CC BY
163
СФЕРА ЭКОНОМИКИ
Владимир ВАРНАВСКИЙ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО В ЕВРОПЕ
В течение последних 10-15 лет в Европе происходят значительные изменения в формах и методах управления объектами производственной инфраструктуры, традиционно находившимися в государственной собственности: морскими и речными портами, аэропортами, железнодорожными и автодорожными хозяйствами, энергетическими и коммунальными сетями. Всё в большей степени рыночные отношения захватывают и сферы социальной инфраструктуры: здравоохранение, образование, проникают в правоохранительную и военную области.
Эти структурные сдвиги означают ослабление прямого участия государства в экономике и одновременное усиление её государственного регулирования в различных формах. Причина такого поведения государства кроется в неудовлетворённости деятельностью публичных служб по обеспечению услугами хозяйствующих субъектов и общества в целом. Следствием меняющегося подхода к управлению является установление партнёрских отношений государства и бизнеса и создание соответствующей институциональной среды: законодательства, правил регулирования, процедур, норм поведения.
Собственно термин "государственно-частное партнёрство" (ГЧП, Public-Private Partnerships1) появился в экономической литературе в 1980-е годы в связи с либерализацией предприятий естественно монопольных секторов: коммунальных сетей (газо-, водо-, тепло-, электроснабжение), транспорта, электроэнергетики. Наиболее активными сторонниками передачи объектов
1 В отечественной литературе можно встретить различные переводы этого термина: "государственно-частное партнёрство", "частно-государственное партнёрство", "партнёрство государства и частного сектора". В данной статье используется первый из них, поскольку, с нашей точки зрения, он более точно отражает место государства в новой для него системе отношений.
© Варнавский Владимир Гаврилович - доктор экономических наук, ведущий
научный сотрудник ИМЭМО РАН.
госсобственности и прав на предоставление общественных услуг частным компаниям в тот момент выступили Великобритания, Швеция, Ирландия. Они первыми в Европе стали создавать законодательную среду и органы управления ГЧП.
Нормотворческую активность в вопросах ГЧП проявили и руководящие органы Европейского союза. В 1992 году появилась первая директива ЕС, в которой формулировались правила и процедуры по предоставлению контрактов частным компаниям в сфере общественных услуг1. В 1993 году были опубликованы ещё три директивы ЕС, связанные с предоставлением прав частному сектору в некоторых отраслях, составлявших государственную монополию2. Часть вопросов, касающихся ГЧП, затрагивалась в нормативных актах ЕС по либерализации отдельных отраслевых рынков: электроэнергии, газа, железных дорог3. Наконец, в апреле 2004 года была выпущена Зелёная книга "Государственно-частное партнёрство и законодательство сообщества по
"4
государственным контрактам и концессиям .
Опираясь на развитое и относительно легко адаптируемое законодательство и большой исторический опыт функционирования рыночной экономики, страны ЕС в 1990-х годах довольно быстро начали формирование институтов по управлению и регулированию ГЧП и приступили к отработке реальных механизмов партнёрства: агентств (Великобритания, Ирландия, Нидерланды), акционерных компаний и государственных корпораций (Италия), ассоциаций (Франция).
Концептуальные основы
Экономическая политика и практика государственно-частного партнёрства в странах ЕС формируются в контексте основных положений теории смешанной экономики (общей для всех стран капитализма). Посмотрим, в чём суть реализуемой концепции ГЧП. Во-первых, ГЧП - это не приватизация, а полуприватизационная форма хозяйствования (semi-privatization). Государство продолжает оставаться собственником инфраструктурных объектов, сохраняя за собой право распоряжения ими. Частному сектору передаются права владения и пользования. Во-вторых, государство остаётся ответственным перед обществом за функционирование инфраструктурных сетей и естественных монополий. Все основополагающие принципы работы систем жизнеобеспечения населения и предприятий (непрерывность, свободный
1 Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992.
2 Council Directive 93/36/EEC, 93/37/EEC, 93/38/EEC of 14 June 1993.
3 Directive 91/440/EEC of 29 July 1991, Directive 96/92/EEC of 19 December 1996.
4 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels. 30.4.2004.
