CC BY
140
Проблемы экономики и менеджмента
А.А. Игнатьев
канд. экон. наук, доцент,
ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова» ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ТУРИЗМЕ
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению механизмов государственно-частного партнерства в туризме как одного из путей укрепления конкурентоспособности страны.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, туристская отрасль, государственное регулирование туризма, концепция и стратегия развития туризма, инновации в туризме.
A.A. Ignatiev, Ph.D., Plekhanov Russian Economic University
PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN TOURIZM
Abstract. This article focuses on Public-Private Partnership in tourism - one of the ways to improve the international competitiveness of economy.
Keywords: public-private partnership, tourism industry, state regulation of tourism, vision and strategy for tourism development, innovation in tourism.
Не менее 70 млн интуристов должны посещать Россию каждый год - такую задачу поставило руководство Российской Федерации на совещании по развитию туриндустрии в марте 2012 года. Пока наша страна иностранцев привлекает мало: каждый год Россию посещают всего 2 млн туристов из-за рубежа. Причина - дорогие гостиницы, неразвитая транспортная инфраструктура, сложности с получением виз, плохой сервис. Не случайно международные эксперты в рейтинге туристического потенциала поставили Россию на 59-е место. К нам не едут, несмотря на то, что мы - самая большая страна на планете, один из мировых лидеров по количеству достопримечательностей. Чтобы сделать из России туристический рай, потребуются большие капитальные вложения. Но это надо делать, т.к. по доходности туриндустрия занимает третье место, уступая лишь углеводородам и автомобильной промышленности. Более того, необходимо отметить, что на долю туризма приходится 9% мирового ВВП.
Формирование государственно-частных институтов инновационного развития в Российской Федерации возможно на основе создания определенной институциональной среды. В настоящее время это является для государства первоочередной задачей, т.к. в проводимых опросах бизнеса 81% экспертов считают, что инвестиционный климат для государственно-частного партнерства в России менее благоприятен, чем в других странах.
В туристской отрасли, согласно Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)», государственно-частное партнерство предусматривает «эффективное взаимодействие всех органов власти, туристского бизнеса, научных и общественных организаций в реализации масштабных туристских проектов и программ, направленных на развитие туристской привлекательности регионов, увеличение внутреннего и въездного туристских потоков, повышение качества туристских продуктов» [1]. Несмотря
№ 9 (13) - 2012
51
Проблемы экономики и менеджмента
на свои необъятные пространства, Россия получает только 2% своего внутреннего валового продукта (ВПП) от туризма. Для сравнения: Хорватия зарабатывает таким образом почти пятую часть, Испания - 18%, а Австрия - 15%. Согласно целевой программы из 332 млрд руб. большую долю потратят на строительство новых объектов, которые привлекли бы туристов. На каждый рубль, вложенный в программу, к 2016 году государство получит больше двух рублей чистого дохода. Количество иностранных туристов за этот период увеличится в 7 раз и составит 77,3 млн человек вместо нынешних 3-4. К 2020 году, согласно прогноза Всемирного совета по туризму и путешествиям, больше всего будут тратить на развитие туризма в млн долларов следующие страны: Китай - 688, США - 489, Россия - 115, Индия - 109, Япония - 72, Австралия - 70, Бразилия - 63 и Германия - 61.
С 2005 года в нашей стране начался процесс создания правовой среды партнерства государства и бизнеса с принятием Федерального закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [2], регулирующим такие формы партнерства в различных сферах, в том числе и туристской. Так, туристскими объектами концессионного соглашения являются: объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социальнокультурного назначения.
Кроме того, объектами таких соглашений может быть транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, объекты железнодорожного транспорта, морские и речные порты, морские и речные суда, аэродромы и аэропорты, метрополитен и другой транспорт общего пользования, а также инженерная и социальная инфраструктура. Таким образом, государство предлагает достаточно обширную область развития совместных с бизнесом проектов в туристской отрасли. Данным федеральным законом определены две стороны концессионного соглашения: со стороны государства - концедент, со стороны бизнеса - концессионер.
