CC BY
189
УДК 323.15 ББК 66.3(2Рос),5 Н 62
М.А. Никитин Государственно-национальная политика в отношении малочисленных
народов России
(Рецензирована)
Аннотация:
В статье дается критический анализ проведения в Российской Федерации Первого международного десятилетия коренных народов мира в контексте социально-экономического положения России. Объект исследования - государственная национальная политика в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации в 90-е годы прошлого века. По результатам анализа итогов Международного десятилетия коренных народов мира формируется задачи Второго международного десятилетия коренных народов мира Российской Федерации.
Ключевые слова:
Коренные малочисленные народы, Первое международное десятилетие коренных народов мира, государственная национальная политика, международные отношения и обязательства Российской Федерации, культурная политика.
В 1990 году Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 1993 год Международным годом коренных народов мира. В том же году по рекомендации Всемирной конференции по правам человека (1993 года) она провозгласила Международное десятилетие коренных народов мира, начинающее 10 декабря 1994 года, а годом позже приняла Программу мероприятий Десятилетия, цель которой заключалась в укреплении международного сотрудничества в решении проблем, стоящих перед коренными народами в таких областях, как права человека, окружающая среда, развитие образования и здравоохранения. Координатором Десятилетия по проблеме «Коренные народы мира: партнерство в действии» является Верховный комиссар по правам человека.
Важными задачами Десятилетия явились: а) развитие международных стандартов и национального законодательства в области защиты и поощрения прав человека коренных народов. Другими важными задачами Десятилетия были: б) активизация деятельности, осуществляемая
специализированными учреждениями системы Организации Объединенных Наций и другими межправительственными и национальными учреждениями на благо коренных народов; в) распространение среди коренных и некоренных народов информации о положении, культуре, языках, правах и чаяниях коренных народов; г) поощрение и защита прав коренных народов.
Одной из основных стратегических задач Международного десятилетия было создание в системе ООН Постоянного Форума коренных народов. В мае 2002 года в Нью-Йорке прошла первая сессия этого Форума, учрежденного в соответствии с резолюцией Г енеральной Ассамблеи ООН от 28 июля 2000 года. В качестве вспомогательного органа Экономического и социального совета ООН выступил этот форум.
22 декабря 2003 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию, в которой она
рекомендовала правительствам оказывать поддержку Десятилетию посредством поиска
путей повышения ответственности коренных народов за ведение собственных дел и
обеспечения их эффективного участия в принятии решений по затрагивающим их
вопросам. Она призвала создавать национальные комитеты или другие механизмы с
участием коренных народов для обеспечения того, чтобы задачи и мероприятия
Десятилетия планировались и осуществлялись на основе полного партнерства с
коренными народами.
Стремление ООН обеспечить защиту коренных малочисленных народов Севера (КМНС) было с пониманием встречено Российской Федерации, где коренные малочисленные народы, т.е. 45 этносов, общей численностью около 280 тыс. человек, компактно проживают более чем в 30 субъектах. Уязвимость традиционного образа жизни каждого из этих народов делают особенно актуальной на государственном уровне планомерную деятельность по сохранению их культуры и традиционного образа жизни.
Основную часть данной группы народов составляют коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, статус которых впервые закреплен в 2000 г. федеральным законом «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и подтвержден в 2001 г. федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». По переписи 2002 г. численность коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (включая также вновь выделенных переписью камчадалов, теленгитов, тубаларов, челканцев и чулымцев) составила 244 тыс. человек.
Численность народов внутри этой группы колеблется от 41 000 чел. (ненцы) до 240 чел. (энцы). Перепись населения 2002 г. отметила в целом положительную динамику демографических процессов в среде коренных малочисленных народов. Почти в 2,5 раза выросло число ороков (ульта). Значительно (от 20-30 до 70%) выросла численность ненцев, селькупов, хантов, юкагиров, негидальцев, тофаларов, ительменов, кетов и др.
Численность ряда народов сократилась, но это объясняется главным образом выделением в ходе переписи из их состава самобытных этнических групп, которые стали идентифицировать себя в качестве отдельных народов.
Национальная политика - система мер, осуществляемых государством, направленная на учет, сочетание и реализацию национальных интересов, на решение противоречий в сфере национальных отношений. Другими словами - это целенаправленная деятельность по регулированию взаимоотношений между нациями, этническими группами, закрепленных в соответствующих документах и правовых актах государства. Известный ученый В.А. Тишков называет этнополитикой сферу управления и обеспечения интересов и прав граждан, связанных с их этнокультурными запросами [1, с.6]. Л.М. Дробижева отмечает, что мировой опыт знает по сути две модели этнической политики - ассимиляторскую и мультикультурную - от естественной, мягкой аккультурации до свободной конкуренции. Она делает вывод, что ассимиляторская модель редко где удается [2]. Касательно этнополитики в отношении коренных народов Севера, ученые высказываются за дифференцированный подход к аборигенному населению. По их мнению, тем, кто придерживается традиционного образа жизни, необходима иная помощь государства, чем тем, кто обрусел и живет в городах и поселках.
