CC BY
85
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ КОМПЕТЕНЦИИ МЧС РОССИИ
МАКЕЕВ В. А.
1. История вопроса
Подготовка проекта "Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" имеет свою предисторию. -
В 1972 году в Стокгольме состоялась представительная конференция ООН по окружающей среде. Материалы конференции, развернувшаяся после нее просветительная работа повернули массы населения лицом к экологическим заботам, способствовали росту экологической культуры и развитию экологического образования.
В восьмидесятые годы Генеральной Ассамблеей ООН была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию, в которую вошли государственные, общественные и научные деятели из двадцати одной страны. Исследования в области экологической и других глобальных проблем показали, что ввиду взаимозависимости основных проблем они должны решаться совместно и комплексно. Для этого потребовалось создание соответствующих долгосрочных стратегий.
В июне 1992 года в Рио-де-Жанейро прошла Вторая конференция ООН по окружающей среде и развитию, в которой приняло участие подавляющее число стран мира, представленных, в основном, главами и другими высшими должностными лицами. Здесь уже ставились более прагматичные задачи комплексного преодоления кризиса цивилизации, в основу которого легло противоречие между потребностями развития и возможностями природной среды их удовлетворять и самовосстанавливаться. Эти противоречия были признаны трудноразрешимыми, поскольку существующие способы обеспечения прогресса общества и удовлетворения потребностей людей опираются на чрезмерную эксплуатацию истощенных уже природных ресурсов.
Конференцией были приняты "Декларация об окружающей среде и развитии", "Повестка дня на XXI век", "Конвенция по биоразнообразию", ряд других важных документов. В них закреплены концептуальные основы устойчивого развития цивилизации.
В документах конференции под устойчивым понимается такой процесс развития, который обеспечивает удовлетворение потребностей сегодняшнего дня, не подвергая риску способность окружающей среды поддерживать жизнь в будущем. Для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие, человечеству надо принять и реализовать определенные ограничения. В частности, на пути к устойчивому развитию необходимо принять меры по ограничению темпов прироста населения, создать и внедрить экологически чистые технологии на производстве, найти пути экологически безопасного и эффективного развития энергетики, остановить разрушение биосферы.
Важным практическим результатом конференции в Рио-де-Жанейро явились конкретные поручения государствам, подписавшим программные документы конференции. В частности, в "Повестке дня на XXI век" зафиксировано, что правительства должны утвердить национальную стратегию устойчивого развития с учетом реализации решений, принятых на конференции. Целями ее должны быть ответственное экономическое развитие и одновременно защита ресурсной базы и окружающей среды с учетом интересов будущих поколений. Стратегия устойчивого развития должна разрабатываться с широчайшим участием всех групп населения и опираться на тщательную оценку нынешней ситуации и всех инициатив. Поскольку программные документы конференции подписали 178 государств, можно рассчитывать на то, что сделан очень важный, возможно даже исторический, шаг по формированию согласованной политики всех стран мира в деле обеспечения устойчивого развития и сохранения экосистемы Земли.
Россия, подписав программные документы Второй конференции ООН по окружающей среде и развитию, активно приступила к выполнению взятых на себя обязательств.
Задачи на эту работу определил Указ Президента Российской Федерации ”0 государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", который вышел в свет в начале 1994 года. Ряд федеральных министерств с участием Российской Академии Наук разработали проект концепции перехода страны на модель устойчивого развития Iпозже она стала называться "Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"). Затем этот проект прошел рассмотрение в различных государственных и общественных организациях, республиках, краях и областях России, обсужден на научных форумах, в Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию, межведомственных комиссиях Совета Безопасности по экологической и экономической безопасности, на парламентских слушаниях в Государс-
твенной Думе и Совете Федерации, на Всероссийском конгрессе по рациональному природопользованию. Всероссийском съезде по охране природы и т. д.. Проект был доработан специально созданной государственной комиссией и рассмотрен Правительством. Такой сложный процесс прохождения "Концепции..." свидетельствует о том большом значении, которое придается в нашем государстве этому документу.
В апреле 1996 года "Концепцию..." утвердил Президент.
"Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" определила, что предотвращение надвигающегося глобального экологического кризиса в результате возникших противоречий между потребностями цивилизации и возможностями биосферы может быть достигнуто только путем целенаправленного перехода к устойчивому развитию.
Идеология устойчивого развития базируется на активной социальной политике, в рамках которой должно осуществляться реформирование и развитие отраслей экономики, социальной сферы и сферы услуг. На ближайший период основой преобразований должна быть структурная перестройка производства, обеспечивающая стабилизацию экономики и последующее ее развитие с учетом экологического фактора. Важно, что при этом основополагающая роль в обеспечении скоординированных действий, особенно в переходный период, будет принадлежать государству.
С целью реализации принятой "Концепции... " во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440, постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. N 559 и его поручения от 26 октября 1996 г. ВЧ-П9-35807 Минэкономики России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Российской Академии Наук подготовило проект "Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации".
Проект "Стратегии..." готовился на основе предложений заинтересованных министерств и ведомств. К сожалению, МЧС России на предварительном этапе подготовки "Стратегии..." к этой работе привлечено не было. Непосредственную разработку проекта "Стратегии..." осуществляла образованная в Минэкономики России рабочая группа в составе работников заинтересованных министерств и ведомств, видных ученых и специалистов, представителей общественных организаций. Представители МЧС России в состав рабочей группы также не были включены.
В ходе подготовки проекта "Стратегии..." выяснилось, что разработка столь важного, масштабного и сложного документа, охватывающего ключевые стороны внутренней жизни страны и международные аспекты рос-
I
I
сийского общества, не может быть выполнена в один этап и в сжатые сроки. В связи с этим Минэкономики России ходатайствовало о рассылке проекта на заключение заинтересованным федеральным органам исполнительной власти и Российской Академии Наук, а также о переносе срока готовности окончательной редакции проекта "Стратегии..." на IV квартал 1997 года.
Проект "Стратегии..." в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдина (от 30.12.96 г. N ВЧ-П9-43119) был разослан министерствам и ведомствам с задачей - до 1 апреля 1997 г. представить свои замечания и предложения в Минэкономики России. Одновременно поручено Минэкономики России, Госкомэкологии России, ГКНТ России, МПР России совместно с Российской Академией Наук доработать проект "Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" с учетом поступивших замечаний и предложений.
Доработанный проект "Стратегии..." был в начале ноября 1997 года представлен в Правительство Российской Федерации и в декабре рассмотрен на его заседании.
2. Краткое содержание проекта "Стратегии...”
Проект "Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" включает введение, одиннадцать разделов и приложения.
Введение содержит ход подготовки проекта "Стратегии..." и общие результаты.
Раздел I " Концептуальные основы стратегии устойчивого развития" ставит проблему и дает основные подходы к ее решению.
В разделе дано описание состояния развития цивилизации и биосферы, определяется понятие устойчивого развития.
Устойчивое развитие рассматривается как стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.
В разделе также определяются цели и основные принципы устойчивого развития, его критерии и показатели, устанавливаются этапы перехода к устойчивому развитию.
Первый этап перехода к устойчивому развитию предусматривает решение острых экономических, социальных и политических проблем, что должно обеспечить выход страны из кризиса. Однако такой выход должен сопровождаться соблюдением обоснованных природоохранных ограничений.
В среднесрочной перспективе предполагается добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации хозяйственной и других видов деятельности. Эта деятельность начнет "вписываться" в пределы емкости экосистем в результате изменения структуры производства и потребления, массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий.
В долгосрочной перспективе перехода к устойчивому развитию будет осуществляться снижение антропогенного воздействия на биосферу и развитие общества нового качественного уровня, когда приоритетными станут информационно-духовные и нравственные ценности, а мерилом национального и индивидуального богатства - разум и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.
Раздел П "Стратегические задачи формирования внешней эколоро-эко-номической политики России" посвящен международным аспектам. Здесь описан глобальный процесс перехода к устойчивому развитию, раскрыто содержание международного сотрудничества в свете перехода к устойчивому развитию, сотрудничества России и стран СНГ при решении проблем устойчивого развития, освещены проблемы становления международного рынка экологических квот.
