CC BY
177
Добровольский A.A. Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
Добровольский Алексей Анатольевич Dobrovolsky Alexey Anatol’evich
аспирант кафедры конституционного и муниципального права
Нижегородский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (603950, Нижний Новгород-292, пр. Гагарина, 46)
graduate student of constitutional and municipal law
Nizhny Novgorod institute of management — a branch of the Russian Presidential academy of national economy and public administration (46 Gagarin av., Nizhny Novgorod-292, 603950)
E-mail: [email protected]
Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
State-legal policy in a sphere of labor discipline in the USSR in the era of industrialization
В статье исследуются проблемы формирования и реализации государственно-правовой политики в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации.
Ключевые слова: государственно-правовая политика, трудовое законодательство, дисциплина труда.
The article analyses problems related to development and implementation of state-legal policy in securing labour discipline in the USSR in industrialization age.
Keywords: state-legal policy, labor legislation, labor discipline.
Модернизационные процессы, характеризующие современный этап развития российского общества, определяют актуальность обращения к исследованию исторического опыта формирования и реализации государственной политики в области обеспечения дисциплины труда. Актуальность историко-правового анализа проблемы регулирования дисциплины труда в советском обществе обусловлена существованием значительного пробела в этой области, который был характерен для последних двадцати лет развития общественных наук на постсоветском пространстве, так как данная проблематика долгое время не относилась к разряду перспективных. Сегодня, в условиях нарастания глобального экономического кризиса, представляется далеко не бесполезным анализ и обобщение отечественного опыта в области правового обеспечения дисциплины труда.
Практика реализации государственной политики индустриализации страны показала, что действовавшие с 1924 года примерные правила внутреннего трудового распорядка не обеспечивали необходимого уровня трудовой дисциплины. 19 июля 1927 года Народный комиссариат труда СССР утверждает новые Примерные правила внутреннего распорядка для промышленных предприятий, в качестве приложения к которым был утвержден Табель взысканий [1, с. 469].
Согласно Примерным правилам неявка не работу без уважительной причины и предоставле-
ния объяснения и необходимых справок считалась прогулом и влекла за собой взыскание, предусмотренное в Табеле взысканий. Все работающие на предприятии — администрация, рабочие и служащие — обязаны были соблюдать установленную дисциплину и общий порядок. Все распоряжения административно-технического персонала, связанные с выполнением рабочим или служащим той или иной работы, были обязательны к безусловному исполнению. Неисполнение распоряжений также влекло за собою наложение взыскания. Характерно, что рабочим и служащим запрещалось без разрешения администрации выполнять на предприятии какую-либо работу для себя или на сторону.
Табель предусматривал два вида взысканий за нарушение правил внутреннего трудового распорядка, которые налагались администрацией: выговор и увольнение. Наложение взыскания в виде выговора предусматривалось за следующие нарушения: 1) самовольную отлучку с предприятия или места работы до двух раз в течение месяца; 2) прогул без уважительных причин один или два раза в месяц; 3) незаконный отказ от работы, на которую был нанят рабочий или служащий, а также за отказ от сверхурочной работы, предусмотренной Кодексом законов о труде и разрешенной в установленном порядке, в первый раз; 4) хождение без дела и отвлечение от работы других рабочих или служащих до трех раз; 5) появление на предприятии или пребывание на предприятии в нетрезвом виде до
двух раз, кроме немедленного удаления с предприятия без оплаты за данный день.
Более частое нарушение рабочим трудовой дисциплины влекло за собой увольнение с предприятия. Увольнение могло применяться и за неоднократное невыполнение без уважительных причин установленных норм выработки. В случае когда появление на предприятии и пребывание на предприятии в нетрезвом виде было связано с опасными последствиями, в качестве взыскания также применялось увольнение. При систематических нарушениях различных пунктов правил внутреннего распорядка, влекущих за собой выговор, также могло быть применено увольнение. При этом увольнение производилось без уплаты выходного пособия и без предупреждения за две недели.
