CC BY
218
Л. И. Тараш
д-р экон. наук И. П. Петрова
г. Донецк
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ В УКРАИНЕ
Постановка проблемы. Для стабильного и сбалансированного развития промышленности Украины необходимы диверсификация и инновационная трансформация ее производств, обеспечение этих процессов инвестиционными ресурсами. Привлекательным современным механизмом управления трансформационными процессами в экономике, позволяющим привлечь частные инвестиции и компетенции частного бизнеса для решения государственных задач модернизации экономики, распределить риски и обязательства между государством и бизнесом, является механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).
В современной управленческой практике государственно-частное партнерство позиционируется как новая технология развития экономики, которая постепенно оформляется как самостоятельный институт [1; 2]. Вместе с тем отсутствие единого взгляда на экономическую сущность партнерского взаимодействия государства и бизнеса, не устоявшиеся терминология и понятийный аппарат, ограниченность сфер применения и форм реализации государственно-частного партнерства делают механизм государственно-частного партнерства неконкурентоспособным среди других механизмов сотрудничества государственных и частных субъектов. Идея привлечений финансовых ресурсов и организационных возможностей бизнеса для снятия ограничений бюджетных средств с целью решения государственных задач воспроизводственного процесса в приоритетных сферах экономики и осуществления региональной политики развития, ради которой и создается ГЧП, остается не реализованной.
Анализ последних исследований и публикаций. Исследованию теоретических и практических проблем партнерского взаимодействия государства и бизнеса большое внимание уделяется как российскими, так и украинскими учеными. Проблемам терминологии и вопросам создания проектов и управления ими в рамках ГЧП посвящены труды российских ученых: Варнав-ского В. Г. [1], Вилисова М. В. [2], Гринберга Р. С. [3], Дерябиной М. А. [4], Кабашкина В. А. [5], Клиновой М. В. [6], Миркина Я. М. [7], Резниченко Н. В. [8], Хлебникова К. В. [9], Якунина В. И. [10].
Весомый вклад в развитие различных аспектов государственно-частного партнерства в Украине внесли ученые: Запатрина И. В. [11; 12], Лебеда Т. Б. [12], Пав-люк К. В. [13], Павлюк С. М. [13], Пыльтяй А. В. [14], Черевиков Е. Л. [15]. Отрабатываются модели и механизмы взаимодействия власти и бизнеса в рамках научных школ Донецкой, Одесской и Хмельницкой областей [16]. Однако, проблемы взаимодействия государства и бизнеса исследованы недостаточно. До настоящего времени отсутствуют комплексные исследования по концептуальным основам формирования партнерского взаимодействия государства и бизнеса, развитию нормативно-правовой базы и возможностям применения механизма
государственно-частного партнерства в обеспечении модернизации экономики. Вопросы формирования и использования ГЧП как института современной трансформирующейся экономики остаются малоизученными.
В связи с этим целью данной статьи является обоснование перспективных направлений дальнейших исследований по формированию института государственно-частного партнерства в трансформирующихся процессах модернизации экономики на основе исследования взаимосвязи теории и практики партнерского взаимодействия государства и бизнеса с экономическими и правовыми реалиями Украины.
Изложение основного материала. Сформированный в развитых странах мира, механизм партнерского взаимодействия между органами государственной власти и бизнесом представляет собой способ внедрения рыночных отношений в сферу ответственности государства или, иначе, способ делегирования государством выполнения части собственных функций частному бизнесу и рассматривается как необходимый механизм рыночной экономики. Цель партнерства — объединить преимущества государственного и частного сектора экономики для взаимной выгоды.
Лидерами в использовании механизма государственно-частного партнерства в Западной Европе являются Великобритания, Франция, Германия. Каждая страна имеет собственный путь развития механизма государственно-частного партнерства. Поэтому в зависимости от страны и проекта существует большое количество различных вариантов и схем применения механизма государственно-частного партнерства. При этом используются модели партнерства контрактного (договорного) и институционального (совместное предприятие или институционально обособленный объект) характера. Одним из широко известных опытов частно-государственного партнерства контрактного характера является британский опыт под названием «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, PFI) [2; 7, 7; 17, 9; 18]. В соответствии с британской практикой частный партнер осуществляет финансирование и строительство объектов инфраструктуры (производственной или социальной) в интересах государства, эксплуатирует их в течение какого-то времени и получает от этого доход, в зависимости от источника дохода различают две разновидности проектов: доход от непосредственной эксплуатации объекта; доход в виде платежей от государства [18]. Частная финансовая инициатива является основной формой ГЧП в Великобритании. В настоящее время британский опыт адаптирован для использования в Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Норвегии, Ирландии, Финляндии, Австралии, США и Сингапуре [19, 11].