Раздел Ш "Экологическая ситуация в России, оценка допустимого воздействия на экосистемы. Экологическая политика" посвящен экологической ситуации в России, ее эколого-экономическому районированию, оценке допустимого антропогенного воздействия на ее экосистемы, а также экологической политике.
Раздел 1У "Экономический рост и переход к устойчивому развитию" раскрывает факторы дальнейшего экономического роста, аспекты экономической и макроэкономической политики.
Раздел У "Стратегия природопользования" определяет цели и задачи стратегии природопользования, основные направления государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также приоритетные направления реализации стратегии природопользования применительно к отдельным видам природных ресурсов.
Раздел У1 "Социальный аспект стратегии устойчивого развития” рассматривает вопросы социальной политики по ее основным составляющим-повышению качества жизни и социальной справедливости в контексте устойчивого развития, стратегии на рынке труда и в сфере трудовых отношений, социальному страхованию, пенсионному обеспечению, здравоохранению и пропаганде здорового образа жизни, образованию, развитию культуры.
Раздел УП "Экологизация производственной и непроизводственной деятельности" касается вопросов экологизации структурной перестройки экономики, формирования системы экономических воздействий на экологизацию производства, рыночных механизмов экологизации хозяйственной деятельности, развития рынков экологических услуг, экологически чистой продукции, технологий, оборудования, экологизации законодательства и правовой базы, экологизации образования и воспитания населения.
Раздел УШ "Стратегия научно-технического развития" включает описание современной ситуации в научно-технической сфере и определяет основные цели и задачи научно-технического развития, его стратегические приоритеты и этапы, освещает проблемы развития фундаментальной науки, экологически безопасных высоких технологий, связи образования и науки, устанавливает роль государства в развитии научно-технической сферы и освещает вопросы инновационной сферы.
Раздел IX "Региональный аспект стратегии устойчивого развития" посвящен региональным экологическим проблемам, развитию региональных и локальных производственных систем, производственной и социальной инфраструктуры в регионах, региональным социальным проблемам и проблемам комплексного развития регионов в условиях рыночных отношений, задачам региональных органов власти в реализации стратегии устойчивого развития, формам и методам оказания государственной поддержки в решении проблем регионов.
Раздел X "Формирование открытого общества как условие осуществления стратегии устойчивого развития" формирует роль демократии в общественном развитии России, проблемы создания правового государства и его взаимодействия с гражданским обществом, а также пути развития рыночных отношений.
Раздел XI "Реализация стратегии устойчивого развития" включает вопросы роли государства в социально-экономическом развитии России и переходе к устойчивому развитию, особенностей государственного управления и технологии принятия решений на различных этапах перехода к устойчивому развитию, роли науки и образования в процессе реализации стратегии устойчивого развития.
3. Общие результаты анализа "Стратегии..."
В соответствии с упомянутым ранее поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1996 г. ВЧ-П9-43119 проект
"Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" поступил на рассмотрение в МЧС России (поручение Министра от 8.01.97г П-203).
Анализ поступившего документа показал его важность для судеб страны. Разработка данной "Стратегии..." может считаться первым реальным шагом к развертыванию в Российской Федерации в недалеком будущем радикальных практических мер по выходу страны из кризиса с учетом природоохранных ограничений на хозяйственную деятельность, а в последующем - по коренному улучшению состояния окружающей среды, переходу к устойчивому развитию на базе сбалансированного антропогенного воздействия. Представляется, что на пути, намеченным "Стратегией...", удастся несмотря на огромные трудности, стабилизировать положение в стране и перейти к долгосрочному социально-экономическому развитию, успешно решая по ходу этого развития накопившиеся и вновь возникающие экономические, социальные, политические, экологические проблемы, проблемы национальной безопасности.