Положительной стороной документа является законодательное утверждение на федеральном уровне гарантии прав концессионера, т.е. защита интересов частного бизнеса. Данная гарантия покрывает риски бизнеса, связанные с убытками, причиненными «... в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации». Также государство обязуется защищать интересы не только отечественных инвесторов, но и иностранных инвесторов, подчеркивая, что «.иностранным юридическим лицам, гарантируются равные права, предусмотренные законодательством Российской Федерации, правовой режим деятельности, исключающий применение мер дискриминационного характера и иных мер, препятствующих концессионерам свободно распоряжаться инвестициями и полученными в результате осуществления предусмотренной концессионным соглашением деятельности продукцией и доходами».
52
№ 9 (13) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
Однако, по нашему мнению, современную институциональную базу государственно-частного партнерства в Российской Федерации необходимо расширять с учетом отраслевых особенностей. Подобное законодательство для туристской отрасли может рассматривать и страховать некоторые риски, характерные для туризма, например, влияние сезонности или колебания курсов валют на окупаемость совместных туристских проектов.
На основе зарубежного опыта определены принципы успешного государственно-частного партнерства:
1) совместное финансирование инновационных проектов с сохранением управления проектами со стороны бизнеса или специализированных посредников;
2) диверсификация государственной поддержки с использованием различных каналов поддержки инновационных институтов для снижения рисков провалов государства;
3) постепенная замена традиционных инновационных институтов новыми институтами на принципах большей эффективности. Считается, что важным «...механизмом повышения эффективности институтов развития является регулярная внешняя оценка реализуемых ими программ.» [3];
4) создание доверительной среды к новым институтам. Эксперты отмечают, что «проблема доверия оказывается весьма острой в условиях несовершенного рынка и неэффективного государства, когда традиционно преобладают негативные ожидания в отношении действий правительства» [3];
5) привлечение бизнес-посредников, т.е. аутсорсинг государственной поддержки новых проектов с целью снижения риска коррупции и низкой квалификации государственных чиновников в оценке проектов;
6) замена государством финансовой поддержки другими услугами, например, информационными услугами, обучением персонала, содействием в сертификации;
7) государственная поддержка не отдельных предприятий малого среднего бизнеса, а их групп или отраслевых ассоциаций.
В настоящее время в туристской отрасли Российской Федерации существуют некоторые информационно-рекламные предпосылки для развития государственночастного партнерства. Так, в 2010 году в рамках международной выставки «Интурмар-кет-2010» Федеральное агентство по туризму Российской Федерации и Всемирная туристская организация (UNWTO) провели для широкой аудитории обучающий семинар по вопросам развития государственно-частного партнерства в туризме, механизмам формирования данных партнерств, а также выработке практических рекомендаций по использованию зарубежного опыта в России [4].
Можно выделить два направления реализации государственно-частного партнерства в российском туризме:
1) формирование особых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного
типа;
2) создание туристских кластеров.
№ 9 (13) - 2012
53
Проблемы экономики и менеджмента
Эксперты отмечают основные «барьеры» быстрого формирования государственно-частных партнерств в нашей стране: для создания особых зон - сложно преодолеть все препятствия (например, конкурсный отбор) и достичь федерального уровня; для кластеров - необходимы определенные компетенции (лоббистские и финансовые) представителей бизнеса, которые позволят им решить все согласования на первоначальном этапе создания кластера. Поэтому идеальным вариантом зарождения кластера является его инициация со стороны региональных или местных властей [5].
Учитывая особенности туризма, как сферы взаимодействия отраслей, можно предложить следующий подход к реализации государственно-частного партнерства в туризме. По мнению авторов, т.к. на федеральном уровне законодательно определены ОЭЗ туристско-рекреационного типа, то они должны в большей степени создаваться на территориях с узко экологической направленностью, т.е. концептуально должны удовлетворять конечные потребности в отдыхе и релаксации туристов. Кластеры, в свою очередь, более «свободная» в законодательном смысле форма, соответственно, в основе их создания должно быть заложено оптимальное сочетание интересов участников кластера.
Рассмотрим перспективы формирования государственно-частного партнерства в туристской отрасли Российской Федерации.
Первое направление развития государственно-частного партнерства: формирование особых экономических зон туристско-рекреационного типа. С 2007 года в России формируются 7 особых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа в следующих регионах Российской Федерации: Калининградской области, Иркутской области, Краснодарском крае, Ставропольском крае, Алтайском крае, Республике Алтай, Республике Бурятия [6]. В 2010 году Правительством Российской Федерации принято решение о создании новой ОЭЗ туристско-рекреационного типа на территории острова Русский г. Владивостока Приморского края [7].
