CC BY
75
УДК 94 (47). 083
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПРОВИНЦИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX -НАЧАЛЕ XX ВЕКА (НА ПРИМЕРЕ КУРСКОЙ ГУБЕРНИИ)
© 2011 И. А. Долженков
аспирант каф. истории России e-mail: [email protected]
Курский государственный университет
В статье рассматриваются основные аспекты взаимоотношений органов местной государственной власти и самоуправления. Отсутствие финансирования и чрезмерная опека администрации служили серьезной преградой на пути деятельности местного самоуправления. Позитивная роль власти заключалась в защите рядовых граждан от злоупотреблений должностных лиц общественного управления, в контроле за деятельностью общественных органов и фиксации нарушений с их стороны. Отсутствие поддержки со стороны государства в решении различных проблем местного значения, в том числе и в социальной сфере, приводило к снижению эффективности деятельности общественной власти и в конечном счете к падению ее авторитета среди населения.
Ключевые слова: губернаторы, земские выборы, мещанские управы, ремесленный голова, провинциальная администрация.
Важнейшим фактором для нормального функционирования институтов местного самоуправления являются сбалансированные взаимоотношения с органами государственной власти. Актуальность изучения данной тематики особенно возросла в последние годы в связи с реформированием системы центрального и местного управления в России (создание федеральных округов, изменение порядка выборов губернаторов и т.д.), дальнейшим развитием демократического общества в стране.
В демократическом государстве самоуправление является не придатком государственной машины, а полноценно функционирующей ветвью власти. В компетенцию местного управления входят социальная сфера (учреждения образования, здравоохранения и т.д.), финансы (утверждение местных бюджетов) и т.п.
В российской провинции во второй половине XIX - начале XX века существовало несколько различных форм местного управления. В первую очередь это было земское самоуправление, введенное реформой 1864 г., и новое городское общественное управление, образованное в 1870 г. Параллельно с ними в городах российской провинции существовало сословное корпоративное управление -мещанские, купеческие и ремесленные общества.
Приведем структуру указанных форм местной власти. Общественное самоуправление, земское и городское, состояло из двух ветвей - распорядительной и исполнительной. Так, земское самоуправление представляло собой губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), а также губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Общее городское самоуправление включало городскую думу и городскую управу, функционировавших под руководством городского головы.
До и после введения общего городского самоуправления наиболее сформированным видом городского сословного управления было управление мещанского сословия. Во главе мещанской корпорации стоял староста, избираемый на
три года всеми мещанами, имевшими право голоса. Кроме того, в некоторых городах избирались мещанские управы [1].
Что же касается купеческого и ремесленного самоуправления, то оно полноценно функционировало только в крупных городах. Распорядительным органом купеческого самоуправления являлось собрание купцов. Возглавлял корпоративную организацию староста, для помощи ему избирали помощников [2].
В структуру ремесленного сословного управления входили следующие органы -цеховой сход, объединявший ремесленников определенного цеха; общий ремесленный сход (собрание), объединявший всех ремесленников данного города, имевших право голоса. Каждый цех находился под руководством цеховой управы, которую возглавлял цеховым старшиной. Общее ремесленное самоуправление сосредоточивалось в руках городской ремесленной управы, которая контролировала деятельность всех цехов города и представляла ремесленное общество перед государственной властью. Возглавлял всю эту двухуровневую структуру ремесленный голова. Все вышеперечисленные должностные лица имели выборный характер [3].
Рассматривая некоторые аспекты взаимоотношений государственной и общественной власти в пореформенный период, в первую очередь следует отметить важнейшую роль государственного аппарата в процессе формирования органов общественного управления. При этом нужно сказать, что государственная власть особенно большое значение придавала моральным качествам и политической лояльности кандидатов на общественные должности. К примеру, для утверждения Корочанской уездной земской управы 27 октября 1892 г. курский губернатор поручил уездному исправнику собрать и предоставить данные о «нравственных качествах и политической благонадежности» избранного председателя управы И. И. Пруцкого и четырех членов управы - Г. Л. Картамышева, К. А. Раппа, М. В. Сорочинского и И. П. Алферова [4].
Об этом свидетельствуют и многочисленные случаи отказа кандидатам в утверждении из-за несоответствия вышеуказанным критериям. Так, 20 марта 1902 г. курский губернатор не утвердил в должности избранного мещанским старостой г. Суджи М. П. Ященкова, потому что, по имеющимся у него сведениям, поведение его было неодобрительным, и назначил новые выборы. В том же году, 11 ноября, канцелярия губернатора предоставила сведения о негативных моральных качествах Щигровского мещанского старосты В.И. Рудых, который занимался торговлей пивом в Щиграх и, кроме того, открыл в своем собственном доме тайный бордель [5].
