CC BY
396
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25 (206). Право. Вып. 25. С. 5-9.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
В. А. Лебедев
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ КАК ФОРМА ВЫРАЖЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
С современных конституционно-правовых позиций рассматривается круг проблем, связанных с нормативным выражением и осуществлением государственной власти как формы публичной власти, эффективным разделением власти в Российской Федерации, взаимоотношением ее ветвей.
Ключевые слова: государственная власть, публичная власть, народная власть, государство и другие социальные институты, конституционная система «сдержек и противовесов», разделение власти, единая система публичной власти народа.
Государственная власть представляет собой разновидность социальной власти. В юридической литературе существуют различные точки зрения на соотношение понятий «государственная власть» и «политическая власть». Одни авторы считают, что государственная власть — более узкая категория, чем политическая власть, так как последняя осуществляется не только государством, но и другими элементами политической системы общества: партиями, общественными организациями и т. д. Другие ученые полагают, что понятие «политическая власть» тождественно понятию «государственная власть», так как первая исходит от государства и реализуется при его как прямом, так и косвенном участии.
В отечественной литературе длительное время существовало убеждение (оно сохраняется и до сих пор), что «государственная власть» и «публичная власть» понятия тождественные. Практически во всех учебниках по теории государства и права до сих пор говорится о том, что публичная власть является основным признаком государства. Публичная власть отождествлялась с государственной властью. В свое время такой подход отразился на первоначальном переводе Европейской Хартии местного самоуправления.
В соответствии с другой точкой зрения термин «публичная власть» во многом совпадает с понятием «власть народа», но все же знак равенства между ними ставить нельзя. Во-первых, исторически легитимная публичная власть возникла значительно раньше политического режима подлинного народовластия (хотя на разных этапах исторического развития общества они могут чередоваться); во-вторых, понятие «публичная власть» позволяет более четко и конкретно определить самые существенные квали-
фикационные признаки власти, указывающие на то, что это официальная и легитимная власть, которая по своей политико-правовой природе и организационно-правовым формам отличается от обычной социальной власти1.
После принятия Конституции РФ 1993 г. термин «публичная власть» стал употребляться в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть РФ, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление. Фактически сложилась своеобразная формула: «публичная власть = государственная власть + местное самоуправление». Публичная власть как категория объединяет и государственную власть с местным самоуправлением. Подтверждением этому может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N° 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”», в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти»2.
К числу наиболее острых и дискуссионных вопросов по праву может быть отнесено определение соотношения между народной и государственной властью. С одной стороны, ст. 3 Конституции РФ, указывая, что носителем и единственным источником власти является народ, в системе публичной власти отдает приоритет именно ему, а не государству. Однако высшим непосредственным выражением власти народа являются, как указано в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы. Даже
простое соотношение функций современного государства и форм непосредственного выражения народовластия показывает, что в организации власти, ее отраслевой упорядоченности, системности и эффективности первенство принадлежит государству. И если государство неполно выражает власть народа, оно препятствует развитию демократии, используя хорошо отлаженный государственный механизм, к примеру, «административный ресурс» в процессе выборов.
Высокая степень организационного единства позволяет государству эффективно действовать и на внеконституционном политическом поле, то есть в сфере тех отношений, которые не подвергаются конституционно-правовому воздействию. Так, преемник Президента РФ не является конституционной фигурой, что позволяет использовать силу и авторитет государства и его высших должностных лиц для занятия им кресла главы государства. В этих условиях нуждается в углубленном научном обосновании, конституционно-правовом выражении и практической реализации механизм передачи власти высших должностных лиц государства.
Само использование термина «народ» в Конституции РФ вызывает как юридико-технические, так и содержательные проблемы. С позиций юридической техники более обоснованным было бы использовать термин «общество» как понятие, широко известное в философии, социологии, политологии и, естественно, являющееся основой для многих правовых производных, например общественных отношений. Это вызывает затруднения в характеристике властных отношений между народом и государством. Безусловно, указанная проблема имеет выражение и в содержательной сфере. Некоторые полномочия государства (например, применение принуждения) вообще не вытекают из Конституции РФ, что вызывает вполне обоснованные вопросы о границах и формах такого принуждения, его легальности и легитимности. При этом следует учитывать, что государственное принуждение является одной из форм проявления публичной власти.
Проблемы организации и деятельности публичной власти стали ключевыми на многих научных и научно-практических конференциях. Категория «публичная власть» все чаще употребляется и в законотворческой сфере. Расширение сферы использования данной категории непосредственно связано и с возобновлением деления права на публичное и частное, в связи с чем
публичная власть предстает в качестве объекта регулирования публичного права.
С позиций публичной власти в углубленном анализе и оценке нуждается конституционный механизм государства. Как известно, он включает в себя все государственные органы, выражает сущность государственной власти и позволяет делать выводы об эффективности процесса применения государственно-властных полномочий и соответствии конституционного статуса государственных органов целям и задачам государства. Поэтому его эффективность в решающей степени зависит от выражения теории разделения власти в Конституции РФ и применения этих положений. Такое суждение предполагает решение вопросов о том, насколько российское разделение власти отличается от классического, какие факторы влияют на существующие отличия, необходима ли корректировка конституционной модели разделения власти.
