественного производства. Д.И. Менделеев в XIX в. указывал на основные цели таможенных платежей - «косвенное получение дохода (фискальные пошлины), охрана основных промыслов, подавленных иностранной конкуренцией, и развитие видов промышленности, могущих укрепиться в стране, но еще не укрепившихся, однако относящихся к товарам, страною спрашиваемых» [1].
Государственно-правовое регулирование внешнеторговой деятельности осуществлялось в течение XIX в. также посредством нетарифного регулирования - путем запретов и ограничений на экспорт и импорт отдельных товаров и в отношении определенных регионов и стран.
Представление о внешнеторговой политике и правовом регулировании внешней торговли этого периода можно получить, анализируя официальные таможенные уставы, тарифы,
разрабатываемые Министерством финансов, Департаментом внешней торговли. В этих документах содержались ставки таможенных тарифов на импортную и экспортную продукцию, указывались группы запрещенных и ограниченных к ввозу и вывозу из империи товаров [2].
Цифры таможенных тарифов демонстрируют политико-экономические воззрения государственной власти и бюрократии, с участием или под влиянием которых разрабатывались и принимались тарифы. Они говорят о многом: о целях и приоритетах во внешнеторговой политике, о бессистемном предоставлении привилегий наиболее влиятельным отраслям в ущерб другим отечественным производителям и конечным потребителям, о колоссальных прибылях одних групп отраслевых и региональных производителей и торговцев и значительных убытках, приводивших к разорению других.
В начале XIX в., в годы правления Александра I, по предложению М.М. Сперанского было введено новое таможенно-тарифное регулирование внешней торговли европейского направления. «Положение о торговле», принятое в 1810 г., устанавливало жесткий внешнеэкономический протекционизм [3]. В условиях финансового кризиса, обесценивания российских бумажных денег, вызванных «частыми войнами и беспрерывными военными приготовлениями», введение нового охранительного тарифа, по мнению М.М. Сперанского, должно было стать одним из мероприятий по оздоровлению финансового положения России. Целью нового таможенного тарифа было максимальное сокращение импорта иностранного товара и увеличение экспорта российской продукции. Предполагалось за счет достижения положительного баланса во внешней торговле увеличить доходы казны. В то же время тарифом 1811 г. Александр I желал «преградить усиление непомерной роскоши и добиться умеренности в образе жизни и обращение капиталов не в нишу чужеземной роскоши, но в поощрение собственных наших отечественных фабрик и изделий» [4].
Ввозить в Россию по новому тарифу можно было только самую необходимую продукцию: сырье (металл, дерево и пр.), инструменты для ремесленного и мануфактурного производства; из полуобработанных товаров - бумажную и шерстяную пряжу. Разрешались к ввозу продукты питания и широкого потребления - бакалея, рис, пряности, чай, сахар, вино и пр. Сырье импортировалось беспошлинно, полуобработанная и готовая продукция, а также продукты питания и бакалея облагались умеренными пошлинами. Исключение составляли вино, чай, кофе, какао. На них устанавливались высокие пошлины - до 50% стоимости товара. Все остальные товары запрещалось ввозить в страну.
«Положение о торговле 1810 г.» принималось как временная мера, но возобновлялось неоднократно, до 1815 г. Результатом такого государственного регулирования стало повышение цен на отечественную промышленную продукцию и рост контрабанды товаров, не производящихся в России. Запретительная внешнеторговая позиция государства вызывала много нареканий как со стороны русских купцов, простых обывателей, так и ряда государственных чиновников. Министр финансов граф Д.А. Гурьев предлагал отказаться от Положения, ввести умеренные таможенные пошлины и отменить нетарифные ограничения - запрет на импорт целого ряда товаров, пользующихся спросом у населения. По его мнению, подобное внешнеторговое регулирование приносит государственным интересам, казне и промышленности больше вреда, чем пользы. Государственный бюджет лишается доходов от таможенных платежей за товар, запрещенный к ввозу, в то время как контрабандисты и спекулянты получают за него баснословные прибыли. Российская промышленность производит недостаточно качественную продукцию из-за отсутствия конкуренции [5]. Но следует отметить, что запретительная внешнеторговая политика имела среди отечественных промышленников, а также государственных деятелей и своих сторонников. Требовали сохранить существующий таможенный тариф государственный канцлер - граф Н.П. Румянцев и министр внутренних дел О.П. Козодавлев.