доступ, отсутствие дискриминации и т. п.) сохраняются. В-третьих, в целях обеспечения должного уровня оказания услуг частными предприятиями, занятыми в проектах ГЧП, государство создаёт специальную систему контроля и регулирования1. Такая система имеет определяющее значение для успешного функционирования ГЧП. Например, основной вывод опубликованного в 2004 году доклада Мирового банка "Реформирование инфраструктуры: приватизация, регулирование, конкуренция" состоит в том, что система государственного регулирования деятельности частных компаний является главным элементом ГЧП и должна разрабатываться до начала реформ в инфраструктурных отраслях2. В-четвёртых, риски в проектах ГЧП разделяются между государством и бизнесом, что закрепляется в специальных контрактных документах. При этом формируется достаточно сложная система гарантий и страхования рисков с участием как государства, так и частного, и международного страхового бизнеса.
Таким образом, в современном понимании ГЧП представляет собой стратегический, институциональный и организационный альянс в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг при сохранении контролирующей и регулирующей роли государства. Альянс существенно расширяет пространство для свободного движения капитала, проникновения в те сферы, которые ранее были для него недоступны.
В чём состоит заинтересованность государства в ГЧП? Во-первых, оно перекладывает бремя расходов по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор. Во-вторых, государство получает дополнительный источник доходов в бюджет (арендные, концессионные платежи). В-третьих, оно ослабляет остроту социально-экономических проблем.
Чем обусловлен интерес бизнеса к ГЧП? Первое, он получает в долговременное управление государственные активы, ему не принадлежащие, часто на льготных условиях платы за них (например в сфере коммунальных сетей). Второе, инвестируя в проекты ГЧП, частная компания имеет достаточные гарантии возврата вложенных средств, поскольку государство, как её партнёр, несёт определённые риски. В отдельных случаях (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идёт на то, чтобы доплачивать из бюджета своему партнёру при условии повышения им качества обслуживания. Третье, бизнес, обладая хозяйственной свободой в проектах ГЧП, может за счёт повышения производительности труда и нововведений увеличивать свою прибыль.
1 Например, в Великобритании эти функции выполняет образованное в 2001 году при министерстве финансов агентство Partnerships UK со штатом сотрудников 60 человек.
2 Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition // Washington, D.C. World Bank: Policy Research Report. 2004, XV + 306 p.
А что даёт ГЧП населению? Ведь как и любая другая форма государственной деятельности, оно должно осуществляться в интересах человека и на благо его. В числе положительных сторон партнёрства, во-первых, повышение качества обслуживания (достаточно часто) и снижение цен (иногда). Во-вторых, решение наиболее острых социально-экономических проблем. В-третьих, направление высвобождаемых государственных средств на решение других социально значимых задач общества.
Формы партнёрства
В Европе существует большое разнообразие классификаций ГЧП, что отражает факт неустоявшихся терминологии и понятийного аппарата этого нового явления. В наиболее общем виде можно выделить следующие основные группы ГЧП и их характерные особенности.
Государственные контракты: на выполнение работ по финансированию, проектированию и строительству, на управление, на оказание общественных услуг, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи и т. д. Их отличительной чертой является административная форма, а также то, что права собственности на предмет контрактных отношений не передаются государством частному предпринимателю. Вся деятельность в рамках контракта (строительство, закупка материалов, обслуживание и т. д.) осуществляется, как правило, на средства государства и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольно распоряжаться полученными из бюджета средствами. Соответственно, основные риски несёт государство.
Аренда государственной собственности (зданий, сооружений, оборудования и т. д.), включая лизинг госимущества. Аренда предполагает передачу частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещений и т. п.) во временное пользование и за плату. Главной её целью является получение государством арендных платежей.
Совместные государственно-частные предприятия. Они могут создаваться путём акционирования (корпоратизации) или на условиях долевого участия сторон без выпуска акций. Степень свободы частного сектора в таких предприятиях определяется долей сторон в капитале. Риски участников также распределяются пропорционально такой доле.
Концессии различных типов: СУП (строительство - управление - передача), СУВ (строительство - управление - владение) и т. д. К этой форме близки соглашения о разделе продукции (СРП). Концессии имеют общие черты с административным контрактом и с арендой: предмет, договорная основа, платность. В то же время концессии являются специфической формой ГЧП. Их отличают долгосрочность (как правило, государственная собственность передаётся в концессию на несколько десятков лет), инвестиционные
обязательства концессионера, сложный механизм разделения рисков между концедентом (государством) и концессионером и т. д. Главным отличием концессий от других форм ГЧП в категориях права является то, что аренда, контрактная система, совместные предприятия функционируют в рамках гражданско-правового поля, а концессионная - в контексте не только гражданско-правовых, но и публично-правовых норм. Часто для концессий создаётся специальное законодательство.
