CC BY
35
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС; АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 351.756 (100) ББК 67.401
© 2019 г. Трифонова Кристинэ Васаковна,
доцент кафедры гражданского права Крымского филиала Российского государственного университета правосудия кандидат юридических наук, доцент. E-mail: kri-kazaryan@yandex.ru
Пономарева Наталия Витальевна,
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ
Статья посвящена ретроспективному и теоретико-правому анализу американского опыта применения миграционной амнистии как одного из направлений миграционной деятельности. Изучаются нормативно-правовые акты, амнистирующие незаконных мигрантов в период с 1956 по 2018 г., и последствия их применения, а также возможность использования данного опыта в современных российских условиях.
Ключевые слова: миграция, миграционная деятельность, миграционная политика, миграционная амнистия, нелегальные мигранты, гражданство.
Trifonovа Kristine Vasakovna - Associate Professorof the Department of Civil Law of the Crimean branch
of Russian State University of Justice, PhD in Law, Associate Professor.
Ponomareva Natalia Vitalevna - Senior Lecturer of the Department Civil Law Disciplines of the Rostov Law
Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
STATE AND LEGAL REGULATION OF MIGRATION ACTIVITIES: AMERICAN EXPERIENCE
The article is devoted to the retrospective and theoretical-legal analysis of the American experience ofapplying the migration amnesty as one of the directions of migration activity. Regulatory legal acts that amnesty illegal migrants in the periodfrom 1956 to 2018 are being studied and the consequences of their application, as well as the possibility of using this experience in modern Russian conditions structural elements is considered. The author's approach to concept formation «migratory activity» as special kind of legal activity Is offered to consideration.
Keywords: migration, migration, migration policy, migration amnesty, illegal migrants, citizenship.
Давая оценку миграции, Президент России В. В. Путин заметил, что «В настоящее время в рамках глобализации процессы миграции населения весьма значительны во многих регионах, отдельные государства сталкиваются с проблемами и вызовами в этой сфере. Конечно же, США занимают первое место по числу мигрантов, а часть из них еще и нелегальные. Наше государство вышло на второе в мире место по числу мигрантов, к сожалению, это принесло не только позитивные моменты, но и открыло новые для нас проблемы, связанные с межнациональной напряженностью. Модернизация системы управления миграционными процессами, открытие максимального положительного потенциала от миграционных процессов при минимизации негативно-
го воздействия на все сферы общественной жизни представляется сейчас очень важной и актуальной задачей» [1].
т» ^ ^
В этой связи действующая система государственного управления миграцией должна быть модернизирована на федеральном уровне [2], с учетом Концепции на период до 2025 года.
Согласно ст. 19 Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года опыт стран, проводящих активную миграционную политику, показывает, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения.
Американский опыт является уникальным для России в связи с тем, что становление и
формирование государства было связано с миграционными процессами. США же -страна классической миграции [3, с. 37].
Рассмотрение американского опыта в данном исследовании обусловлено следующими причинами:
- Соединенными Штатами Америки накоплен колоссальный опыт в рамках процессов миграционного регулирования, и не учитывать его было бы неверно;
- опыт миграционного регулирования США гармонично сочетает как интересы государства, отдавая им, впрочем, приоритет, так и интересы трудящихся-мигрантов.
В мире существует много моделей регулирования миграционных отношений. Можно сказать, что каждому государству присуща определенная модель, но все же и эти модели поддаются классификации. Т. Я. Хабрие-ва [4, с. 259] предлагает в качестве основания для классификации степень консолидации нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере миграции.
В США «акты миграционного законодательства инкорпорированы в рамках Свода законов США» [5, с. 29-31]. В целом для англо-саксонской правовой семьи свойственна такая форма систематизации норм права как инкорпорация, поэтому появление кодифицированных нормативно-правовых актов там следует рассматривать как исключение. Нормы миграционного законодательства в США инкорпорированы в Своде законов США. В частности, в главах, входящих в VIII титул Свода законов США. Гл. 1 посвящена общим положениям, гл. 6 - институту иммиграции, гл. 11 - институту гражданства, гл. 1 2 - вопросам иммиграции и гражданства, гл. 13 определяет статус Службы миграции и натурализации, гл. 14 описывает вопросы ограничения предоставления социальных и иных общественных благ иностранцам, гл. 15 посвящена реформе по усилению пограничной безопасности и визовому порядку въезда в страну [5, с. 29-31].