Отказ от жесткого протекционизма начинается после 1815 г. под влиянием внешнеполитического фактора. Венский конгресс (1815 г.), созванный государствами-победителями после поражения Наполеона, и подписанные между европейскими государствами союзнические соглашения положили начало формированию нового международного порядка в Европе, а также становлению экономических отношений, основанных на отказе от ограничений и запретов в торговле. Следуя нормам международных договоров, Александр I решается изменить российскую внешнеторговую политику в отношении европейских держав, пытаясь отойти от запретительных мер в торговле с ними. Но делает это очень осторожно, неуверенно.
Последовавшая серия новых таможенных тарифов - 1816, 1819,1822 гг. - демонстрирует нестабильность, резкие колебания внешнеторговой политики российского правительства. Тариф
1816 г. стал переходной мерой от жесткого протекционизма к либерализации внешней торговли. Власть идет на преобразования очень осторожно, оставив запретительную систему на половину товаров. Был разрешен ввоз только части запрещенного ранее товара и сохранен запрет на импорт отдельных видов продукции. Перечень ее остается достаточно обширным. По-прежнему не дозволялся импорт железа, бумажных изделий, кружев, лент, обоев, обуви, платков, полотна, сукна, фаянсовой и хрустальной посуды, чая, шелковых и шерстяных тканей, шляп, экипажей и пр. На разрешенный импорт устанавливались в среднем не особенно низкие пошлины в размере 25-35% от стоимости товаров [6].
Таможенный тариф 1819 г., изданный во исполнение международных договоров Венского конгресса для европейской торговли, оказался резким шагом к свободе внешней торговли России. Новый тариф разрешил импорт из Европы всех запрещенных ранее товаров, при умеренных пошлинах. Тариф 1819 г. считался одним из самых умеренных в России до ХХ в. Но он оказался малоэффективным, непростым в определении суммы платежа из-за объединения в одну группу товаров изделий одного наименования, но различных по отделке, ценности и т.д. В результате в Россию хлынул поток дорогих изделий, в том числе предметов роскоши. Государственная казна не получала от такого импорта значительных доходов. Кроме того, в стране начинается стагнация отечественной промышленности, продукция которой залеживается на складах, не выдерживая конкуренции с иностранной. Негативные последствия новой внешнеторговой политики стали проявляться столь быстро, что уже в 1821 г., осознав свою ошибку, правительство приступило к составлению нового тарифа. Внешнеполитические причины уже не сдерживали его, так как союзники по Венскому конгрессу Австрия и Пруссия, настаивавшие ранее на большей внешнеторговой открытости России, в нарушение международных договоренностей сами установили запретительные таможенно-тарифные системы. В 1822 г. был издан новый таможенный тариф, вернувший запрет на импорт, существовавший в 1816 г. «С изданием тарифа 1822 г. закончился период воздействия политических отношений на таможенную пошлину нашего Отечества» [7].
Запретительный характер внешнеторгового государственного регулирования сохраняется и в 20-40-е гг., когда министром финансов был граф Е.Ф. Канкрин. Взгляды графа оказали существенное влияние на дальнейшее регулирование внешней торговли. Он считал запрещение импорта нецелесообразным, так как оно лишает русскую промышленность возможности получать «образцы и примеры для усовершенствований, а казна на них теряет доход и поощряется контрабанда»[8]. Он предпочитал запрету высокие таможенные ставки. Поэтому в 1836,1838, 1841 гг. был частично отменен запрет на ввоз иностранного товара. Но то касалось предметов второстепенной важности. В основных отраслях производства он сохранялся. В 40-х гг. XIX в. по-прежнему не разрешен ввоз сахара-рафинада, различных видов пушнины, фарфоровой посуды, зеркал, свечей, различных тканей (шелковых, шерстяных, набивных), готового платья, белья, изделий из железа, чугуна. Но в тех случаях, когда импорт был разрешен, таможенные ставки
были очень высокими. Например, химическая продукция (соляная кислота, медный купорос, углекислая соль) облагалась пошлиной 200% от стоимости, бумажная пряжа - в 60-80%, перчатки
- 60-150%, многие галантерейные товары - 100%, пошлины на полотно составляли от 50 до 600% [9]. Такие высокие таможенные ставки привели к росту контрабанды.