В настоящее время актуальным является разработка методик для определения приоритетности бюджетного финансирования и инвестиционной привлекательности территорий для создания ОЭЗ. Основным требованием к данным методикам должен выступать комплексный подход. Так, с точки зрения географов, одним из подходов оценки привлекательности для развития данных территорий может выступать комплексный рекреационно-географический анализ регионов для принятия решений относительно финансирования ОЭЗ.
Второе направление реализации государственно-частного партнерства в туризме: создание туристских кластеров. В настоящее время актуальность кластерного подхода связана с возможностью создания благоприятных условий эффективного функционирования хозяйственной деятельности и стимулированию деловой активности регионов, обладающих высоким инновационным и производственным потенциалом. Если обратиться к понятию кластера, Портер М. дает следующее определение кластера: «Кластер, или промышленная группа - это группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ними организаций, действующих в оп-
54
№ 9 (13) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
ределенной сфере и характеризующихся общностью деятельности и взаимодополняющих друг друга». [8] По его мнению, новая роль правительства в формировании кластера заключается в «... устранении препятствий для роста и совершенствования существующих и возникающих кластеров».
В Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2010 г. № 1230-р, применяется следующее понятие кластера в сфере туризма, которое практически не отличается от определения М. Портера: «туристско-рекреационные кластеры - группы географически соседствующих, использующих рекреационный потенциал территории и взаимодействующих между собой предприятий, общественных организаций и связанных с ними органов государственного управления, формирующих и обслуживающих туристские потоки». Таким образом, главная цель формирования кластера в сфере туризма направлена на туристские потоки или туристский спрос.
Кластерный анализ предполагает именно системное рассмотрение взаимодействия отраслей для решения различных задач: регионального и отраслевого развития, перехода экономики на инновационный путь развития и т.д. Объединение усилий в рамках кластера на отраслевом и межотраслевом уровнях помогает повысить общую конкурентоспособность предприятий. Существуют различные уровни анализа кластеров:
• микроуровень: изучаются взаимосвязи между предприятиями;
• мезоуровень: исследуются внутриотраслевые и отраслевые взаимодействия;
• макроуровень: анализируется взаимодействие группы отраслей.
Кластерная политика государства предполагает систему мер и механизмов поддержки формирования кластеров. Считается, что данная политика альтернатива отраслевой политики. В связи с тем, что кластеры привязаны к особенностям той или иной территории, во многих стратегиях социально-экономического развития регионов акцент делается не на отраслевой подход к развитию, а на кластерный подход, как, например, в Самарской области [9]. Идеальным, по мнению автора, должен стать вариант кластерной политики, взаимосвязанный с региональной и отраслевой политикой.
В нашей стране основы кластерной политики на национальном уровне заложены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. [10] Разработка и реализация кластерной политики является основой инновационного развития национальной экономики, ее модернизацией в соответствии с меняющейся конъюнктурой международного рынка. Однако необходимо решение следующих задач, затрагивающих отраслевые и региональные проблемы:
- систематизация тенденций формирования туристских кластеров в регионах России;
- сравнительный анализ создаваемых в России туристских кластеров и выявление проблем их формирования;
- обоснование кластерной логики, показывающей системные взаимосвязи между
№ 9 (13) - 2012
55
Проблемы экономики и менеджмента
отраслями в туристском комплексе;
- разработка методики выявления туристских кластеров, механизмов их инициации и развития на уровне региона;
- обоснование необходимости изменений в институциональной среде региона и страны;
- разработка рекомендаций по формированию новых управленческих компетенций со стороны региональной туристской администрации;
- разработка рекомендаций по созданию региональных целевых программ развития туризма нового поколения, согласующихся с общей инновационной политикой страны.
Признаками кластера туризма является наличие устойчивых экономических связей между отраслями, ориентированными на удовлетворение общественных потребностей в рекреации». В рамках кластерного подхода наиболее удачными решениями относительно создания ОЭЗ туристско-рекреационного типа можно признать территорию Калининградской области, где формируются четыре типа ОЭЗ: промышленнопроизводственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые зоны, а также территорию острова Русский, обладающей, с одной стороны, курортным потенциалом, с другой стороны, в данном регионе Правительство Российской Федерации планирует создание современной транспортной и энергетической инфраструктуры в рамках подготовки к саммиту Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) во Владивостоке.