Необходимость интенсификации производства, с одной стороны, и практика расширения мер идеологического воздействия — с другой, в новых социально-политических условиях отразились и на трудовом законодательстве. В директиве от 20 октября 1930 года ЦК ВКП(б) обязал Народный комиссариат труда СССР пересмотреть правила внутреннего трудового распорядка и табель взысканий. При этом необходимо было исходить из того, что «трудовая дисциплина в советских предприятиях поддерживается не только методами принуждения (дисциплинарные взыскания), но в первую очередь методами убеждения (политико-просветительская работа, социалистическое воспитание широких рабочих масс)» [2, с. 74].
Постановлением Народного комиссариата труда СССР от 17 декабря 1930 года № 368 для предприятий и учреждений государственного сектора были введены Правила внутреннего трудового распорядка и табели взысканий по нарушениям трудовой дисциплины [3, с. 94]. Правила внутреннего трудового распорядка были обязательны для всех работников предприятия или учреждения, в том числе и для администрации. При этом КЗоТ РСФСР требовал, чтобы они были изложены полно и ясно, с указанием на ответственность работников и администрации за неисполнение обязанностей, вытекающих из этих правил.
Согласно этим документам, трудовая дисциплина «заключается в тщательном и добросовестном выполнении работником всех обязательств, лежащих на нем как на участнике социалистического строительства в СССР и предусмотренных в коллективном трудовом договоре и правилах внутреннего распорядка» [4, с. 253].
Правила внутреннего трудового распорядка содержали примерный перечень нарушений трудовой дисциплины: 1) нарушение административно-техническим персоналом обязанностей по надлежащему регулированию производства и условий; 2) нарушение правил об использовании рабочего времени; 3) нарушение правил, обеспечивающих нормальный ход работы; 4) нарушение правил безопасности, санитарии и гигиены; 5) ненадлежащее
отношение к работе или имуществу нанимателя; 6) недобросовестные и хулиганские поступки.
Нарушение правил внутреннего трудового распорядка влекло за собой применение мер по табелю взысканий. Такими взысканиями являлись:
а) выговор с объявлением по предприятию, учреждению или цеху и извещением фабзавместкома или цехкома и отметкой в документах работника;
б) привлечение по соглашению с профсоюзной организацией к ответственности перед производственно-товарищеским судом; в) в случаях систематического или злостного нарушения трудовой дисциплины — увольнение без предупреждения и выходного пособия с запрещением поступления в промышленные предприятия и на транспорт в течение шести месяцев [3, с. 750—753].
Производственно-товарищеские суды должны были организовываться во всех предприятиях и учреждениях обобществленного сектора с числом работников не менее 100 человек. Их задачей ставилась борьба за проведение твердой производственной дисциплины. Состав производственно-товарищеских судов избирался из числа лучших ударников на общих собраниях — председатель, два его заместителя и не менее 10 членов.
Производственно-товарищеские суды могли применять следующие меры воздействия: а) предупреждение; б) общественное порицание без опубликования или с опубликованием в стенной или общей газете; в) штраф не свыше 10 руб. в пользу общественной организации; г) взыскание не свыше 50 руб. за причиненный предприятию ущерб; д) постановка перед администрацией вопроса об увольнении или перед профсоюзом об исключении из профсоюза; е) перевод на определенный срок на низшую категорию снабжения [3, с. 753].
Таким образом, новые Правила внутреннего трудового распорядка и Табель взысканий существенно расширяли спектр нарушений трудовой и производственной дисциплины. В то же время меры воздействия на нарушителей, в основном, имели целью предупреждение нарушений, а не неотвратимость наказания. Обращает на себя внимание тот факт, что увольнение без выходного пособия с запрещением поступать на промышленные предприятия и на транспорт в течение шести месяцев было предусмотрено лишь в случае «систематического или злостного нарушения трудовой дисциплины» [2, с. 76].
В 1930 году было запрещено на ближайшие два года выдвижение рабочих от станка во всякого рода управленческие аппараты при сохранении в силе их выдвижения только по линии производственной и профессиональной [5, с. 136]. Очевидно, что цель данного мероприятия — сохранение квалифицированного рабочего «у станка». При этом не следует считать, что власть приняла принципиальное решение использовать лишь репрессивные методы увеличения производительности труда. Эти меры,безусловно, ужесточались, но они были лишь частью вариативной системы привлечения к труду, которая
Добровольский A.A. Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
Добровольский A.A. Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
предусматривала, в том числе — и не в последнюю очередь — изменения психологии трудящихся, их отношения к повышенной трудоотдаче.