Несомненно, в подобных случаях вмешательство провинциальной администрации имело положительное значение, препятствуя продвижению на общественные должности недостойных, не заслуживающих доверия людей.
Многочисленные источники показывают, что ни одно решение общественных органов не претворялось в жизнь без утверждения вышестоящих государственных инстанций. В качестве примера рассмотрим ход земских выборов в Курской губернии. 13 мая 1874 г. Тимская уездная земская управа была вынуждена обратиться с просьбой в губернское правление о разрешении на открытие в уезде четырех сельских избирательных участков. В том же году, 25 мая, губернское правление удовлетворило просьбу Дмитриевской уездной управы о разделе сельского избирательного съезда на четыре участка [6].
Центральная власть зачастую возлагала на местные государственные органы тяжкое бремя рассмотрения конфликтов и злоупотреблений возникавших в ходе выборов в местное самоуправление. В частности, 21 июля 1874 г. МВД отправило курскому губернатору прошение мелких землевладельцев Суджанского уезда, жалующихся на местного предводителя дворянства, отказавшегося допустить их к
голосованию при избрании уполномоченных на предварительном съезде мелких землевладельцев. В том же году, 5 ноября, МВД поручило курскому губернатору рассмотреть докладную записку надворного советника Савицкого, сообщившего о злоупотреблениях, допущенных на избирательных съездах Корочанского уезда [7].
В свою очередь, на местном уровне дела о нарушениях во время выборов рассматривало, естественно под контролем губернатора, губернское по земским и городским делам присутствие. Так, в 1908 г. курские купцы И. П. Сапунов, И. П. Холодов и В. П. Маликов подали жалобу на неправильное избрание 28 февраля того же года купеческим старостой надворного советника Ступина. Кроме того, было заявлено, что в собрании, наряду с полноправными купцами, участвовали и лица, принадлежавшие к дворянскому и мещанскому сословиям, что противоречило как законам, так и решению Сената за № 4167 от 5 апреля 1891 г., состоявшимся по жалобе купца Кочканова на выборы должностных лиц Саратовского купеческого общества.
В свое оправдание Ступин заявил, что если при выдаче промысловых свидетельств одновременно с налогами, следующими в казну, взимаются и сборы в пользу купеческого сословия, то владельцы вышеуказанных свидетельств должны участвовать в делах купеческого общества. Однако присутствие признало выборы незаконными. Ступин обжаловал данное решение в Сенате, но последний признал постановление присутствия правильным [8].
Сохранялся жесткий контроль и над финансовой стороной деятельности органов местного самоуправления. К примеру, Курская губернская управа неоднократно жаловалась на то, что губернаторы приостанавливали постановления уездных земств, касающиеся сметных расходов, и передавали их на рассмотрение губернского присутствия, решения которого, в случае согласия с замечаниями губернатора, становились обязательными для уездных земских собраний. В частности, в 1897 г. губернское присутствие исключило из сметы Фатежского земства на 1898 г. сумму в 2097 р. 20 к. на том основании, что эти деньги должны быть израсходованы на содержание тюрем, а не потрачены по усмотрению земства [9].
Губернская бюрократия занималась также разрешением конфликтов между различными органами местного управления. К примеру, 26 июня 1893 г. губернатор передал на рассмотрение присутствия жалобу Старооскольской уездной земской управы. Суть ее заключалась в якобы неправильном и неравномерном обложении Старооскольской городской думой налогами в пользу города принадлежащего земству недвижимого имущества. Однако присутствие отклонило данную жалобу на том основании, что без разрешения земского собрания управа не имела права подавать данную жалобу [10].
История местного самоуправления в России насыщена конфликтами с государственной властью. Особенно ярко они проявлялись на губернском уровне. Их возникновению во многом способствовало неопределенное положение самих губернаторов в государственном аппарате управления (с одной стороны, почти наместник царя, воплощение власти монарха на губернском уровне, а с другой -лицо, подконтрольное Министерству внутренних дел. - И. Д.).