Основные цели государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации - сохранение и развитие их самобытной культуры и улучшение их социальноэкономического положения [3, с.61]. Для этого, прежде всего, создается соответствующая нормативная правовая база.
В 1994 году был создан Национальный организационный комитет Российской Федерации по подготовке и проведению Международного десятилетия коренных народов мира постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. «О подготовке и проведении Международного десятилетия коренных народов мира».
В 1997 году Национальному организационному комитету РФ по подготовке и проведению Международного десятилетия коренных народов мира был придан статус правительственной комиссии (Постановление Правительства РФ от 2 августа 1997 г. № 972).
Правительством Российской Федерации 8 августа 1996 года (поручение № ВК-Ш 1-27973) был одобрен Комплексный план мероприятий по проведению Международного десятилетия коренных народов мира на 19952004 годы. Он был разработан Госкомсевером России при согласовании с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественными организациями коренных народов. В комплексный план были включены мероприятия по правовому обеспечению жизнедеятельности, саморазвития и самообеспечения коренных народов России, а также мероприятия по здравоохранению, культуре, науке, спорту, международные мероприятия, конференции, съезды, симпозиумы, фестивали и т.д.
Реализация мероприятий Первого десятилетия, как известно, проходила на фоне
беспрецедентных трансформаций нашего государства. Экономический кризис,
имевший место в 1990-е годы, также наложил свой отпечаток на ход выполнения плана
мероприятий Десятилетия коренных народов мира. Создание и ликвидация федеральных структур, курировавших национальные вопросы, помешали выстроить
последовательную и целостную политику в отношении КМНС. Расформирование
Госкомсевера России, а затем и Минфедерации России не способствовало
стабильности
ситуации.
Разрушение госплановой экономической системы в СССР, включая ее сельскохозяйственную часть, вынуждало представителей КМНС возвращаться к натуральному хозяйству и впоследствии проходить болезненную адаптацию к рыночным условиям.
Социальное положение КМНС ухудшалось и из-за недостаточного медицинского обеспечения. Это - закрытие многих медицинских учреждений и тундровых медицинских отрядов, отток специалистов, дефицит и высокие цены импортных медикаментов (если в СССР производилось более 70% всех лекарств, то сейчас - лишь 3%), а также чрезмерное повышение тарифов транспортных услуг, ликвидация медицинского обслуживания кочевого и полукочевого населения.
Кроме того, на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке произошло массовое закрытие клубов, школ, библиотек, станционарных киноустановок, в которых были заняты и представители коренных малочисленных народов. Кроме того, в селах закрыты предприятия бытового обслуживания, в ряде сел - почтовые отделения. В результате значительная часть сельской интеллигенции коренных народов пополнила армию безработных.
В образовательной сети на Севере не хватало средств на выпуск учебной, учебно-методической и художественной литературы на языках коренных народов, педагогических кадров. Все это, естественно, отрицательно сказалось на уровне образования.
В то же время с начала 1990-х годов в среде КМНС стали формироваться институты гражданского общества. Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока стала одной из самых авторитетных национальных организаций России. В целом ситуация стала меняться в лучшую сторону в конце прошлого десятилетия, когда стали появляться первые признаки социально-экономического возрождения Российской Федерации.
Для улучшения положения в правовой сфере был принят ряд принципиально важных нормативных актов (Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов
Российской Федерации»; Федеральный закон от 20 июля 2бШГгГ № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; постановление Правитёльства РФ от 24 марта 2000 г. №255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации»).
При реализации цели сохранений культуры КМНС Органами культуры Российской Федераций был накоплен определенный опыт по хранению, развитию и использованию культурного наследия коренных малочисленных народов. В этих целях были проведены этнокультурные мероприятия всероссийского и регионального уровня: изданы учебная, научная и научнопопулярная литература; созданы региональные центры национальных культур; создан ряд образовательных учреждений разных типов: колледжи, гимназии, лицеи; подготовкой кадров из числа коренных малочисленных народов Севера занимаются семь педагогических училищ для народов Севера, в пяти педагогических институтах имеются специальные отделения для народов Севера.