Так, массовое социалистическое соревнование и ударничество, по сути, создавали новую по форме и по содержанию трудовую дисциплину. Социалистическое соревнование и ударничество основывались на убеждении в необходимости более высоких требований трудовой дисциплины. И только на основе социалистического соревнования и ударничества, после того как основная масса рабочих постепенно убеждалась в безальтер-нативности подобных мероприятий, государство усиливало меры правового принуждения против дезорганизаторов трудового фронта, нарушителей трудовой дисциплины, «рвачей» и «летунов» [5, с. 142].
Советская юридическая наука неоднократно подчеркивала необходимость соблюдения соотношения социалистического соревнования и принуждения в борьбе за укрепление производственной дисциплины и самодисциплины в том смысле, что именно соревнование играет основную и реальную роль в деле создания и укрепления социалистической дисциплины. Роль же принуждения, весьма значительная и важная, все же является соподчиненной и вспомогательной [6, с. 231].
Известно, что в конце 1920-х годов в СССР формировалось особое, социалистическое, отношение к труду как к общезначимому делу, имевшему высшее значение и смысл. На этом фоне любое действие рабочего и служащего оценивалось с точки зрения его вклада в общее дело. Проявления же личной заинтересованности осуждались как минимум морально. Те же действия, но сопряженные с ущербом для производства, уже квалифицировались как проступки или преступления. К наиболее характерным видам проступков относились: так называемое «злостное летунство» (частая перемена мест работы), «рвачество» (то же самое с целью повышения заработной платы,присвоение спецодежды, шинкарство). Все они имели тенденцию перерасти в социально опасные формы, срывавшие трудовую дисциплину на производстве и требовавшие в ряде случаев пресечения мерами судебного воздействия [6, с. 232].
Представители советской юстиции в этих условиях видели свою задачу в следующем: «Мы не должны ни в коей мере и впредь ослабить решительное применение мер судебного воздействия в отношении наиболее злостных дезорганизаторов производства, совершающих социально опасные действия. При этом необходимо иметь в виду, что применение судебных репрессий в борьбе за укрепление трудовой дисциплины не должно носить массового характера, а должно строиться так, чтобы в основном эта борьба шла по линии дальнейшего развертывания социалистического соревнования и ударничества, массовой работы, применения закона о дезорганизаторах производства и мер общественного воздействия со стороны про-
фессиональных организаций и производственнотоварищеских судов» [6, с. 234].
Таким образом, борьба за высокий уровень трудовой дисциплины на предприятиях и в учреждениях с правовой точки зрения требовала определения и квалификации проступков, совершение которых могло считаться злостной дезорганизацией производства.
Эти проступки по поручению ЦИК и СНК СССР были определены Народным комиссариатом труда СССР [7, с. 51]. Увольнение работника как злостного дезорганизатора производства должно было иметь место в следующих случаях: 1) умышленной порчи или поломки инструмента, станков или материалов; 2) систематической выработки брака по вине работника; 3) совершения прогулов по неуважительным причинам; 4) отказа работника по неуважительным причинам от выполнения порученной работы, если такой отказ вызвал срыв исполнения производственной программы или срочного задания; 5) ухода или прекращения работы до окончания рабочего дня (или сдачи дежурства), если эта работа связана с обслуживанием всего или части предприятия и невыполнение ее может повлечь приостановку работы других работников или опасность для их жизни (электростанция, машинное отделение, кочегарка); 6) кражи имущества предприятия; 7) прихода на работу в нетрезвом виде.