Для успешной реализации кластерной политики в туризме требуется более активная рекламно-информационная поддержка. Например, с целью содействия реализации и продвижению туристских проектов России на основе государственно-частного партнерства в Москве 22 сентября 2010 г. проводится Всероссийский Форум-салон инновационных туристских проектов. Цели мероприятия: активизация участия регионов России в развитии туризма, обзор региональных программ развития туристскорекреационных кластеров, презентация успешного опыта реализации инновационных туристских проектов в России, популяризация и информационное продвижение туристских инициатив. Однако этого недостаточно. Такие мероприятия должны проходить чаще с созданием электронного ресурса.
Таким образом, развитие государственно-частного партнерства в туризме требует, во-первых, создания благоприятной институциональной среды, во-вторых, разработки специальных методик по инициации и развитию различных форм партнерства в туризме.
Современная государственная и региональная власть берет на себя в туристских кластерах координирующую функцию, выступает активным инициатором и участником инновационных кластеров предприятий. В связи с этим, необходима активация деятельности национальных и региональных структур, формирование новых ключевых управленческих компетенций, благоприятствующих взаимодействию с бизнесом, т.е. совершенствование организационно-экономического механизма регулирования отрасли.
56
№ 9 (13) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
Список литературы:
1. Распоряжение Правительства РФ от 19.07.2010 N 1230-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011-2016 годы)» // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 30. - Ст. 4146.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 25.04.2012) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3126.
3. Пахомова Н.Л. Экономика отраслевых рынков и политика государства: учебник / Н.Л. Пахомова, К.К. Рихтер. - М.: Экономика, 2009. - 815 с.
4. Семинар UNWTO «Государственно-частное партнерство в туризме: проблемы и перспективы» // RATA news. - 2012. - № 2443. - URL: http://www.ratanews.ru/news/news_21122009_8.stm
5. Кластер-блокбастер // Коммерсантъ. Секрет фирмы. - 2010. - № 7. - С. 64-69.
- URL: http://www.kommersant.ru/doc/1408382
6. Официальный сайт Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами. - URL: www.rosoez.ru
7. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - URL:
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sectons/specialEconomicAreas/doc20100401_04
8. Портер М.Э. Конкуренция: пер. с англ.: учебное пособие. - М.: Вильямс, 2000.
- 495 с.
9. Кластерная стратегия: от теории - к практике. - URL: http://www.economy.samregion.ru/press-center/off-vistupleniya/17947/
10. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.
List of references:
1. The concept of Federal target program «Development of domestic tourism in the Russian Federation (2011-2016)» / Approved by the Government of the Russian Federation dated 19th of July 2010 № 1230-р. http ://government.ru/gov/results/11494/
2. Federal Law of 21.07.2005 № 115-FZ (as amended on 04.25.2012) «On Concession Agreements» // Collected Legislation of the Russian Federation. - 2005. № 30 (Part II). - Art. 3126.
3. Pakhomova N.L. Industrial Economics and Public Policy: textbook / N.L. Pakhomova, K.K. Rikhter.
- Moscow: Economics, 2009. - 815 p.
4. Seminar UNWTO «Public-Private Partnership in Tourism: Challenges and Prospects» // RATA news. - 2012. - № 2443. - URL: http://www.ratanews.ru/news/news_21122009_8.stm
5. Cluster blockbuster // Company secret. - 2010. - № 7. - P. 64-69.
6. The official website of the Federal Agency for Management of Special Economic Zones. - URL: www.rosoez.ru
7. The official website of the Ministry of Economic Development. - URL: http ://www.economy.gov.ru/minec/activity/sectons/specialEconomicAreas/doc20100401_04
8. Porter M.E. Competition: translation from English: Tutorial - Moscow: Williams, 2000. - 495 p.
9. Cluster strategy: from theory to practice. - URL: http://www.economy.samregion.ru/press-center/off-vistupleniya/17947/
10. RF Government of 17.11.2008 N 1662-r (as amended on 08.08.2009) «On the Concept of SocioEconomic Development of the Russian Federation for the period up to 2020» // Collected Legislation of the Russian Federation. - 2008. - № 47. - Art. 5489.
№ 9 (13) - 2012
57