С точки зрения инвестиционного процесса концессии, предоставляемые частным компаниям, как правило, предполагают чистый прирост производительного капитала, направленного на расширение фондов за счёт нового строительства или модернизации существующего производства. Они применяются главным образом с целью решения инвестиционных проблем в сфере государственной собственности.
Дела практические
Из всех европейских государств, вступивших на путь ГЧП, наиболее глубокие институциональные преобразования произошли в Великобритании. В 1992 году правительство Дж. Мейджора объявило о новой концепции управления государственной собственностью - "Инициативе частного финансирования" (Private Finance Initiative - PFI). Суть её заключалась в том, чтобы в рамках соглашений о партнёрстве передать бизнесу функции финансирования строительства, эксплуатации, реконструкции, управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры.
За 1992-2001 годы в стране реализовано более 400 проектов партнёрства в рамках PFI1. Подобные соглашения были подписаны в многочисленных секторах хозяйства, включая общественный транспорт и транспортную инфраструктуру, информационные технологии и НИОКР, защиту окружающей среды, градостроительство, правительственные здания и сооружения и т. д.
В дополнение к традиционным сферам органы власти Великобритании стали заключать договоры с частным сектором о предоставлении услуг в области социальной инфраструктуры: здравоохранения, образования и повышения квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе. В спектр партнёрских отношений оказались вовлечены даже объекты правоохранительной и военной сферы: тюрьмы, военные жилищные объекты и военно-учебные заведения.
Институционально-правовой основой усиления в Англии партнёрства государства и частного сектора на муниципальном уровне стал закон о местном управлении, принятый в 1988 году. Он создал правовое обеспечение для
1 Gerrard M. B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. - Washington, 2001, Vol. 38, N 3.
муниципальных органов как корпораций, участвующих в качестве юридических лиц в контрактах и концессиях, обеспечил автономность местных органов в рамках их полномочий.
В соответствии с долгосрочными контрактами в сфере образования и здравоохранения местные органы власти оплачивают частному сектору стоимость услуг, оказанных им населению, в течение всего срока контракта (как правило, 30 лет). Платежи производятся каждый год, но только при соответствии оказанной услуги принятым в стране стандартам в данной области. При этом государство остаётся ответственным за предоставление населению основных услуг.
По состоянию на 31 июля 2002 года общая сумма контрактов, заключённых в рамках РИ государственными структурами Великобритании, составила почти 23 млрд фунтов стерлингов (см. табл. 1).
Таблица 1
Отраслевая структура проектов ГЧП в Великобритании
Министерство Сумма гос. контрактов за период 1993-2002 гг., млн ф. ст. Доля в общей стоимости гос. контрактов, %
транспорта 8784 38,6
здравоохранения 2676 11,7
обороны 2358 10,4
по делам Шотландии 1948 8,6
внутренних дел 1699 7,5
образования 1544 6,8
труда и пенсионного обспечения 930 4,1
по делам Уэльса 418 1,8
налогообложения 391 1,7
прочие 2032 8,8
Итого: 22780 100,0
Источник: Семинар "Государственно-частные партнёрства - новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов". Москва. Посольство Великобритании. 2003. С. 27.
Основываясь на успешном опыте реализации проектов ГЧП, британское правительство в середине 2000 года существенно расширило сферу партнёрства, объявив о новой, ещё более масштабной программе реализации концессионных и контрактных проектов с участием частного бизнеса. В течение 2000-2003 годов по одной лишь этой программе выделялось почти 7
млрд в год, что более чем в три раза превышает ежегодные расходы, произведённые за предыдущие десять лет реализации PFI1.
В других странах ЕС наблюдаются в основном сходные с британскими тенденции институционализации ГЧП, но с несколько меньшей интенсивностью, более осторожно и со своими национальными особенностями.
Например, многие из крупных европейских аэропортов переданы частным компаниям в концессию или по контракту на управление с образованием совместных государственно-частных акционерных компаний (см. табл. 2).
Таблица 2
ГЧП в инфраструктуре аэропортов
Год или период Страна или город Форма ГЧП
1987 Великобритания акционирование
1992-1995 Вена акционирование
1994-1996 Копенгаген акционирование
1994 Белфаст акционирование
1997 Австралия концессия
конец 1990-х Афины концессия
2002 Мальта концессия
Источник: составлено по данным зарубежных изданий.