Особенно возросло число столкновений между органами общественного управления и бюрократией в конце XIX века. Курская губерния не стала исключением. К примеру, 11 ноября 1896 г. Курский губернатор опротестовал постановление Дмитриевского уездного земского собрания, относительно исключения действительного статского советника В.И. Левковича из списка гласных. Протест свой он обосновал тем, что хотя Левкович и потерял земельный надел, дающий право голоса, но приобрел новый, имеющий равнозначное значение. Однако Дмитриевское
уездное земское собрание отклонило протест губернатора на том основании, что Левкович приобрел право голоса уже после утверждения избирательных списков. Данный инцидент интересен тем, что губернатор передал дело на рассмотрение Сената, который принял сторону земства [11].
Многочисленные жалобы органов местного управления в Сенат на неправильные действия провинциальной государственной власти в большинстве случаев оставались без последствий. К примеру, в 1900 г. Курская губернская земская управа сообщила о притеснениях со стороны вице-губернатора Шиповского, временно занимавшего должность курского губернатора.
Инцидент начался в 1897 г. с обращения Дмитриевской уездной земской управы в губернскую управу с просьбой разрешить ей выдавать ссуды из общественных запасных магазинов в тех случаях, когда управа сочтет нужным, так как просить разрешения на это при каждом отдельном случае было слишком обременительно. Однако губернская управа ответила отказом на эту просьбу, мотивировав это тем, что она не может давать общего разрешения на выдачу ссуд из запасных магазинов, а должна рассматривать каждый случай в отдельности. После этого, Дмитриевская уездная управа обратилась с той же просьбой к вице-губернатору Шиповскому, который удовлетворил данную просьбу. При этом решение противоречило ст. 75 Устава о народном продовольствии и было незаконным вмешательством в компетенцию земских учреждений. Однако Правительствующий сенат не отменил распоряжение Шиповского, так как оно уже было приведено в исполнение, а лишь указал ему на неправильность его действий [12].
Серьезной обузой для сословного самоуправления, была необходимость исполнения обязанностей, возлагаемых на него государством. К примеру, среди вопросов, обсуждаемых на мещанских собраниях, важное место занимала организация рекрутских наборов. Так, 29 декабря 1871 г. курское мещанское собрание, посвященное этой проблеме, обсуждало прошения разных лиц об освобождении членов их семей от рекрутского призыва, избрание рекрут по жребию, вопросы о сборе денежных средств на расходы по отбытию рекрутской повинности, выплате молодым людям, желающим записаться в рекруты, наградных денег [13].
Государственная власть перекладывала на плечи мещанских обществ и иные обязанности. В частности, 30 ноября 1882 г. предписанием губернатора из среды мещан были назначены переписчики для содействия провинциальной администрации при проведении однодневной переписи жителей Курска [14].
Кроме того, местная государственная власть возлагала на мещанское самоуправление и полицейские функции. Речь идет о праве (и обязанности) мещанских обществ исключать из своих членов лиц, подвергшихся суду за совершенные преступления, на время заключения их в исправительных учреждениях. Так, 12 июля 1871 г. в рапорте в губернское правление Курская мещанская управа сообщила о необходимости созыва мещанского собрания для обсуждения вопроса о принятии или непринятии обратно арестанта М. Бочарова [15].
Помимо этого, важно отметить, что на сословные учреждения, в том числе на мещанские общества, была возложена выдача удостоверений отставным нижним чинам на получение пособий из казны. Так, в 1882 г. такой документ был выдан Курской мещанской управой отставному унтер-офицеру М. Николаеву, а в 1884 г. Обоянская мещанская управа выдала удостоверение на получение пособия фельдфебелю в отставке А.Ф. Пивоварову [16]. Зачастую расходы на содержание подобных лиц осуществляло мещанское самоуправление, которое всячески пыталось уйти от этой деятельности. Так, к примеру, в 1877 г. Обоянский мещанский староста отказался
платить за отставных рядовых И. Никифорова и В. Кашененко только потому, что они не принадлежали к мещанам г. Обояни [17].
По требованию власти органам самоуправления приходилось даже финансировать государственные учреждения. В частности, Курская губернская земская управа в ответ на резолюцию МВД от 2 августа 1891 г. была вынуждена выделить из своих средств 2400 руб. на содержание открывшегося присутствия по земским и городским делам [18].