Во Франции преобладают институциональные формы ГЧП, среди которых наибольшее распространение получили совместные предприятия со смешанным государственно-частным капиталом (SEM), в них госу-
168
В1СНИК ЕКОНОМ1ЧНО1 НАУКИ УКРА1НИ
дарство должно иметь большую долю в составе активов (контрольный пакет акций) [17, 9]. Помимо SEM во Франции распространены концессии [17, 10].
В Германии используются и контрактные, и институциональные формы ГЧП. Федеральным и земельными правительствами разработана единая концепция внедрения ГЧП. Для повсеместного внедрения на практике государство создает единые для всей территории процедурные стандарты реализации ГЧП и единые стандарты коммуникации, позволяющие упростить процедуру создания новых проектов и повысить привлекательность использования института ГЧП [20].
Исходя из опыта европейских стран, ГЧП рассматривается, преимущественно, как альтернатива приватизации. Основную массу проектов ГЧП, реализуемых в европейских странах, составляют проекты, связанные с инфраструктурными объектами, приватизация которых во многих странах признается нецелесообразной по стратегическим мотивам, во избежание социально-экономической дискриминации населения или по другим причинам. Поэтому не случайно, что государственно-частное партнерство в современном виде появилось и нашло наибольшее применение в Великобритании — стране, в которой наиболее распространена приватизация и в которой для исправления негативных последствий приватизации понадобился поиск других форм [2]. В последние годы сферы применения и формы использования ГЧП значительно расширяются.
В большинстве стран Центральной и Восточной Европы (Болгария, Хорватия, Чехия, Румыния, Польша) количество проектов, которые инициируются к реализации с привлечением схем государственно-частного партнерства, постоянно увеличивается. Однако, несмотря на это, использование указанной формы сотрудничества между властью и бизнесом находится на относительно ранней стадии. Уровень дискуссий по проблемам применения механизма государственно-частного партнерства не снижается. До настоящего времени в большинстве стран нет единого взгляда на то, какие формы и сферы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к государственно-частному партнерству. В разных странах наблюдаются самые разные цели, задачи, формы и сферы.
В мировой науке и практике единого и однозначного определения понятия государственно-частного партнерства (ГЧП) и общепризнанного системного понимания этого механизма не существует. В разных странах используются различные вариации одного и того же механизма, что затрудняет формулирование единого понятия государственно-частного партнерства. Международная передовая практика постоянно уточняет концепцию ГЧП. Общее регулирование процессов реализации ГЧП на международном уровне осуществляется с помощью документов, носящих рекомендательный характер. В их числе можно назвать документы Европейской комиссии по региональной политике Европейского Союза «Руководство по успешным государственно-частным партнерствам» (2003 г.) и «Зеленую книгу о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях» (2004 г.), документ Экономической комиссии ООН в Европе «Руководство о частно-государственном партнерстве для целей развития инфраструктуры» [7;
21] и другие. Эти документы представляют собой развитие международного понимания ГЧП, претендующее на стандарты передовой международной практики.
Для Украины, как и для других постсоветских стран, государственно-частное партнерство как самостоятельное и институционально оформленное направление в организации сотрудничества государства и бизнеса является новацией, привнесенной трансформационными реформами. Из стран с трансформационной экономикой в настоящее время наиболее интенсивно ведутся исследования по вопросам теории и практики государственно-частного партнерства в России. В Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации создан Экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве. В ряде министерств и ведомств созданы специальные советы по вопросам партнерства. Для информационных и консультационных услуг по определенным направлениям и организационно-правовым вопросам создания и функционирования государственно-частного партнерства государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» создан консультационный центр по государственно-частному партнерству, созданы региональные центры ГЧП [22].
В Украине для развития научно-методологического, правового и организационного обеспечения создания условий для реализации проектов ГЧП общенационального и регионального значений учреждена непредпринимательская организация — Украинский центр содействия развитию публично-частного партнерства (создан академиком НАН Украины В. М. Ге-ецем). Действует Программа развития государственно-частного партнерства, финансируемая Агентством США по международному развитию (^АГО).