С реформами графа Е.Ф. Канкрина во внешней торговле связаны меры, принятые к торговым отношениям империи с Азией. Новый взгляд на торговую политику на азиатском направлении одним из первых высказал министр торговли России граф Н.П. Румянцев, занимавший этот пост с 1802 г. по 1807 г. В его программе развития внешней торговли была идея ввести Россию в сферу международных торговых отношений, сделав посредником в транзитной торговле с Китаем, Центральной Азией, Индией. Оренбург и Астрахань должны были стать важными этапными пунктами на торговом пути в Хиву и Бухару.
Регулирование внешней торговли с Азией осуществлялось разными тарифами. Только в
1817 г. был введен единый таможенный устав и тариф для азиатской торговли, взамен действовавших ранее тарифов для астраханского (1754 г.), и оренбургского(1777 г.) округов. Вновь введенный тариф применялся ко всей азиатской торговле, кроме кяхтинской. В течение первой половины XIX в. он менялся неоднократно - так же, как и европейский. Но общая направленность и цель торговой политики в этом регионе отличались от европейской. Здесь не было жесткого протекционизма, а поощрялась активная торговля, преимущественно экспортная. Причина заключалась в том, что азиатские государства не имели столь развитой промышленности, как европейские державы. Им, по мнению российского правительства, можно было продавать отечественную продукцию, не пользовавшуюся спросом в Европе. Кроме того, активное развитие торговых, экономических связей с Азией делало ее более зависимой от России и давало возможность влиять на политические отношения. Азиатские таможенные уставы и тарифы были составлены в доступной для понимания «азиатами» форме. Отличались от европейских и размеры таможенных ставок, и условия торговли. Здесь они были значительно либеральнее. Например, сырье ввозилось в Россию беспошлинно, полуфабрикаты облагались до 2% от стоимости товара, для обработанной продукции предусматривались средние ставки от 10 до 20%, предметы роскоши
- 25% стоимости товара. Все дополнительные пошлины и сборы были отменены, за исключением карантинных сборов. Экспортная пошлина устанавливалась небольшая - 1% от стоимости. Запрещен был вывоз оружия, такелажа, судов, монет, ассигнаций [10].
Таким образом, основной целью азиатской торговли было развитие отечественного экспорта в Азию. Такая же цель преследовалась и в торговле с Китаем. Российская империя в первой половине XIX в. оставалась монополистом среди европейских государств во внешней торговле с Китаем, которая осуществлялась сухопутным путем через Кяхту. До середины XIX в. Пекин проводил политику изоляции и до максимума ограничивал торговлю с Западной Европой. Пользуясь своей географической близостью и официальным международным договором с Китаем, определившим порядок российско-китайской торговли, Россия регулировала не только свою внешнюю торговлю, но и устанавливала ограничения на транзитную торговлю других европейских государств.
Длительное время в течение XVIII в. была разрешена только государственная торговля с Китаем. Казенные торговые караваны отправлялись в Пекин один раз в три года. После заключения Кяхтинского договора [11] право торговать с Китаем получили и частные лица, российские купцы. На границе с Северной Монголией был построен город Троицкосавск, а «в трех верстах от него торговая слобода Кяхта» и китайский торговой городок Маймачен. В конце XVIII - начале XIX вв. через Кяхту проходило 67% товарооборота России с азиатскими странами.
В начале XIX в. российское правительство стремилось нормативно урегулировать внешнеторговую деятельность частных лиц с Китаем. Принимается «Положение о кяхтинской
торговле» (1800 г.), содержавшее правила внешней торговли с Китаем. Положение устанавливало единые фиксированные цены на экспортные российские товары для всех российских купцов. Торговля с китайскими купцами разрешалась только в форме бартерного обмена, а торговые сделки за деньги и кредитные операции запрещались. Нормы Положения официально вводили монополию на экспорт в Китай только для отечественных купцов. Но в 1817 г. к транзитной торговле с Китаем через Кяхту в виде исключения был допущена Пруссия. Ей было разрешено экспортировать в китайское государство прусское полотно, сначала с небольшими пошлинами и без ограничений. Но вскоре политика меняется - в 1822 г. вводятся количественные ограничения на вывозимое полотно (600 тыс. аршин в год), а в 1825 г. транзит был совершенно запрещен.