Указанные нормы достаточно ясно, хотя и не полностью, регламентируют общественные отношения, возникающие в сфере миграции, включая и права субъектов миграционных отношений. Весьма большой круг норм регламентирует вопросы общественных отношений в сфере натурализации. Это очень актуально для США в последние десятилетия, как и вопросы борьбы с нелегальной миграцией.
Особым образом урегулирована проблема привлечения человеческих ресурсов, которые законодательством США разделены на пять категорий. Критерием отнесения к той или иной категории субъектов служит степень предпочтительности привлечения субъектов с точки зрения экономической целесообразности и вопросов национальной безопасности. Это позволяет США привлекать ежегодно тысячи лучших специалистов из разных сфер и препятствовать въезду лиц, которые представляют собой угрозу национальной безопасности.
Важным, с точки зрения использования положительного опыта применения миграционной амнистии, является проведение ретроспективного анализа применения миграционной амнистии в США.
Закон об иммиграционной реформе и контроле (ЖСА) 1986 года стал первой законодательной реформой, направленной на борьбу с ростом числа несанкционированных иммигрантов. Он намеревался контролировать и удерживать нелегальную иммиграцию в США путем легализации несанкционированных иммигрантов, повышения безопасности границ и санкций в отношении работодателей, которые нанимали несанкционированных иммигрантов [9, с. 463].
В данном Законе предусматривались положения, касающиеся упорядочения статуса почти 3 млн незарегистрированных мигрантов, а также вводились санкции в отношении нанимателей, которые сознательно предоставляют работу таким мигрантам.
Конечно, прежде всего, данный закон был направлен на регулирование вопросов мексиканской миграции. Проведенные американские исследования показали, что данный закон не оказал существенного влияния на скорость легальной миграции или продолжительность первой легальной миграции. ШСА, как комплексная реформа, оказала существенное влияние на иммиграцию. Он состоял из различных политических мер, направленных на контроль и сдерживание несанкционированной миграции за счет увеличения сложности незаконного въезда, поиска и сохранения работы во время несанкционированного доступа. По-видимому, ЖСА повлияла на несанкционированную миграцию в США в основном благодаря программе легализации. Несанкционированные мигранты, также известные как нелегальные иммигранты и не-
законные жители, являются иностранцами, которые проживают в США, но не являются ни законными иммигрантами, ни временными мигрантами, ни краткосрочными посетителями.
Поскольку данная программа легализации была активна только в течение нескольких лет, долгосрочные последствия IRCA, вероятно, ограничены. В течение двух десятилетий после IRCA число несанкционированных иммигрантов увеличилось в три раза, а продолжительность пребывания также увеличилась. В литературе о влиянии IRCA обозначен аргументированный вывод: если IRCA эффективен, то только в короткий период -сразу после IRCA, но он неэффективен для сокращения несанкционированной иммиграции в долгосрочной перспективе [7, с. 485].
Благодаря реализации норм данного Закона около 2,7 млн несанкционированных иммигрантов в годы после его принятия обрели определенный правовой статус [8, с. 412].
Однако до принятия данного закона ранее уже имелись предпосылки, в виде Указов Президентов.
В 1956 году Президент Эйзенхауэр подписал указ, позволяющий американским гражданам, находящимся за границей, привезти с собой усыновленных ими детей иностранного происхождения. В том же году, по рекомендации Эйзенхауэра, Конгресс принял программу экстренной помощи венгерским политическим беженцам. В 1960 году подобная программа была принята для кубинских беженцев. Финансирование этих программ обеспечивал закон The Mutual Security Act, принятый Конгрессом.
В 1986 году Конгресс принял законопроект об иммиграционной реформе и контроле (The Immigration Reform and Control Act, IRCA), Этот закон позволял нелегальным иммигрантам оставаться в стране, если они оказались на территории США до 1982 года, продемонстрировали «высокие моральные качества» и заплатили штраф за незаконный переход границы. Закон IRCA преподносился как окончательное решение проблемы нелегальной иммиграции в США. Применение этого закона нередко приводило к разрушению семей, если один из супругов или ребенок не попадали под его действие. Тогда Президент Рейган предоставил отсрочку депортации лицам в возрасте до 18 лет, которые жили с родителями, попадающими под закон 1986 года.