Морские порты в большинстве стран продолжают оставаться в государственной (общественной) собственности, но производственная инфраструктура (причалы, трубопроводы, терминалы и т. п.) передаётся частным компаниям на условиях аренды, концессии или в собственность.
Наибольшие масштабы ГЧП в ЕС наблюдаются в автодорожной сфере при строительстве автомагистралей и дорожных объектов (мостов, туннелей, путепроводов). Европа имеет богатый опыт работы с концессиями в дорожной сфере и преодоления возникающих при этом проблем, снижения и разделения рисков между властями и концессионными компаниями, определения оптимальных форм вознаграждения концессионера. По состоянию на 2000 год в ЕС из общего количества автострад протяжённостью в 51 276 км в концессию были отданы 17 043 км (33,2%). Эта форма ГЧП наиболее развита в Норвегии, Италии, Франции, Испании (табл. 3).
Таблица 3
Концессии в дорожном хозяйстве некоторых стран ЕС
Страна Сеть, км Доля концессий в автомагистралях (%)
автомагистралей дорог, находящихся в концессиях
Норвегия 550 550 100
1 Lister D. PUK to back projects worth £20bn // The Times, 14.06.2000.
Франция 8923 6705 75
Венгрия 435 57 13
Италия 6500 5600 86
Испания 8200 2255 28
Португалия 1422 990 70
Австрия 2000 180 9
Источник: Bousquet F., Fayard A. Road Infrastructure Concession Practice in Europe // Washington, D C.: The World Bank, 2001. Р. 17.
Одной из самых масштабных в транспортном комплексе долгосрочных программ, реализуемых в настоящее время по схеме ГЧП, является Европейская программа создания трансъевропейских сетей транспорта, телекоммуникаций и энергетических инфраструктур. Ей придаётся особое значение в объединённой Европе, так как она рассматривается руководством ЕС в качестве важнейшего средства развития европейских регионов. Финансирование трансъевропейских сетей осуществляют в основном национальные правительства с подключением ресурсов бизнеса на основе ГЧП, что декларировано в программных документах ЕС. Общая потребность в инвестициях для их реализации оценивается в 400 млрд евро1.
Вместе с успешными проектами ГЧП в Европе, конечно, имеется и неудачный опыт, когда пренебрежение институциональными принципами и ошибки в бизнес-планировании являются причинами прекращения проектов или значительного изменения положений контрактов. При этом государство вынуждено принимать меры по дотированию объектов ГЧП или даже национализации их.
Так, например, в рамках программы трансъевропейских сетей в Венгрии в апреле 1993 года одной из фирм была предоставлена концессия на строительство платной автодороги М1. Сооружению этой магистрали уделялось большое внимание венгерского правительства и руководства ЕС. В 1996 году был сдан в эксплуатацию первый участок дороги, а в начале 1998 года -остальная её часть. Но функционировать в концессионном режиме автомагистраль была не в состоянии, поскольку интенсивность движения оказалась на 35-40% ниже прогноза, и государство поставило вопрос о её национализации.
Проекты ГЧП прекращались досрочно также в Нидерландах (железные дороги), Германии (общественный транспорт в Лейпциге), Швеции (спортивный комплекс в Сундсвалле), в других странах.
В целом опыт европейских стран свидетельствует, что ГЧП целесообразно использовать не во всех сегментах государственной собственности, а в тех отраслях и сферах, где приватизация не представляется возможной или целесообразной по социально-политическим, стратегическим и иным мотивам.
1 Roll M., Verbeke A. Financing of the trans-European high-speed rail networks: new forms of public-private partnerships // Europ. management journal, 1998 . - Vol. 16, N 6. P. 706.
Нужно ли ГЧП в России ?
Видимо, нужно, если в последнее время в стране предпринимаются активные шаги по институционализации государственно-частного партнёрства. В октябре 2004 года прошли заседания Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при правительстве, посвящённые становлению ГЧП на транспортном комплексе. На них было принято решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С этой целью создан Экспертный совет по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Президент России В.В. Путин, выступая на XIV съезде РСПП 16 ноября 2004 года, прямо заявил о своей поддержке идеи хозяйственного партнёрства государства и бизнеса в инфраструктуре: "Ещё одно перспективное направление, - говорил он, - это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких, как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Считаю, что уже в самое ближайшее время следует создать правовую базу для совместной работы по приоритетным программам, и государство должно обеспечить стабильность условий работы частных инвесторов, включая рамки концессионных соглашений"1.