При подготовке проекта "Стратегии..." авторы исходили из представления об устойчивом развитии, как процессе, обусловленном, в основном, экономическими и экологическими факторами, а также, частично, социальными. В то же время современная практика государственного управления и общественной жизни, опыт истории человечества, исконный смысл термина "устойчивое развитие" подсказывают, что полноценная "Государственная стратегия устойчивого развития..." должна охватывать все факторы, влияющие на устойчивое функционирование и развитие государства. В частности, даже выполнив требования эколого-экономического императива, общество не сможет развиваться устойчиво, не решив, например, проблем войны и мира, межэтнических противоречий, религиозной нетерпимости, транснациональной организованной преступности, природных и техногенных катастроф.
Поэтому, отводя решающую роль экономической и экологической составляющим в механизме перехода к устойчивому развитию, признавая огромное значение итоговых документов Конференции ООН в Рио-де-Жанейро для начала этого процесса и его последующего стимулирования, необходимо это развитие толковать в несколько более широком смысле, предусмотрев в данном документе противодействие всем основным негативным факторам, дестабилизирующим общество и Лишающим его перспективы гармоничного развития. Таким образом, "Стратегия..." должна учесть и наметить перспективы решения всех основных проблем национальной безопасности, а
сам этот документ должен быть согласован с концептуальными основами национальной безопасности.
4. Предложения в проект "Стратегии..."
Для включения в проект "Стратегии..." вопросов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, после изучения и сравнительной оценки возможных вариантов решено рекомендовать предусмотреть в документе материалы с краткой характеристикой природной и техногенной опасности, а также по государственной политике в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
На стабильность социально-экономической обстановки в стране и ее регионах определенное влияние оказывает положение дел в области противодействия чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера.
Во всем мире чрезвычайные ситуации, обусловленные природными и' техногенными катастрофами, наносят огромный ущерб. В Российской Федерации продолжает сохраняться тенденция роста числа чрезвычайных ситуаций, связанных с опасными природными явлениями, авариями и катастрофами. Растет ущерб от этих происшествий. Остаются значительными потери населения. Наносится прямой вред окружающей природной среде.
Опасные природные явления
Основными причинами возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных опасными природными явлениями являются: увеличение антропоген-
ного воздействия на окружающую природную среду; аномальные изменения некоторых параметров биосферы, атмосферы, гидросферы и литосферы; повышенная урбанизация территорий, размещение объектов хозяйственной деятельности и населенных пунктов в зонах потенциальной природной опасности; неразвитость или отсутствие систем мониторинга компонентов природной среды; низкая достоверность прогнозирования опасных природных явлений; отсутствие или плохое состояние гидротехнических, противооползневых, противоселевых и других защитных инженерных сооружений; недостаточные. объемы сейсмостойкого строительства и сейсмоукрепления ранее построенных зданий и сооружений; свертывание мероприятий по предотвращению некоторых опасных природных явлений (предупреждение градо-
битий, предупредительный спуск лавин, срабатывание селевых озер и т.д. )-
За период с 1965 по 1992 год в миро погибло от катастрофических природных явлений около 3, 6 млн.человек, пострадало более 3 млрд., общий экономический ущерб составил 340 млрд. долларов США. Ежегодный ущерб в нашей стране от чрезвычайных ситуаций природного характера без учета косвенных потерь превышает 1,5 трлн.руб., причем в отдельные годы этот показатель превышается в 3-4 раза.
Территория России подвержена воздействию широкого спектра опасных природных явлений и процессов. Особую опасность представляют сейсмоактивные зоны, охватывающие обширные районы Российской Федерации. Сейсмическая опасность характеризуется общим повышением уровня сейсмичности основных в тектоническом отношении активных зон: Дальневосточной,
Кавказской, Байкальской и Алтайско-Саянской, где сила землетрясений может достигать 9 баллов. Наблюдается повышение сейсмической активности, обусловленной техногенными факторами. Степень надежности прогнозов сейсмической активности непосредственно связана с состоянием наблюдательной сети, которое на сегодняшний день не удовлетворяет научно обоснованным критериям.
Значительные территории в нашей стране подвержены действию такого опасного геофизического явления, как вулканическая деятельность. При этом в зону этой деятельности, например на Курилах, попадают населенные пункты.