Важным направлением деятельности провинциальной власти было рассмотрение жалоб рядовых граждан на действия должностных лиц общественного управления. Так, в январе 1908 г. приехавший в г. Курск ремесленник Левантович подал заявление о принятии его в портновский цех и предложил за это ремесленному голове 8 руб., прося в то же время испытать его знания. Однако ремесленный голова И. Н. Подцуев запросил сумму в размере 50 руб. и пригрозил в случае отказа изгнать Левантовича из Курска. В ответ на жалобу последнего в губернское присутствие, голова заявил, что «евреи ремесленники в последнее время совершенно завербовали в свои руки все промыслы и ремесла в г. Курске», и указал на то, что само ремесленное общество, недовольное этим фактом, отклонило прошение Левантовича. В итоге присутствие встало на сторону ремесленного головы, признав жалобу Левантовича необоснованной на основании показаний свидетелей о якобы честности и неподкупности головы [19].
Встречались и другие случаи. К примеру, в 1900 г. жалобу на своего мещанского старосту в губернское правление подал фатежский мещанин Ф. Волобуев. По его словам, избранные мещанским обществом для проверки денежных книг управы ревизоры (Г. И. Лиханин, Ф. Е. Басов, Г. Д. Глебов, И. П. Антипов, А. В. Марин) не допускаются мещанским старостой для отправления своих обязанностей, невзирая на желание общества. Кроме того, сборщику податей так и не была вручена податная книга, несмотря на то, что год уже начался. Помимо этого, в жалобе было сообщено, что сам староста Ефремов находился на работе раз или два в месяц, а остальное время посвящал своим торговым делам и что все дела совершались его секретарем, пользующимся плохой репутацией. Эта информация была подтверждена рапортом уездного полицейского исправника от 15 июня 1900 г. [20].
Основываясь на вышеперечисленных фактах, губернское правление признало действия Фатежского мещанского старосты незаконными и объявило ему строгий выговор. Было запрещено затягивать раскладку общественных повинностей.
Как видно из вышесказанного, местным органам управления часто приходилось заниматься проверкой финансовых махинаций должностных лиц общественного управления. В частности, в Белгороде в 1874 г. была создана комиссия для проверки деятельности бывшего податного старосты (должность помощника мещанского старосты отвечающая за сбор налогов. - И.Д.) Дронина [21].
Важную роль в контроле за работой органов самоуправления играли ежегодные ревизии местных государственных учреждений. В частности, по результатам очередной ревизии присутственных мест за 1896 г. были выявлены финансовые нарушения в работе Корочанской мещанской управы. Так, мещанином Поповым в 1895 г. было внесено бывшему мещанскому старосте Мирошникову 6 руб. 65 коп. в уплату взыскиваемой с него больничной недоимки, но на момент ревизии эти деньги все еще не были отосланы по назначению. Еще 38 руб. 43 коп. больничных денег пошло на уплату торговцу Волкову за канцелярские принадлежности. Кроме того, вышеупомянутый Мирошников незаконно взял себе в распоряжение 185 руб. из денег, полученных за выдачу паспортов [22].
Нельзя не затронуть еще одну серьезную проблему взаимоотношений общественного управления и государственной власти, а именно роль последней в формировании ресурсной и финансовой базы самоуправления, то есть того, без чего самоуправление не может существовать.
У должностных лиц общественного управления не было фиксированного оклада (в отличие от госчиновников), им платили заработную плату за их труд по желанию населения и за его счет, причем размер жалованья подлежал утверждению губернатором и МВД. Так, например, 14 декабря 1872 г. мещанское собрание Курска постановило выдать мещанскому старосте - 500 руб., податному старосте - 500 руб. и пяти его помощникам - 1250 руб. (по 250 руб. каждому) [23].
Финансирование органов самоуправления велось за счет дополнительного налогового обложения населения. Так, в Обояни в 1862 г. с мещан было собрано налогов в сумме 1096 руб. 65 коп. и, кроме того, с населения был произведен добровольный взнос на нужды мещанского управления в размере 400 руб. 60 копеек [24]. Похожая ситуация сложилась и для земского самоуправления, главным объектом обложения которого была земля, причем большая часть земских налогов падала на и без того нищее крестьянство. К примеру, в Путивльском уезде в 1865 г. налог с земли составил 4 коп. с десятины, тогда как в Дмитриевском - 1 коп. с десятины [25].
Указанные обстоятельства привели к тому, что финансовое состояние органов самоуправления оказалось весьма тяжелым. Неслучайно 1 сентября 1865 г. на заседании Курского губернского земского собрания рассматривался вопрос о необходимости дополнительного финансирования губернской управы, в частности о праве кредита для нее. Чтобы сократить расходы, на заседании 28 августа 1865 г. было принято решение не выделять деньги на командировки членов губернской управы [26].