Таким образом, определялся круг лиц, которые считались злостными дезорганизаторами производства. В целях усиления борьбы со всеми дезорганизаторами производства НКТ СССР в соответствии со статьей 13 Постановления ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 года о порядке найма и распределения рабочей силы и о борьбе с текучестью рабочей силы, постановил считать злостными дезорганизаторами производства следующие категории лиц: 1) самовольно оставивших работу в предприятиях или учреждениях обобществленного сектора без заблаговременного предупреждения об этом администрации, не дождавшись их замены другими работниками, и до окончания установленного при найме срока; 2) самовольно оставивших предприятие или учреждение более одного раза в течение двенадцати месяцев, хотя бы наем был произведен и на срок неопределенный; 3) самовольно оставивших работу, на которую они были направлены по окончании образования, если работа была оставлена до истечения установленного срока отработки; 4) уволенных за следующие нарушения трудовой дисциплины: а) умышленную порчу и поломку инструмента, станков и материалов;
б) систематические простои в работе; в) систематическую выработку брака; г) прогулы по неуважительным причинам; д) отказ по неуважительным причинам от выполнения определенной работы, вызвавшей срыв исполнения производственной программы или срочного задания; е) уход или прекращение работы до окончания рабочего дня (или дежурства), связанной с обслуживанием всего или части предприятия, а также с опасностью для
жизни трудящихся (электростанция, машинное отделение, кочегарка, паровоз и т. д.); ж) хулиганское поведение на работе; з) приход на работу в нетрезвом виде; и) оскорбление административно-технического персонала во время исполнения им служебных обязанностей; к) кражи имущества, принадлежащего предприятию или учреждению. Перечисленные выше лица в случае обращения за работой в управление кадров органов труда должны были приниматься ими на особый учет и в течение шести месяцев не посылаться на работу в промышленность и на транспорт [8, с. 483].
Безусловно, к наиболее распространенным видам нарушений трудовой дисциплины, наносившим наибольший вред производству, относились прогулы, то есть неявка на работу без уважительных причин. Количество прогулов значительно возросло. Об этом свидетельствуют следующие данные: за 1930 год прогулы по неуважительным причинам по всей государственной промышленности в среднем на одного рабочего составляли 4,49 дня, а в 1931 году — 5,96 дня. В результате этих прогулов промышленность в 1930 году потеряла 15 715 тысяч человеко-дней [9, с. 53].
В этих условиях одним из наиболее действенных методов правового воздействия на нарушителей, одной из важнейших мер принуждения в борьбе за трудовую дисциплину являлось увольнение работника.
Социалистический трудовой договор закреплял принцип участия в распределении общественного продукта соответственно количеству и качеству затраченного труда. Трудовой договор, гарантируя работнику определенную долю общественных фондов потребления, обязывал его к добросовестному выполнению принятых на себя трудовых обязанностей.
В СССР фонды общественного потребления являлись частью общественной собственности. Пользоваться этими фондами мог лишь тот, кто соблюдал свои обязательства по труду, участвовал в создании и укреплении социалистической собственности — основы благосостояния рабочего класса.
В таком контексте прогул представлял собой грубое нарушение трудового договора. В этом случае социалистическое предприятие не могло нести обязательств по заработной плате и материальнобытовому обслуживанию по отношению к тем рабочим и служащим, которые уклонялись от труда и дезорганизовывали тем самым работу всего коллектива.
15 ноября 1932 года было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об увольнении за прогул без уважительных причин» [10]. Этот документ содержал официальную мотивировку ужесточения наказания за прогул.
Действовавшее до издания Постановления от 15 ноября 1932 года трудовое законодательство уже не отвечало на новом этапе требованиям последовательной борьбы с прогулами. Пункт «е» ста-
тьи 47 КЗоТ РСФСР даже в более поздней редакции допускал возможность (но не требовал) увольнения прогульщика лишь в случае неявки на работу без уважительной причины в общей сложности в течение трех дней в месяц. Прогульщик, если не считать вычетов из зарплаты за прогульное время, пользовался теми же правами участия в распределении общественного продукта, какими пользовался и дисциплинированный производственник (рабочая производственная карточка, заводская квартира, книжка в ЗРК, фабрично-заводская столовая и т. д.).
При этом прогульщик зачастую оказывался в преимущественном положении по сравнению с ударником. Ряд предприятий не мог еще полностью покрыть потребности в жилой площади со стороны ударников, тогда как многие прогульщики жили в фабрично-заводских домах и общежитиях.