Институциональные условия и инструментарий государственно-частного партнерства в Украине в настоящее время находятся в стадии становления. Принят Закон Украины «О государственно-частном партнерстве», закрепивший ряд важнейших, общих для Европейского Союза, принципов в привлечении частных инвесторов: равенство перед законом партнеров; запрещение какой-либо дискриминации их прав; согласование интересов партнеров с целью получения взаимной выгоды; неизменность договора на протяжении всего срока действия; признание партнерами прав и обязанностей, предусмотренных законодательством Украины и определенных условиями договора; справедливое распределение рисков; определение частного партнера на конкурсных условиях. Для реализации закона утвержден ряд нормативно-правовых актов, связанных с организацией осуществления государственно-частного партнерства, выявлением, оценкой возникающих при этом рисков и управлением рисками, предоставлением государственной поддержки и государственных гарантий, получением соответствующей информации.
Однако законодательная база сотрудничества между государством и бизнесом не стала катализатором развития государственно-частного партнерства в Украине не только в силу своей незавершенности, но и несовершенства.
Законодательная база о государственно-частном партнерстве, призванная стимулировать развитие сотрудничества между государством и бизнесом, повышение конкурентоспособности экономики страны и регионов и привлечение инвестиций в экономику, несовершенна для
реализации задачи, коренящейся в самой сути ГЧП — согласование интересов партнеров. Частный бизнес не проявил заинтересованность к заключению контрактов ГЧП.
Сферы применения ГЧП окончательно не сложились. Об этом свидетельствуют расхождения в законодательно-нормативных актах, в частности, в Законе Украины «О государственно-частном партнерстве» и Программе экономических реформ Украины на 2010—2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство». В отличие от Закона, Программой намечено внедрение государственно-частного партнерства в научно-техническую сферу, в развитие базовых отраслей промышленности (угольную промышленность).
Закон ограничивает возможные формы ГЧП. В соответствии с законом ГЧП реализуется только в договорной форме и не может осуществляться путем создания юридического лица. Закон исключает, таким образом, институциональные формы ГЧП (за исключением совместной деятельности). Более высокий уровень взаимодействия государства и бизнеса — интеграция государственного и частного капиталов в реализации партнерских отношений не задействуется. Между тем, настоящее партнерство невозможно без стратегических интересов бизнеса [9, 131]. Реальной альтернативой приватизации для сохранения частнопредпринимательской инициативы может быть создание предприятий со смешанной государственно-частной собственностью. Государство остается собственником, сохраняет за собой право контроля над объектами ГЧП, обеспечивается взаимное балансирование институтов рынка и публичной власти [9, 132]. По словам М. Б. Джеррарда — главы компании «Британские партнерства государства и частного сектора», созданной правительством Великобритании для содействия ГЧП: «Партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь ни национализированным, ни приватизированным. Политически они представляют собой третий путь...» [23].
Объекты государственно-частного партнерства, находящиеся в государственной или коммунальной собственности в соответствии с законом не смогут сменить владельца, классический вариант государственно-част -ного партнерства, а именно ВОТ (Build — Operate — Transfer) — «строительство — эксплуатация/управление — передача», на чем строится «частная финансовая инициатива» в Великобритании, не может быть осуществлен. Отсутствует положение о возмещении всех экономически обоснованных расходов частным партнером.
Официально систематизированная информация по применению и реализации проектов партнерского взаимодействия государства и бизнеса в Украине отсутствует. Однако, в международной практике проводится мониторинг данных по развитию ГЧП в странах мира. Наиболее системно информация представлена Всемирным банком. Согласно методологии Всемирного банка, проект считается ГЧП, если участие частного партнера в его реализации составит не менее 25 %, а проект продажи активов — если хотя бы 5 % акций принадлежат частным владельцам.
По данным Всемирного банка по проектам ГЧП в сфере инфраструктуры, в Украине в течение 1992—2011 годов были реализованы 40 проектов [24], в которые инвестировано 12,131 млн. долл. (табл. 1).
170
В состав проектов ГЧП, в соответствии с методологией Всемирного банка [24], включены концессии (Concession), частичная приватизация активов (Divestiture), проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» (Greenfield project), контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contract) (табл. 2).
Анализ свидетельствует, что наиболее инвестиционно привлекательными сферами реализации проектов государственно-частного партнерства являются телекоммуникации (10,878 млн. дол.) и энергетика (920 млн. дол.).
Большинство инвестиций, по количеству проектов, были вложены в проекты частичной приватизации активов и проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» для сфер телекоммуникаций, энергетики и транспорта; для сферы водоснабжения и канализации — концессии и контракты на управление (табл. 3).
Представленные статистические данные мониторинга Всемирного банка не соответствуют законодательству Украины, согласно которому, в частности, объекты ГЧП не могут быть приватизированы в течение всего срока действия соглашения, объектами ГЧП не могут быть объекты, в отношении которых принято решение о приватизации.