Для многих территорий России, особенно горных, характерны опасные геологические явления - оползни, обвалы, лавины, карст и др. Сели характерны для Кавказа, гор Южной Сибири и юга Дальнего Востока. Снеголавинной опасности ежегодно подвергаются районы Кавказа, Хибин, Сахалина.
Значительная часть чрезвычайных ситуаций природного характера в нашей стране вызывается опасными метеорологическими, агрометеорологическими, гидрологическими явлениями: бурями, ураганами, смерчами,
шквалами, ливнями, снегопадами, гололедом, сильным морозом, сильной жарой, засухами, наводнениями. Опасны морские гидрологические явления, особенно тропические циклоны (тайфуны) и цунами. Ежегодно на территории России таких явлений отмечается от 100 до 150.
Особенно большой материальный ущерб приносят смерчи. Наибольшее число смерчей наблюдается у побережья Кавказа на Черном море, в Ростовской области, Центрально-Черноземном и Центральном районах.
Из крупномасштабных и длительных стихийных бедствий наибольшую опасность представляют засухи. В Поволжье и на Северном Кавказе засухи бывают каждые 2-3 года. Недобор зерна относительно среднего валового сбора за предшествующее пятилетие в годы сильных засух составлял около 23 процентов.
По размерам ущерба и частоте возникновения остальные стихийные бедствия превосходят наводнения, которые проявляются, в основном, в виде половодий, дождевых паводков, ветровых нагонов. В Читинской, Амурской, Сахалинской областях, Хабаровском и Приморском краях наводнения возникают почти каждый год. Наводнения в период весеннего снеготаяния возможны практически на всех реках России, но чаще всего они наблюдаются на реках северо-востока и востока Европейской части России.
Города Санкт-Петербург, Калининград, Ростов-на-Дону, Архангельск и др., расположенные в устьях рек, подвержены подтоплению и затоплению вследствие ветровых нагонов морских вод.
Тропические циклоны (тайфуны), которые сопровождаются наводнениями, регулярно наносят ущерб хозяйству Дальнего Востока.
Значительную угрозу для населения Тихоокеанского побережья представляют цунами. За последние несколько десятков лет у российских берегов Тихого океана наблюдалось более 20 цунами, достигавших опасной степени интенсивности.
Традиционным для России бедствием являются лесные пожары. На территории страны ежегодно возникает от 100 до 300 тысяч таких пожаров. Наиболее тяжелые пожароопасные сезоны повторяются 2-3 раза в десять лет.
В стране сохраняются очаги природных инфекций - чумы, оспы, холеры, сибирской язвы и других опасных заболеваний людей и животных. Периодически появляется грозный сельскохозяйственный вредитель - саранча, в лесах нередко вредит сибирский шелкопряд.
Стихийные бедствия на территории России чреваты угрозой возникновения дополнительных, вторичных зон поражения в результате воздействия стихии на объекты промышленности и хозяйственной инфраструктуры.
Аварии и техногенные катастрофы
В техногенной сфере сохраняется высокий уровень аварийности, а по отдельным видам производств происходит ее рост (системы водоснабжения, канализации, электроснабжения, нефте-, газо~, продуктопроводы, источ-
ники радиоактивного излучения).
Причинами этого являются: рост единичной мощности производствен-
ных объектов и сложности производственных систем; нерациональное, с точки зрения техногенной безопасности, размещение потенциально опасных объектов по территории страны; просчеты в технической политике, а также при проектировании, строительстве производственных объектов; прогрессирующий износ основных фондов, достигающий в ряде отраслей 80-100%; снижение профессионального уровня работников и производственной дисциплины на предприятиях; увеличение объемов использования опасных (вредных) веществ, материалов и изделий; неудовлетворительное качество систем контроля производства, систем технологической безопасности; снижение уровня техники безопасности; сокращение числа работников аварийно-спасательных служб на предприятиях и объектах; незавершенность построения и малоэффективность систем декларирования, лицензирования и страхования потенциально опасной деятельности, недостаточный охват проектов потенциально опасных объектов государственной экспертизой.