В результате с целью ужесточения борьбы с прогульщиками Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 ноября 1932 года администрация обязывалась увольнять прогульщиков хотя бы в случае однодневного прогула. Работник, уволенный за прогул, лишался права пользования выданными ему как работнику данного предприятия продовольственными и промтоварными карточками, а также подлежал выселению из предоставленной ему данным предприятием квартиры [9, с. 54].
Итак, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР «Об увольнении за прогул без уважительных причин» от 15 ноября 1932 года устанавливалось, что в случае хотя бы одного дня неявки на работу без уважительных причин работник подлежит увольнению с предприятия или учреждения с лишением его права пользования квартирой, предоставленной ему в домах данного предприятия или учреждения [4, с. 251 —252].
Согласно инструкции Народного комиссариата труда СССР от 26 ноября 1932 года распоряжение об увольнении работников за прогул делалось администрацией немедленно по установлении неуважительности причины прогула. Вопрос об уважительности или неуважительности причин прогула разрешался в соответствии с указаниями правил внутреннего распорядка и табеля взысканий. Уважительными причинами прогула или опоздания считались: а) болезнь работника или серьезное заболевание кого-либо из членов семьи или смерть члена семьи работника, требующие его присутствия; б) карантин; в) стихийное бедствие (пожар, наводнение и пр.); г) выполнение работником в установленных законом случаях своих гражданских или общественных обязанностей; д) вызов судом или административным органом; е) перерыв или замедление сообщения вследствие разлива, снежных заносов, крушения поезда и т. п) [4, с. 251—252].
Меры взыскания за нарушение трудовой дисциплины налагались администрацией предприятия или учреждения в порядке единоначалия. Только при привлечении к производственно-товарищескому суду требовалось соглашение между администрацией и профсоюзом.
Добровольский A.A. Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
Добровольский A.A. Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
Неиспользование администрацией права налагать взыскания рассматривалось как попустительство нарушениям трудовой дисциплины и влекло за собой наложение взыскания на виновных в попустительстве.
До наложения взыскания администрация обязана была затребовать письменные или устные объяснения от лица, подвергающегося взысканию. В случае неполучения этих объяснений в 3-дневный срок администрация была вправе наложить взыскание, не ожидая объяснений работника. Взыскание налагалось не позднее полумесяца со дня обнаружения проступка [3, с. 753].
В особенно серьезных случаях нарушения трудовой дисциплины работник мог быть привлечен к уголовной ответственности перед особой сессией народного суда по охране труда и производства. При этом администрации предоставлялось право, не ожидая решения суда, уволить работника за нарушение трудовой дисциплины или отстранить его от работы.
Тем не менее правоприменительная практика, с одной стороны, и конкретно-историческая ситуация с состоянием трудовой дисциплины на производстве и в промышленности, с другой, выявили определенную тенденцию данного периода. Несмотря на усиленное внимание государства к проблеме дисциплины труда, выразившееся в принятии целого ряда правовых мер по ее укреплению, уровень нарушений все еще оставался довольно высоким, что не соответствовало все более возраставшей потребности государственной экономики в сохранении каждого часа рабочего дня ради достижения целей индустриализации. Во многом именно поэтому Народный комиссариат труда СССР, рассматривая в 1933 году изменения и дополнения в трудовое законодательство, отмечал необходимость поправок, направленных на повышение производительности труда, укрепление трудовой дисциплины и усиление борьбы с текучестью кадров [11, с. 89].
Таким образом, развитие правовых форм борьбы за высокий уровень дисциплины труда в рассматриваемый период отразило те тенденции, которые были характерны для советского общества периода перехода от новой экономической политики к политике индустриализации. В основном они были связаны с законодательным оформлением государственной заинтересованности в экономии и рациональном использовании рабочего времени на предприятиях и в учреждениях.