Итак, отсутствие единого взгляда на экономическую сущность механизма государственно-частного партнерства, не устоявшийся понятийный аппарат, неопределенность сфер применения и форм реализации вызывает необходимость дальнейшего продолжения исследования в этом направлении и определения концептуальных, организационных и институциональных основ формирования механизма государственно-частного партнерства для обеспечения модернизации экономики Украины.
В связи с этим целесообразно обосновать возможности использования механизма государственно-частного партнерства в трансформационных процессах модернизации экономики на основе теоретического обоснования допустимых пределов применения и разработки предложений по развитию институциональных условий реализации. При этом необходимо затронуть вопросы, преимущественно, по тем сферам, формам и объектам, в которых базисной основой является теория смешанной экономики и теория государственного регулирования экономики. Речь идет об объединении потенциалов государства и бизнеса и использовании интегрированных государственных и частных ресурсов и возможностей для решения проблем не столько в сферах общественной жизни, которые во все времена были предметом ответственности государства, сколько проблем реализации государственной промышленной, инвестиционной, инновационной и региональной политики, повышения уровня конкурентоспособности страны и регионов. При этом государственно-частное партнерство необходимо рассмотреть не как простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а как экономи-
Таблица 1
Проекты ГЧП в Украине за 1990-2011 гг., по оценке Всемирного банка [24]
Сфера реализации Количество Объем инвести-
проекта проектов, ед. ций, млн. дол.
Энергетика 23 920
Телекоммуникации 14 10,878
Транспорт 1 130
Водоснабжение и кана- 2 202
лизация
Всего 40 12,131
В1СНИК EKOHOMI4HOÏ НАУКИ УКРАШИ
Таблица 2
Объемы инвестиций по формам реализации проектов ГЧП (млн. дол.) за 1990—2011 гг. [24]
Сфера реализации проекта Концессия (Concession) Частичная приватизация активов (Divestiture) Проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» (Greenfield project) Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contract) Всего
Энергия G 577 343 G 920
Телекоммуникации G 1,572 9,306 G 10,878
Транспорт G G 130 G 130
Водоснабжение и канализация 1G2 G 0 1GG 202
Всего 102 2,149 9,780 100 12,131
Количество проектов ГЧП (единиц) за 1990—2011 гг. [24] Таблица З
Сфера реализации проекта Концессия (Concession) Частичная приватизация активов (Divestiture) Проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» (Greenfield project) Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contract) Всего
Энергия G 2G 3 G 23
Телекоммуникации G 2 12 G 14
Транспорт G G 1 G 1
Водоснабжение и канали- 1 G 0 1 2
зация
Всего 1 22 16 1 40
ческую форму их взаимодействия для реализации общей цели и взаимной выгоды.
Использование обоснованных положений и рекомендаций по формированию института государственно-частного партнерства позволит объединить и направить интегрированные ресурсы и возможности государства и бизнеса на решение проблем в приоритетных сферах структурной модернизации экономики.
Таким образом, исследование сущности, целей и сфер применения партнерского взаимодействия государства и бизнеса, определение возможностей, места, роли и форм, а также развитие институциональных условий реализации механизма государственно-частого партнерства в трансформационных процессах модернизации экономики требуют продолжения и составят содержание дальнейших исследований.
Список использованных источников
1. Варнавский В. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики / В. Варнавский // Международная экономика и международные отношения. — 2011. — № 9. — С. 41-50.
2. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект / М. В. Вилисов // Власть. — № 7. — 2006. — С. 4-6.
3. Гринберг Р. С. Эффективное взаимодействие государства и бизнеса как основа новой промышленной политики России [Электронный ресурс] / Р. С. Гринберг. — Режим доступа : http://www.inecon.ru/tmp/Grinberg_doclad_ conf_22_23.doc.
4. Дерябина М. А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства [Электронный ресурс] / М. А. Дерябина. — Режим доступа : http://www.imepi-eurasia.ru/baner/docladD.doc.
5. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы : моногр. / В. А. Кабашкин. — М. : ООО Международный Инновационный Центр, 2010. — 575 с.
6. Клинова М. В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия : моногр. / М. В. Клинова. — М. : ИМЭМО РАН, 2009. — 122 с.
7. Научно-информационные материалы по теме: Частно-государственное партнерство в высшем образовании и научной сфере: механизмы управления имуществом, привлечения финансирования, управления содержанием образования и научной деятельности [Электронный ресурс] / Я. М. Миркин. — М., 2009. — Режим доступа : http://www.mirkin.ru/_docs/_budgetfin/_obrprog/3_1. pdf.