Закрепленное в Конституции РФ разделение власти имеет ярко выраженные особенности, которые обусловлены спецификой развития российского общества. Как указывает М. Н. Марченко, национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обусловливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества3. Переходный характер российской политической системы, острая политическая борьба, предшествовавшая принятию Конституции РФ, безусловно, являлись определяющими факторами для формирования существующей системы государственной власти. Воплощение принципа разделения власти в значительной степени обусловлено российскими представлениями о развитии государственности и формировании сильной централизованной власти. Причем полномочия такой власти должны быть строго регламентированы в Конституции РФ и не должны нарушать принципа разделения властей4.
Проблема сильной централизованной власти сегодня в значительной степени представляет собой проблему конституционного статуса Президента РФ и его взаимоотношений с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и судебной властью. В системе органов государственной власти глава государства занимает особое место и его весьма сложно определить с позиций теории разделения власти.
Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную Конституцией РФ форму правления — от парламентской до суперпрези-дентской. Очевидно, наша форма правления может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций, и политическая практика постоянно демонстрирует попытки изменения ее конфигурации5.
Отмеченные особенности формы правления прямо связаны с эффективностью конституционной модели разделения власти. Наличие таких полярных мнений свидетельствует о том, что конституционные критерии разделения парламентской и суперпрезидентской форм правления, по крайней мере в отечественном правоведении, не являются окончательно установленными. Так, ст. 1 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Такую конституционную характеристику формы правления нельзя признать полной, так как сама сущность взаимоотношений между ветвями власти в рассматриваемой статье не выражена. Вместе с тем как раз по характеру взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями различают парламентскую, президентскую и смешанную (полупрезидентскую) республики6. Думается, что отсутствие в Конституции РФ такого важного признака формы правления обусловлено как раз проблемами закрепления президентской власти и незавершенностью их теоретического решения. Отмеченный недостаток Конституции РФ не позволяет эффективно применять ее положения и, в частности ст. 10, закрепляющую разделение власти. Следует согласиться с профессором С. А. Авакьяном в том, что никто не представляет, в чем состоит прямое действие нормы ст. 10 Конституции РФ. По большей части данную норму применяют в том виде, в каком она истолкована в решениях Конституционного Суда РФ7. Таким образом, упорядочение концепции разделения власти позволяет не только устранить текстуальные недостатки Основного Закона, но и обеспечить эффективность государственного механизма при выражении независимости экономического, политического, социального и духовного развития российского народа.
В прямой связи с рассматриваемой проблемой находится и проблематика сбалансированности
власти. В конституционно-правовых и политологических исследованиях давно и устойчиво употребляется термин «система сдержек и противовесов». Этот термин применяется для характеристики взаимоотношений различных ветвей власти с позиций баланса их властных полномочий, политического уравновешивания друг друга и, в конечном счете, обеспечения устойчивости и эффективности государственной власти.
Решение вопроса об изменении конституционного подхода к разделению власти предполагает определение понятия конституционной системы «сдержек и противовесов», наличия у нее системообразующих признаков, определение границ этой системы и возможность ее совершенствования. С этих позиций к наиболее проблемным аспектам следует отнести: 1) конституционное понимание народовластия как основы разделения власти; 2) причины нарушения принципа разделения власти; 3) фиктивность или реальность самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, причем власть может быть формально самостоятельной и в случае минимума властных полномочий одной ветви власти и максимума — другой; 4) разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью, определение места Президента РФ в системе органов власти; 5) необходимость и эффективность принудительного воздействия органов одной ветви власти на органы другой ветви власти, в том числе возможность их роспуска; 6) пределы системы сдержек и противовесов и выход за ее пределы.
С учетом указанных положений сегодня следует вести речь о совершенствовании системы «сдержек и противовесов» не только между ветвями государственной власти, но и между властью народной и государственной. Сегодня в России наиболее значимым является «раздвоение» публичной власти на народную и государственную, при этом фактическое состояние дел далеко не всегда совпадает с моделью, закрепленной в Конституции РФ. В условиях неразвитости в России гражданского общества государство нередко подменяет собой другие политико-социальные институты. Об этом свидетельствует не вполне удачный опыт современного партийного строительства, когда существующая партийная система является итогом активных действий государства на политическом поле. Однако при самой действенной системе сдержек и противовесов принцип разделения
властей имеет два существенных порока, негативно сказывающихся на деятельности всего государственного механизма: 1) деятельность государственных органов без опоры на широкие слои населения; 2) неспособность парламента влиять на процессы исполнения принимаемых законов8. Отмеченные недостатки проявляются и на конституционном уровне.