Наибольшую опасность в техногенной сфере представляют радиационные и транспортные аварии, аварии с выбросом химически и биологически опасных веществ, взрывы и пожары, гидродинамические аварии, аварии на электроэнергетических системах и очистных сооружениях.
На территории Российской Федерации размещено и функционирует около 45 тысяч потенциально опасных промышленных производств (объектов).
Особо высокую угрозу несут радиационно опасные объекты. В стране функционирует 9 атомных электростанций (АЭС) с 29 ядерными энергетическими установками; 9 атомных судов гражданского назначения с 15 ядерными энергетическими установками; около 30 научно-исследовательских организаций со 113 исследовательскими ядерными установками; 12 предприятий топливного цикла; 16 региональных спецкомбинатов по переработке и захоронению радиоактивных отходов.
Высокая степень риска возникновения чрезвычайных ситуаций на радиационно опасных объектах связана с тем, что большинство действующих энергоблоков АЭС морально устарели, так как построены они были по проектам 60-х - 70-х годов. Радиоактивные отходы на АЭС продолжают накапливаться на территориях станций. На всех действующих АЭС не хватает резервных емкостей для слива жидких радиоактивных отходов на случай аварии. Замедлились темпы выполнения работ по утилизации и захоронению отработанных ядерных материалов. Под угрозой срыва находится ввод в
эксплуатацию систем территориального радиационного контроля на Балановской, Бслоярской, Калининской и Нововоронежской АЭС с центральным пунктом контроля в г. Курчатове.
Б Российской Федерации функционирует более 3600 хозяйственных объектов, располагающих значительными запасами опасных химических веществ. Более 50 процентов из их числа имеют запасы аммиака, 35 процентов - хлора, 5 процентов - соляной кислоты. Суммарный запас этих веществ на предприятиях достигает около 1 млн. тонн.
По-прежнему высока аварийность в химической промышленности. Так, в 1996 году на химически опасных объектах произошло 116 аварий с выбросом опасных химических веществ в окружающую среду.
Серьезную тревогу вызывает состояние объектов по производству, хранению и применению хлора. В Российской Федерации ежегодно производится свыше двух миллионов тонн этого вещества. Его потребителями являются около 2-х тыс. предприятий. Свыше 500 тыс. тонн этого вещества ежегодно перевозится железнодорожным транспортом.
На предприятиях азотной промышленности эксплуатируются недостаточно надежные изотермические хранилища жидкого аммиака, слабо внедряются современные средства контроля утечек и локализации аварий.
В Российской Федерации функционирует свыше 8000 взрыво- и пожароопасных объектов в различных отраслях народного хозяйства. Наиболее часто аварии, сопровождаемые взрывами, пожарами и обрушениями, происходят на предприятиях химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, а также на объектах жилого и социально-бытового назначения.
На предприятиях нефтеперерабатывающей промышленности крайне медленно осуществляется модернизация технологических установок, износ основного оборудования производств, созданных в 1960-х и начале 1970-х годов, составляет свыше 70 процентов. Многие нефтеперерабатывающие установки не оснащены средствами противоаварийной защиты и локализации выбросов. Серьезную угрозу для населения и окружающей среды представляют предприятия по хранению нефти и нефтепродуктов, особенно находящиеся в городах.
В Российской Федерации находится в эксплуатации около 300 тыс. км магистральных трубопроводов, в том числе 150 тыс. км газопроводов, 49 тыс. км нефтепроводов, 25 тыс. км продуктопроводов. Аварийность на магистральных нефтегазопродуктопроводах продолжает расти. Высока аварийность и на промысловых трубопроводах. Ежегодно на них происходит 40-50
тысяч аварий. При этом имеют место значительные потери нефти, внутри-почвенные нефтеобразования. При усредненном сроке службы трубопроводов - 20 лет, 12 процентов трубопроводов находятся в эксплуатации 35 и более лет, 32 процента - более 20 лет, 30 процентов - 15-20 лет.Модернизация трубопроводного транспорта идет неудовлетворительно. Объемы профилактических ремонтов не превышают 5 процентов от потребности.В перспективе, в связи с предстоящим развертыванием нефте- и газодобычи на российском шельфе, острота проблемы безопасности трубопроводов в местах и с мест добычи резко возрастает.