Таким образом, Закон 1986 года об иммиграционной реформе и контроле за иммиграцией (IRCA) был направлен на решение проблемы растущей несанкционированной миграции путем легализации несанкционированных иммигрантов, повышения безопасности границ и санкционирования работодателей, нанявших несанкционированных иммигрантов.
В феврале 1990 года Буш подписывает директиву, позволяющую отложить депортацию супругов и их детей, если они живут с ноября 1986 года со своими родителями, один из которых имеет право на жительство. В ноябре того же года Буш подписывает новый иммиграционный закон, защищающий от депортации членов семей, если один из супругов получил право на жительство до мая 1988 года.
Указы Рейгана и Буша, продлевающие пребывание в США некоторых категорий нелегальных иммигрантов, основывались на положении Закона 1986 года «Об иностранцах, законно допущенных на временное проживание в США».
Таким образом, указы Рейгана и Буша не выходят за рамки действующего иммиграционного закона. Нелегальным иммигрантам, депортация которых задерживалась, не давалось право на работу и право на получение номера Social Security.
Неоднократные призывы Обамы к Конгрессу принять новый иммиграционный законопроект, объявляющий широкомасштабную амнистию нелегальным иммигрантам, отвергались Конгрессом. Вместо того, чтобы работать с ним и находить компромиссные решения, Президент объявил войну Конгрессу. В течение этого года Обама несколько раз заявлял о том, он устал ждать, когда Конгресс примет новый иммиграционный законопроект, и поэтому он вынужден действовать.
Указом Президента США Б. Обамы 21 ноября 2014 года была объявлена крупнейшая за последние 15 лет модернизация иммиграционного закона. По случаю вступления в силу данного закона, Президент США сказал: «Тот, кто прожил в Америке более пяти лет, у вас есть дети, которые уже являются американскими гражданами или еще имеют право на жительство в США, если вы надлежащим образом пройдете установленные законом процедуры регистрации, пройдете проверку на непричастность к уголовным деяниям и готовы платить справедливую долю налогов,
вы можете оставаться в США временно, не опасаясь депортации» [9]. Амнистия также распространяется на тех, кто появился на территории США до 2010 г., будучи несовершеннолетним.
По обнародованному президентскому указу амнистированные нелегальные иммигранты могут получить номер Social Security. Кроме этого, им предоставляются права на работу и на получение водительского удостоверения. Обама обещал, что они не будут иметь право на получения медицинских бенефитов, талонов на питания и других льгот.
Таким образом, Президент США Б. Обама амнистировал около 50 % нелегальных иммигрантов за незаконный переход границы США и уклонение от проверки в U. S. Immigration and Naturalization Service. Это нарушение действующего иммиграционного закона, согласно которому все одинокие и семейные нелегальные иммигранты должны покинуть страну, если никто из супругов не имеет права на проживание в США. Депортация родителей задерживается до достижения совершеннолетия их детей.
Амнистирования около пяти млн нелегальных мигрантов вызвало массу протестов у противников Б. Обамы, которые фиксировали внимание на том, что иммиграционный Указ Президента выходит за рамки прокурорских полномочий в связи с тем, что прокурорские полномочия позволяют Президенту лишь определять очередность депортации нелегалов, а не амнистировать некоторых из них с предоставлением права на работу и зеленой карты.
В марте 2018 года Президент Трамп подписал обновленный Указ, ужесточающий миграционную политику США. Данный документ содержит нормы временного запрета въезда в США гражданам мусульманских государств: Ливия, Сомали, Судан, Иран, Сирия, Йемен. Однако в нормативном акте предусмотрены исключительные случаи, связанные с разрешением въезда лицам, которым уже была выдана американская виза или вид на жительство до момента подписания документа. Ограничения, введенные на прием беженцев, предполагают срок в 120 дней. Также, несмотря на установленный запрет, Указ разрешает находящимся в США беженцам пребывать на территории США. При этом количество вновь прибывших мигрантов ограничивается цифрой в 50 000 человек.
Позже Президент Трамп подписал 20 июня 2018 года Указ, который позволит сделать так, чтобы «.... мигранты и их домочадцы не были разлучены, и при этом были обеспечены гарантия крепкой границы и безопасность граждан. Политика безопасности не будет менее жесткой, в будущем возможно ее ужесточение. Подход, исповедующий «нулевую терпимость» к нелегальным мигрантам, останется».