Подобным было и финансовое положение органов городского самоуправления, вынужденных обращаться за поддержкой к земствам. Так, в 1871 г. по просьбе городского головы г. Курска П.А. Устимовича совместными с курским земством усилиями была отремонтирована мостовая в слободе Стрелецкой [27]. А в 1891 г. из-за недостатка средств с просьбой о содействии к Курскому губернскому земскому собранию обратилась комиссия Старооскольской городской думы, избранная для решения вопроса о проведении железной дороги до Старого Оскола [28].
Недостаток финансов для поддержания достойного уровня жизни населения серьезно затруднял деятельность органов местного управления. Так, к 1 января 1894 г. у Обоянской мещанской управы больничной недоимки (задолженности за лечение бедных мещан) имелось 1307 руб. 71 коп., к 1 мая того же года было выплачено всего лишь 8 руб. 54 коп. Финансовое положение Корочанской мещанской управы было еще более тяжелым. Там больничная недоимка к 1 мая 1894 г. составила даже большую сумму - 1329 руб. 8 коп [29].
Несмотря на это состояние, никакой социальной помощи от государства общественное управление не получало. Более того, в частности, на мещанскую управу г. Обояни указом губернского правления от 19 декабря 1887 г. была возложена обязанность погасить имеющийся долг добровольными взносами, что, несомненно, ложилось тяжким бременем на плечи самоуправления [30].
В заключение отметим, что взаимоотношения государственной власти и общественного управления в российской провинции во второй половине XIX - начале XX в. имели противоречивый, двойственный характер. С одной стороны, государство, участвуя в процессе формирования общественных органов, препятствовало продвижению на общественные должности недостойных, не заслуживающих доверия людей. Позитивная роль власти заключалась и в защите рядовых граждан от злоупотреблений должностных лиц общественного управления, в контроле за
деятельностью общественных органов и фиксации нарушений с их стороны. С другой стороны, взаимоотношения государства и местного самоуправления, несли на себе отпечаток самодержавного строя, существовавшего тогда в стране. Слабость исполнительного аппарата, вмешательство бюрократии во все стороны жизни самоуправления вплоть до мелочей, наконец, отсутствие поддержки со стороны государства в решении различных проблем местного значения, в т.ч. и в социальной сфере, приводило к снижению эффективности деятельности общественной власти и в конечном счете к падению ее авторитета среди населения. Недаром в конце изучаемой эпохи прекращают свое существование многие сословные общества, а земское и городское самоуправление оказывается перед угрозой финансового банкротства.
1. Свод законов Российской империи. Т. IX. СПб., 1906. Ст. 597.
2. Там же. Ст. 589.
3. Там же. Ст. 610.
4. Государственный Архив Курской Области (далее ГАКО). Ф. 54. Оп. 1. Д. 26.
Л. 5.
5. Там же. Ф. 33. Оп. 2. Д. 9429. Л. 60.
6. Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 2127. Л. 80.
7. Там же. Л. 264.
8. Там же. Ф. 54. Оп. 1. Д. 1568. Л. 31.
9. Журналы заседаний Фатежского уездного земского собрания 1897 г. Курск, 1898. С. 15.
10. ГАКО. Ф. 54. Оп. 1. Д. 70. Л. 8.
11. Журналы заседаний Дмитриевского уездного земского собрания 1888 г. Курск, 1889. Л. 2-14.
12. Журналы заседаний Курского губернского земского собрания 1900 г. Курск, 1901. С. 56.
13. ГАКО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1894. Л. 65.
14. Там же. Д. 2530. Л. 122.
15. Там же. Д. 1894. Л. 41.
16. Там же. Ф. 234. Оп. 1. Д. 15. Л. 32.
17. Там же. Д. 12. Л. 8.
18. Там же. Ф. 54. Оп. 1. Д. 1. Л. 19.
19. Там же. Д. 1696. Л. 16.
20. Там же. Ф. 33. Оп. 2. Д. 8795. Л. 26.
21. Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1894. Л. 201.
22. Там же. Ф. 33. Оп. 2. Д. 7092. Л. 43.
23. Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1894. Л. 100.
24. Там же. Ф. 234. Оп. 1. Д. 5. Л. 3.
25. Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1293. Л. 12.
26. Там же. Д. 1152. Л. 10-12.
27. Журналы заседаний Курского губернского земского собрания 1872 г. Курск, 1873. С. 13.
28. Журналы заседаний Курского губернского земского собрания 1892 г. Курск, 1893. С. 28.
29. ГАКО. Ф. 234. Оп. 1. Д. 23. Л. 4.
30. Там же. Ф . 33. Оп. 2. Д. 8889. Л. 5.