Продолжает оставаться высокой аварийность на транспорте. Среднегодовое число транспортных происшествий превысило 150 тысяч, а число жертв колеблется в пределах 20-40 тыс.человек. В России число погибших пассажиров и членов экипажей на 1 млрд. пассажирокилометров составляет: на автомобильном транспорте - 30-35, на авиационном - более 1, на железнодорожном - 0,02-0,03.
Несмотря на то, что железнодорожный транспорт безопаснее, чем автомобильный и авиационный, аварийность и на нем достаточно высока. За период 1992-1996 годов число крушений на железных дорогах превысило 60.Особенно значительна угроза при перевозке опасных грузов, основные объемы которых перевозятся именно этим видом транспорта. Определяющим фактором, влияющим на безопасность железнодорожного движения, остается изношенность технических средств. Из 125 тыс.км развернутой длины магистральных железных дорог 20 тыс. км выработали свой ресурс. Практически не закупаются новые локомотивы. Более четверти вагонного парка выработало ресурс.
Высока аварийность в авиации. Уступая лишь автомобильному по потенциальной опасности для пассажиров, авиационный транспорт перевозит значительную их долю - на него приходится 15% пассажирооборота. Высокая аварийность в авиации обусловлена существенным снижением характеристик надежности воздушных судов, вызванным старением и ухудшением качества технического обслуживания и ремонта авиационной техники. Приостанавливается обновление авиационного парка.
Наблюдается недопустимое преобладание в деятельности авиапредприятий экономических приоритетов над приоритетами безопасности полетов. Увеличилось число нарушений правил выполнения и обеспечения полетов.
Не снижается опасность возникновения гидродинамических аварий. На территории Российской Федерации эксплуатируется более 30 тыс. водохранилищ и несколько сотен накопителей промышленных стоков и отходов.
Имеется около 60 крупных водохранилищ емкостью более 1 млн.куб.метров. Острой являстСя проблема обеспечения безопасности гидротехнических сооружений. Эти сооружения на двухстах водохранилищах и 56 накопителях отходов эксплуатируются без реконструкции более 50 лет и находятся в аварийном состоянии. Находясь, как правило, о черте крупных населенных пунктов или выше их и являясь объектами повышенного риска, такие гидротехнические сооружения при разрушении плотин могут привести к катастрофическому затоплению обширных территорий, населенных пунктов, объектов экономики, гибели людей, длительному прекращению судоходства, сельскохозяйственного и рыбопромыслового производств.
Определенные угрозы населению несет нестабильная работа объектов коммунального хозяйства. Существующие мощности систем жизнеобеспечения практически по всем регионам и населенным пунктам России не достаточны и не отвечают нормативным требованиям. За последние 10 лет физический износ объектов коммунального хозяйства возрос в 1.7 раза и в большинстве городов и населенных пунктов достиг критической величины- 50-70 процентов. Ветхость систем жизнеобеспечения стала фактором постоянной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах жилищно-коммунального назначения.
Особую угрозу в осенне-зимний отопительный период создают аварии на системах теплоснабжения городов. Это происходит из-за того, что объемы предзимних работ систематически недовыполняются, а также вследствие нехватки топлива. Каждую зиму без центрального отопления остаются целые жилые кварталы с десятками тысяч жителей. В наиболее тяжелых случаях население приходится эвакуировать из мест постоянного проживания.
В условиях столь высоких природных и техногенных угроз стратегия устойчивого развития должна предусматривать меры по их смягчению.
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера.
Составной частью государственной политики являются меры по защите населения и территорий от стихийных бедствий, аварий и техногенных катастроф.
Целью государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является постоянное обеспечение гарантированной защиты жизни, здоровья
людей, всего земельного, водного, воздушного пространства данной территории, объектов производственного и социального назначения, в допустимых пределах показателей риска, критерии (нормативы) которых устанавливаются для каждого периода развития в соответствии с учетом мирового опыта в этой области.