Указанный Указ о временных мерах по прекращению разделения семей мигрантов был разработан Министерством юстиции и Министерством национальной безопасности Соединенных Штатов Америки.
Очевидно, что позитивный опыт США в сфере регулирования миграционных отношений может с успехом заимствоваться другими странами, в том числе и Российской Федерацией.
Нестандартный подход к вопросам ограничения нелегальной миграции, примененный Правительством США в виде организации телевизионных трансляций для государств Латинской и Южной Америки с разъяснением основ миграционного законодательства, описанием санкций за незаконное пересечение государственной границы, заслуживает внимания и изучения. При этом параллельно организована работа с общинами национальных меньшинств из этих государств, проживающих легально в США, с целью создания отрицательного отношения к нелегальным мигрантам.
Изучение опыта США в сфере нормативного регулирования миграционных отношений в свете применения миграционной амнистии позволяет отметить как сильные, так и слабые стороны указанного явления.
Анализируя опыт в целом, стоит сказать, что все меры в сфере миграционной политики и противодействия нелегальной миграции можно подразделить на меры противодействия на этапе предупреждения и меры противодействия на этапе выявления.
Изучение и внедрение в российскую национальную миграционную политику опыта США и иных государств окажет эффект в виде повышения эффективности противодействия нежелательной нелегальной миграции и, возможно, позволит использовать позитивные наработки США в данной сфере. Также, конечно, при падении числа незаконных мигрантов, как следствие, стоит ждать сокращения количества противоправных деяний.
Литература
1. URL: http://www.kremlinru/news/16292.
2. Распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. № 1502-р «О плане мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 35. Ст. 4858.
3. Малышев Е. А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. М., 2017.
4. Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
5. Иванова А. А. Актуализация миграционной политики (на материале миграционных законодательств России и США) // Миграционное право. 2013. № 2.
6. Altangerel, Khulan; van Ours, Jan C US Immigration Reform and the Migration Dynamics of Mexican Males // ECONOMIST NETHERLANDS. Т. 165. Вып. 4.
7. CrossRefGoogle Scholar Baker, B. C. Тендерные различия на рынке труда: влияние положений об амнистии IRCA // American Economic Review, 97 (2).
8. URL: http://kontmentusa.com/immigracionnyj-ukaz-prezidenta-obamy.
9. URL: http:// https://www.rbc.ru/politics/06/03/ 2017/58bd92e19a79472447f0b57chttps:// www.rbc.ru/politics/06/03/2017/58bd92e19a 79472447f0b57c.
10. URL: http:// www.mk.ru/politics/2018/06/21/ deti-utrite-slezy-tramp-podpisal-ukaz-zapres-hhayushhiy-razluchat-semi-migrantov.html.
Bibliography
1. URL: http://www.kremlin.ru/news/16292.
2. Order of the Government of the Russian Federation of August 21, 2012 № 1502-r «On the plan of measures for the implementation in 2012-2015 (the first stage) of the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation until 2025» // Collection of Legislation of the Russian Federation.
2012. № 35. Art. 4858.
3. Malyshev E. A. State management in the sphere of external labor migration: theory and practice: monograph. M., 2017.
4. Khabrieva T. Ya. Migration Law of Russia: theory and practice. M., 2008.
5. Ivanova A. A. Actualization of migration policy (on the basis of migration legislation of Russia and the United States) // Migracionnoe pravo. № 2.
2013.
6. Altangerel, Khulan; van Ours, Jan C US Immigration Reform and the Migration Dynamics of Mexican Males // ECONOMIST NETHERLANDS. T. 165. V. 4.
7. CrossRefGoogle Scholar Baker, B. C. Gender differences in the labor market: the impact of the IRCA amnesty regulations. // American Economic Review, 97 (2).
8. URL: http://kontinentusa.com/immigracionnyj-ukaz-prezidenta-obamy.
9. http:// https://www.rbc.ru/politics/06/03/2017/ 58bd92e19a79472447f0b57chttps://www.rbc.ru/ politics/06/03/2017/58bd92e19a79472447f0b57c.
10. URL: http:// www.mk.ru/politics/2018/06/21/ deti-utrite-slezy-tramp-podpisal-ukaz-zapres-hhayushhiy-razluchat-semi-migrantov.html.