В 1807 г. правительство принимает манифест, ограничивший круг лиц, имевших право заниматься внешнеторговой деятельностью с Китаем. Это право закреплялось только за купцами первой гильдии. Через несколько лет право внешнеторговой деятельности было возвращено купцам второй гильдии, но при условии ограничения их внешнеторгового оборота 90 тыс. рублей.
Постепенно под влиянием различных факторов регулирование внешней торговли на китайском направлении меняется на более либеральное. В 1854 г. было разрешено свободное ценообразование в торговле с Китаем, а в 1855 г. отменены ограничения в обмене товаров, были разрешены денежные расчеты при торговых сделках (за золотую монету). Однако самые существенные изменения внешнеторговой политики в китайском направлении последовали после подписания Пекинского договора (1860 г.). В 60-х гг. были приняты правила приграничной торговли, которые предоставляли право беспошлинной торговли российским и китайским купцам в сопредельных территориях на расстоянии 50 верст от границы.
Внешнеторговые отношения с Азией, как и с другими регионами, определялись самостоятельной политикой, отличной от европейской, и регулировались самостоятельными таможенными тарифами. В ХК в. в Российской империи не было единой системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, единой торговой политики, действовавшей на всей территории государства. Отсутствовало единообразие в применении методов государственно-правового регулирования внешней торговли в европейской части России и на окраинах. Внешнеторговая политика, и как следствие, таможенные тарифы были различными в отдельных регионах империи: в европейской части, на Кавказе, в Бессарабии, в Финляндии, в Царстве Польском, на азиатской границе.
Причина заключалась в имперском характере государственного устройства. Россия, как и любая другая империя, характеризовалась ярко выраженной асимметрией экономического и социального развития территорий. Российские регионы разнились и по ресурсному потенциалу, и по уровню социально-экономического развития, по культуре хозяйствования и пр. Западные окраины - Царство Польское, Финляндия, Западный край - к концу XIX в. обгоняли некоторые центральные губернии по темпам индустриального развития. В то же время Сибирь, Дальний Восток, Север оставались по большей части неосвоенными. Такая асимметрия в развитии территорий диктовала необходимость формирования особой, регионально ориентированной финансовой, внешнеэкономической политики и ставила проблему их выравнивания. Одной из главных задач царского правительства был непростой поиск оптимальной для каждой окраины и империи в целом внешнеторговой политики, учитывающей интересы фиска, участников торговой деятельности, российских производителей и потребителей товаров.
Таким образом, в первой половине XIX в. в Российской империи еще нет единой внешнеторговой системы в масштабах государства, как нет и единого государственно-правового регулирования внешнеторговой деятельности. Имперский характер государства, его
территориальные масштабы были объективными факторами, тормозящими непростой процесс их становления.
1. Менделеев, Д.И. Толковый тариф или исследование о развитии промышленности России в связи с ее общим таможенным тарифом 1891 г. - СПб., 1892. - С. 699.
2. Полное собрание законов российской империи (ПСЗ). Книга тарифов.
3. ПСЗ. Книга тарифов. Ч.2.
4. Струве, Б.П. Торговая политика России. - Челябинск: Социум,2007. - С. 150.
5. Лодыженский, К.Н. История русского таможенного тарифа. - Челябинск: Социум,2005. - С.180.
6. ПСЗ. Книга тарифов.Ч. 2. Приложение.- С. 67.
7. Лодыженский К,.Н. История русского таможенного тарифа... - С. 201.
8. Боровой, С. Я. К истории промышленной политики России в 20-50-х гг. XIX в. // Исторические записки. - Т. 69. - М., 1961. - С. 75.
9. Кулишер, И.М.История русской таможни и промышленности. - Челябинск: Социум, 2003. - С. 365.
10. Струве, Б.П. Торговая политика России. - С. 176.
11. «Кяхтинский договор» о разграничении территорий и торговле между Россией и Китаем был заключен 14.07.1728 г. По договору разрешалась беспошлинная пограничная торговля в Кяхте (торговой слободе), что способствовало значительному росту объема торговли между двумя странами.