Находясь в зависимости от политической воли государства и проводимого политического курса, правовые нормы, регулировавшие отношения в сфере обеспечения трудовой дисциплины, с одной стороны, допускали некоторую свободу в выборе форм трудового поведения для «сознательных» рабочих и служащих, с другой — необходимость создания мощной индустрии в преддверии войны заставляла государство все чаще прибегать к методам принуждения. Это было во многом обусловлено желанием предусмотреть возможность
правового воздействия на нарушителей трудовой дисциплины на случай войны. Данный процесс нашел выражение в более конкретном правовом определении форм нарушений и более четкой выработке системы наказаний за их совершение. При этом репрессивные методы увеличения производительности труда использовались лишь как часть более вариативной системы привлечения к труду в полном соответствии с концепцией изменения психологии трудящихся, повышения их ответственности за общее дело.
Исходя из актуальности проблемы организации труда и трудовой дисциплины, можно говорить о возможности использования правового опыта советского государства в современных условиях. Принимая во внимание системный характер трудового законодательства, его соответствие конституционным нормам, рекомендации к усилению ответственности за нарушения трудовой дисциплины могут быть действенными только в совокупности с мерами по обеспечению социальной и правовой защищенности работника и созданию цивилизованных условий труда.
Примечания
1. Известия Народного комиссариата труда. 1927. 13 августа. № 32—33.
2. Недзведский П.И. Трудовое законодательство. М.; Л., 1933.
3. Известия Народного комиссариата труда СССР.
1930. № 36.
4. Сборник важнейших постановлений по труду / сост. Я.Л. Киселев, С.Е. Малкин. М., 1938.
5. Войтинский И. Регулирование труда и трудовое право на новом этапе // Советское государство и революция права. 1930. № 11 —12.
6. Грач Л., Ермаков Н. Органы юстиции и борьба за трудовую дисциплину // Советское государство и революция права. 1931. № 11 —12.
7. Об определении круга лиц, являющихся злостными дезорганизаторами производства: постановление ЦИК и СНК СССР от 18 января 1931 года // Известия Народного комиссариата труда СССР 1931. № 4.
8. Нахимсон Ф., Рогинский Г., Сахов Б. Суд и прокуратура на охране производства и труда. М., 1932. Ч. 1.
9. Александров Н. Борьба с прогулами на производстве // Советское государство. 1933. № 5.
10. Собрание законов СССР. 1932. № 78, ст. 478.
11. Казанцев Б.Н. Некоторые проблемы регулирования трудовых отношений и улаживания конфликтов на производстве в законах и законопроектах о труде СССР 1928—1980-е гг. (По фондам ГАРФ и другим материалам) // Трудовые конфликты в СССР 1930—1991: сборник статей и документов. М., 2006.
12. Троицкий И.И. Основы трудового законодательства. М.; Л., 1933.
Notes
1. News of the People’s commissariat of labor. 1927. August 13. № 32—33.
2. Nedzvedsky P.I. Labor legislation. Moscow; Leningrad, 1933.
3. Proceedings of the USSR People’s commissariat of labor. 1930. № 36. P. 745—753.
4. Collection of the most important rulings on labor / comp. J.L. Kiselev, S.E. Malkin. Moscow, 1938.
5. Voitinskiy I. Regulation of labor and employment law in the new stage // Soviet state and revolution law. 1930. № 11 —1 2.
6. Grutch L., Ermakov N. Department of justice and the struggle for labor discipline // Soviet state and revolution law.
1931. № 11—12.
7. Determination of the number of persons who persistently disorganizers production: CEC and SNK on January 18,
1931 // Proceedings of the USSR People’s commissariat of labor. 1931. № 4.
8. Nakhimson F., Roginskii G., SahovB. Court and prosecutor’s office for the protection of production and labor. Moscow, 1932. P. 1.
9. Alexandrov N. Combat absenteeism at work // The Soviet state. 1933. № 5.
10. Collection of laws of the USSR. 1932. № 78, art. 478.
11. Kazantsev B.N. Some of the problems of labor relations and conflict resolution at work in the laws and draft laws on labor USSR 1928—1980 (According to SARF funds and other materials) // Labour conflicts in the USSR 1930—1991. Sat articles and documents. Moscow, 2006.
12. TroitskiyI.I. Basics of labor laws. Moscow; Leningrad, 1933.
Добровольский A.A. Государственно-правовая политика в области обеспечения дисциплины труда в СССР в эпоху индустриализации