Особая роль в подготовке национальных кадров принадлежит Институту народов Крайнего Севера РГПУ им. А.И.Герцена и вновь созданной Полярной академии (Санкт-Петербург). Вот уже более 70 лет РГПУ им. А.И.Герцена остается единственным в мире учебным заведением, где ведется преподавание на 26 языках коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Улучшение социально-экономического положения КМНС оказалось самой проблемной частью в процессе реализации Первого десятилетия. Среди практических мер Правительства Российской Федерации особо стоит выделить Федеральную целевую программу (ФЦП) «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года и пролонгированную до 2011 года.
Основной целью Программы является создание условий для устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера в местах их традиционного проживания на основе сохранения биосферы этих территорий, восстановления традиционного природопользования и хозяйствования на базе формируемого в рамках Программы производственного и инфраструктурного потенциала.
Программа Правительством Российской Федерации утверждалась в тот период два раза: на 1996-2001 гг. и 2001-2011 гг. Она была фактически единственным средством государственного влияния на развитие коренных малочисленных народов в этот период.
В условиях жесткого дефицита бюджетных средств реализовать в полном объёме все запланированные в программе мероприятия не удалось. Несмотря на предпринимаемые усилия, не произошло коренного перелома в
экономическом развитии, улучшении уровня и условий жизни коренных народов.
В первые десятилетия в большинстве субъектов Российской Федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы, началась реализация региональных целевых программ развития этих народов, через систему дотаций и материально-технической поддержки традиционных промыслов. Так, в Республике Саха (Якутия) за 10 лет реализации Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации на период до 2011 года» фактически освоено 58,6 млн. руб.
В целом, реализация ФЦП и РТШ не позволила существенно улучшить социально-экономическое положение коренных малочисленных народов в ходе Первого десятилетия. Исключение составляют лишь несколько субъектов Федерации, самостоятельно вносивших большой вклад в решение этих вопросов.
Значительным достижением Первого десятилетия можно назвать укрепление институтов самоорганизации коренных народов и их партнерства с органами власти.
В течение этого периода произошло становление и развитие Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которая превратилась в мощный инструмент защиты прав КМНС.
Этот процесс самоорганизации распространился и на такие субъекты федерации, в которых произошло создание и укрепление региональных ассоциаций коренных малочисленных народов.
Начиная с конца 1990-х, активизировалось включение представителей коренных малочисленных народов в состав консультативных и координационных органов при органах власти субъектов Федерации, а затем и Полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Практически все этнокультурные мероприятия, проведенные в этот период, подготовлены в партнерстве органов государственной власти и общественных организаций коренных народов.
Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации прошедший период Международного десятилетия коренных народов отмечен расширением и укреплением законодательной базы по защите их прав.
Международное десятилетие коренных народов мира проходило под девизом «Коренные народы: партнерство в действии». Эту стратегическую задачу в целом удалось решить, не только расширяя законодательную базу, но и обеспечив постоянное взаимодействие между федеральным центром, общественными организациями и регионами.
Значительную роль в проведении Первого Международного десятилетия коренных народов мира в Российской Федерации сыграло активное участие субъектов Российской Федерации и общественных организаций коренных народов. Вопреки непростым социальноэкономическим условиям, нам удалось не только в целом стабилизировать
этнокультурное и этносоциальное состояние КМНС и Дальнего Востока (ДВ), но и создать предпосылки для его устойчивого развития.
Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в Первое Международное десятилетие коренных народов мира, очевидно, что многое не удалось. В первую очередь это касается социально-экономического развития КМНС, а также законодательной базы.
Неслучайно ООН уже в 2004 году провозгласила Второе Международное десятилетие коренных народов мира, осуществлением которого в Российской Федерации занимается Министерство регионального развития России, в полномочия которого входит реализация государственной национальной политики Российской Федерации.
По инициативе данного Министерства было принято распоряжение Правительства о создании Национального оргкомитета по подготовке и проведению в РФ Второго международного десятилетия коренных народов мира.
С учетом опыта и результатов Первого десятилетия, можно сформулировать ряд стратегических задач Второго десятилетия КМН:
Совершенствование нормативного обеспечения прав КМНС, в том числе:
Разработка и утверждение Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Разработка Стратегии взаимоотношений представителей коренных малочисленных народов Севера (КМНС) и промышленных предприятий, работающих на территории их проживания.
Разработка проекта и утверждение типового Положения о территории традиционного природопользования федерального значения коренных малочисленных народов Российской Федерации.
Совершенствование механизмов господдержки социальноэкономического развития КМНС, включающей в себя разработку проекта концепции новой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года».
Значительное усиление мер по поддержке традиционной культуры и языков коренных малочисленных народов.
Примечания:
1. Тишков В.А. Бюллетень сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. 2001. № 39.
2. Мир России. №2. Ц^: http://www.hse.ru/wrldross/vo101_/Drobizheva.
3. Государственная национальная политика и государственноконфессиональные отношения в Российской Федерации в 2006 году. М., 2007.