Но что такое государственно-частное партнёрство в применении к реалиям современной России? Не станет ли оно наподобие идеи "социальной ответственности бизнеса" очередным "фиговым листком", прикрывающим истинные намерения власти по переделу собственности? Или наоборот - власть готова приватизировать последние средства производства, которые у неё остались, - инфраструктуру, внутренние водные пути, военные объекты?
Однозначного ответа на эти вопросы пока нет. В России ещё только разрабатываются концептуальные основы ГЧП. В стране нет ни институтов, ни нормативных актов в этой области, ни чёткого представления о том, как должны создаваться, регулироваться и в каком правовом поле функционировать производственные и инфраструктурные предприятия в рамках ГЧП.
На рассмотрении Государственной думы находятся законопроекты о концессиях, о платных дорогах, об инвестиционных контрактах в коммунальном хозяйстве. С их принятием появится легитимная возможность привлекать средства отечественных и зарубежных частных инвесторов для решения проблем развития отечественной инфраструктуры.
Экономический же потенциал ГЧП в России можно оценить как высокий. В концессионное управление могут быть переданы многочисленные предприятия автодорожного хозяйства, железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, морского хозяйства. В качестве приоритетных направлений концессионной политики при реформировании
1 В.В. Путин. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва. 16 ноября 2004 года.
производственной инфраструктуры и естественных монополий в России, в которых наиболее целесообразно применять концессионные механизмы управления, должны рассматриваться существующие, находящиеся в незавершённом строительстве, а также новые объекты производственной инфраструктуры при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов госвласти за деятельностью концессионных компаний. В числе таких объектов -автомагистрали, мосты, туннели, путепроводы; строящиеся железнодорожные ветки (в основном к новым месторождениям); малодеятельные железнодорожные линии; пригородные железнодорожные перевозки; инфраструктура морских портов и аэропортов; генерирующие мощности электростанций; магистральные газо- и нефтепроводы.
Передаваемые объекты подлежат доведению до требуемого эксплуатационного состояния и обустройства (для обеспечения функционирования), как правило, за счёт средств концессионеров (инвесторов). Концессионные программы должны быть связаны с развитием отечественного машиностроения, привлечением российских специалистов, строительством производственной и социальной инфраструктуры, проведением природоохранных мероприятий.
Задача для России масштабная и непростая, поскольку страна находится сейчас на очень сложном этапе экономического развития. Производственная инфраструктура в своей основной части была построена ещё при советской власти. Степень износа её производственных мощностей близка к критической и грозит техногенными катастрофами. Но у государства нет средств на её модернизацию и расширение. Вот почему российскому правительству необходимо перейти к стратегическому партнёрству с частным сектором, сформировать такой экономический порядок и систему отношений, которые гарантировали бы будущее страны. Силы правительства должны быть направлены на институциональные преобразования, дающие возможность рационального сочетания свободной конкуренции с мерами госрегулирования и обеспечения интересов общества и его грядущих поколений. Полезным для него в этой работе может оказаться и опыт ГЧП в европейских странах, как
положительный, так и отрицательный.
* * *
Не секрет, что процесс такого партнёрства сложен и порождает множество проблем. Эйфория первых лет реформирования отношений государства и частного сектора (конец 1980-х - 1990-е годы) в европейских странах и надежды на создание в обозримом будущем мобильного и менее обременённого текущими хозяйственными проблемами государства, оперативно реагирующего на возникающие потребности общества, постепенно сменились трезвыми оценками трудностей на этом пути. Смягчение одних проблем (например бюджетных) поставило перед властью и обществом новые, не менее сложные
задачи, которые если и осознавались вначале, то не представлялись такими значимыми и серьёзными, какими они оказались в действительности. В частности, всё более актуальной становится проблема коррупции, причём не только на национальном, но и межгосударственном уровне, о чём свидетельствуют многочисленные конвенции по борьбе с коррупцией, принимаемые Советом Европы, ОБСЕ, другими международными организациями. Нередко возникают конфликты, обусловленные главной мотивацией бизнеса - прибыльностью - и выполнением государством своей основной функции - обеспечением интересов общества. К этому можно добавить периодически появляющиеся сложности институционального,
методологического и конкретно-практического характера. Видимо, дальнейшая позитивная динамика процесса ГЧП в Европе (да и у нас в стране) во многом будет связана с искусством власти постоянно находить правильный баланс между всеми составными частями этого, в общем-то, перспективного процесса.