Конституционная система сдержек и противовесов выражается в правовом статусе Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и органов судебной власти. Отличительной чертой Конституции РФ является то, что она стремится «привязать» общие положения концепции разделения властей к российской действительности.
Во-первых, прежде всего, очевиден дисбаланс властей в сопоставлении возможностей Президента РФ и Федерального Собрания РФ. Ясно, что нужно перераспределить полномочия между ними. Мы имеем Президента, который ни перед кем не несет ответственность за свою деятельность, и Парламент, в котором конституционное большинство принадлежит «Единой России». При малейшем желании Президент вправе распустить Государственную Думу. Сам же он может быть отстранен от должности только при совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, то есть практически в нереальных ситуациях.
Во-вторых, необходимо подумать и об изменении соотношения полномочий палат Федерального Собрания. Например, Государственная Дума по Конституции РФ очень слабо влияет на деятельность Правительства, в основном лишь дает согласие на назначение его председателя, заслушивает его членов в рамках правительственного часа на своих заседаниях, принимает свои постановления, имеющие для него рекомендательный характер. Обострение отношений, а тем более выражение недоверия Правительству может повлечь роспуск самой Государственной Думы. Естественно, конфронтация Государственной Думы и Правительства не нужна, но и работать в условиях постоянной угрозы возможного роспуска трудно.
В-третьих, следует изменить положение Правительства РФ. Оно должно стать действительно самостоятельным органом государственной власти, а не «придатком» Президента РФ. Правительство должно иметь гарантии в том, что «в течение определенного периода време-
ни его не тронут, тогда оно покажет себя»9. Поскольку этого не происходит, начинаются общие или индивидуальные отставки.
Остается непонятным, как быть с органами федеральной власти. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако зачастую федеральными органами исполнительной власти называют министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие отраслевые органы. Правительство РФ таким органом почему-то не называют. Организация власти является неопределенной еще в ряде аспектов. Деление всех государственных органов на три группы по принципу разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная) создает определенные проблемы. Невхождение Президента РФ в эту триаду привело к тому, что авторы практически всех комментариев к Конституции РФ пишут о президентской власти как о самостоятельной форме власти, хотя это выходит за рамки Основного Закона. При этом у Президента РФ и его окружения складывается представление о его возвышающемся над другими органами «командном» положении.
В триаду ветвей власти не вписываются такие государственные органы, как Центральный банк России, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ и ряд других органов. Искусственно включена в главу о судебной власти прокуратура РФ. Уже давно был разработан проект закона о поправках к Конституции РФ, в котором предложено назвать главу 7 «Судебная власть. Прокуратура». Такой подход к решению вопроса о статусе прокуратуры заслуживает внимания. Однако в дальнейшем все равно потребуется решить вопрос: к какой ветви власти следует отнести этот орган?
Абсолютно прав С. А. Авакьян, считающий, что в новой конституции федеральная государственная власть должна предусмотреть следующие функции парламента, выражающие представительство народа: законодательствование; участие в формировании ряда государственных органов и назначении высших должностных лиц; осуществление повсеместного контроля; объединение всей системы представительных органов, выражающих интересы народа, оказание им содействия10.
В демократическом государстве существует единая система публичной власти народа.
Системный подход к ней с одновременным выяснением наиболее целесообразных сфер регулирования и организации различных видов публичной власти может сделать научные исследования более эффективными, а практику управления в обществе более рациональной.
Безусловно, проблематика публичной власти сложна и многомерна. Можно предположить, что современная юридическая наука отдает предпочтение тактике в ущерб стратегии организации публичной власти в современной России. Недостатки масштабного видения этих проблем обусловлены почти полным отсутствием соответствующих фундаментальных конституционно-правовых исследований, учитывающих современные реалии. Возможно, настало время остановиться и проанализировать пути развития власти в российском обществе, перейти от политических технологий к технологиям права.
Примечания
1 См.: Вопросы теории и практики публичной власти / отв. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург, 2005. С. 6-7.
2 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О си-
стеме органов государственной власти в Удмуртской Республике”» от 24 января 1997 г. №1-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708; Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // Рос. газ. 1999. 21 окт.
3 См.: Марченко, М. Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. № 4. С. 20.
4 См.: Рябинин, Н. А. Преемственность государственности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 21-22.
5 См.: Варламова, Н. В. Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность // Государство и право. 2000. № 5. С. 92.
6 См.: Лазарев, В. В. Теория государства и права : учеб. для вузов / В. В. Лазарев, С. В. Липень. М., 2004. С. 111.
7 См.: Авакьян, С. А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журн. рос. права. 2003. № 1. С. 10.
8 См.: Сырых, В. М. Теория государства и права : учеб. для вузов. М., 2005. С. 50.
9 Авакьян, С. А. Проблемы современного конституционного развития Российской Федерации // Проблемы реализации норм права : материалы Междунар. конф. (27-28 мая 1999 г.). Челябинск, 1999. С. 5.
10 Там же. С. 6.