8. Резниченко Н. В. Модели государственно-частного партнерства / Н. В. Резниченко // Вестник Санкт-Петербург. ун-та. Сер. Менеджмент. — 2010. — Вып. 4. — С. 58-83.
9. Хлебников К. В. Государственно-частное партнерство: экономическое содержание и институциональные границы / К. В. Хлебников // Экономические науки. — 2011. — №6 (79). — С. 129-133.
10. Якунин В. И. Партнерство в механизме государственного управления [Электронный ресурс] /
B. И. Якунин. — Режим доступа : http://www.isras.ru/ files/File/Socis/2007—02/Yakunin.pdf.
11. Запатрша I. В. Публiчно-приватне партнерство в Укра'шк перспективи застосування для реалiзащi шфраструктурних проеклв i надання публiчних послуг [Електронний ресурс] / I. В. Запатрша. — Режим доступу : http://www.ukrppp.com/images/stories/PPP_econ_ forec_Zapatr_1.pdf.
12. Запатрша I. В. Проблеми розвитку державно-приватного партнерства в Укрш'ш як фактору макроекономiчного зростання [Електронний ресурс] / I. В. Запатрша, Т. Б. Лебеда. — Режим доступу : http:// www.ukrppp.com/images/stories/PPP_Economist_1.pdf.
13. Павлюк К. В. Сутнють i роль державно-приватного партнерства в соцiально-економiчному роз-витку держави [Електронний ресурс] / К. В. Павлюк,
C. М. Павлюк // Науковi пращ КНТУ. Економiчнi науки. — 2010. — Вип. 17. — Режим доступу : http://www. kntu.kr.ua/doc/zb_17_ekon/stat_17/02.pdf.
14. Пильтяй О. В. Сучасш концепци' та пщходи до визначення державно-приватного партнерства [Електронний ресурс] / О. В. Пильтяй. — Режим доступу : http:// www.ukrppp.com/images/stories/PPP_Concept_2011.pdf.
15. Черевиков Е. Л. Публично-приватное партнерство как социально-экономический институт / Е. Л. Черевиков // Экономическая теория. — 2009. — № 4. — С. 31—40.
16. Мехашзм взаемодц оргашв влади та шдприемницького сектора економiки Украши : моногр. / А. I. Бутенко, Н. Л. Шлафман, 6. В. Лазарева та ш. ; за заг. ред. д. екон. н., проф. А. I. Бутенко ; 1нститут проблем ринку та економтэ-еколопчних дослщжень НАН Украши. — Одеса : 1нтерпршт, 2011. — 278 с.
17. Государственно-частное партнерство в зарубежных странах, или как реализовать ГЧП в России. — М. : Издание Совета Федерации, 2009. — 129 с.
18. Санникова Т. А. Фундаментальная предпосылка — можно ли вести бизнес с этим государством? [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://www. opec.ru/1077459.html.
19. Подготовка та реалiзацiя проеклв публiчно-приватного партнерства : практичний пошбник для оргашв мюцево'1 влади та бiзнесу / С. Грищенко. — К. : ФОП Москаленко О. М., 2011. — 140 с.
20. Левин И. Г. Поддержка государственно-частного партнерства — как это работает в Германии [Электронный ресурс] / И. Г. Левин. — Режим доступа : http://pppcenter.ru/assets/files/docs/Levin_Ilya_The%20 support%20of%20PP_part1.pdf.
21. Програма розвитку публiчно-приватного партнерства. Дiагностичний огляд законодавства про дер-жавно-приватне партнерство [Електронний ресурс]. — 20 жов. 2011 р. — Режим доступу : http://www.auc.org. ua/sites/default/files/files/Diagnostic%20Review%200cto-ber%2020,%202020UKR.pdf.
22. Центр государственно-частного партнерства Внешэкономбанка [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://www. unece.org/fileadmin/DAM/ceci/ppt_ presentations/2008/ppp/Moscow/bazhenov.pdf.
23. Gerrard M. B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? [Electronic Resource] / M. B. Gerrard // Finance & Development. — 2001. — №3 (Vol. 38) — Mode of access: http://www.imf. org/external/pubs/ft/fandd/2001/09/gerrard.htm.
24. Ukraine-Private Infrastructure Projects — The World Bank & PPIAF [Electronic Resource] — Mode of access: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreCountry. aspx?countryId=97#.
172
В1СНИК ЕКОНОМ1ЧНО1 НАУКИ УКРАШИ