Для достижения поставленной цели государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимо обеспечить:
осуществимое предотвращение чрезвычайных ситуаций; заблаговременное снижение возможного ущерба от них; эффективную ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий. Исходя из провозглашенного в Рио-де-Жанейро принципа упреждения (предосторожности), приоритет должен быть отдан предупреждению чрезвычайных ситуаций.
Непосредственную реализацию государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций целесообразно на всех этапах перехода к устойчивому развитию, как и в настоящее время, обеспечивать через единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Государственную политику в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществлять по следующим направлениям:
развитие нормативной правовой и методической базы деятельности по защите населения и территорий;
создание методологии оценки рисков (угроз) чрезвычайных ситуаций и ее применение при оценке и прогнозировании социально-экономической обстановки в стране;
комплексная и детальная оценка обстановки по природным и техногенным угрозам на всей территории страны;
осуществление мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций; подготовка страны к ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление контроля мер защиты населения и территорий; всеобщее обучение населения действиям в чрезвычайных ситуациях и его информирование в этой области;
социальная защита населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях;
международное сотрудничество по вопросам зйщиты населения и территорий.
Существующая нормативная правовая база в области защиты населения
и территорий должна быть приведена в соответствие с новыми условиями работы в обстановке баланса между экологическими и хозяйственными интересами. Для этого необходимо предусмотреть поэтапную ее корректировку с учетом условий, требований и особенностей каждого этапа перехода к устойчивому развитию.
Создание методологии оценки рисков чрезвычайных ситуаций обеспечит объективную оценку достигнутого в стране уровня и результативности защиты населения и территорий, что, в свою очередь, позволит более комплексно оценивать.социальную обстановку в стране, полнее осуществлять социально-экономическое прогнозирование, обоснованно определять необходимые меры по защите. Для перехода к нормированию показателей риска необходимо:
разработать государственную концепцию управления природными и техногенными рисками, возможно в составе общей концепции управления угрозами национальной безопасности;
создать методические основы комплексной оценки риска чрезвычайных ситуаций, в том числе разработать систему показателей и критериев (нормативов)допустимого риска (уровня угроз) для каждого этапа перехода к устойчивому развитию:
создать базу данных, необходимую для определения показателей риска (уровня угроз).
Мероприятия по оценке обстановки по природным и техногенным угрозам на первом этапе перехода к устойчивому развитию включат организацию мониторинга, создание банка данных об угрозах природного и техногенного характера, районирование территории страны по этим угрозам и составление кадастров потенциально опасных районов, проведение объективной оценки существующих рисков в виде стационарного прогноза обстановки, построение основных сценариев развития катастроф, дальнейшее налаживание систем прогнозирования по возможным видам опасных природных явлений и аварий, систематизация и учет потенциальных последствий стационарно прогнозируемых чрезвычайных ситуаций. На последующих этапах уточняется и создается новая методология прогнозов возникновения и последствий чрезвычайных ситуаций, особенно краткосрочных прогнозов и прогнозов труднопрогнозируемых явлений.
Меры по предупреждению (предотвращению и снижению возможного ущерба) чрезвычайных ситуаций должны носить комплексный характер, т.е. осуществляться в виде взаимоувязанных правовых, организационных, экономических, научных и технических мер. Поскольку причины низкой эффек-
тивности противодействия природным угрозам и высокой аварийности во многом обусловлены плохим экономическим положением страны, то выход из кризиса, предусматриваемый первым этапом перехода к устойчивому развитию, будет содействовать стабилизации и улучшению обстановки в этой области. Однако нельзя ожидать снижения потребности в объемах профилактических мер, поскольку эта работа в годы кризиса была запущена. На первом этапе будет завершено декларирование, лицензирование и страхование потенциально опасной производственной деятельности. Одновременно с обновлением основных производственных фондов развернется создание технических систем производственной безопасности.
Повысившиеся экономические возможности государства позволят провести реконструкцию и новое строительство гидротехнических и других защитных сооружений. Более высокими темпами продолжится сейсмостойкое строительство и сейсмоукрепление. Будут осуществляться переселение населения из потенциально опасных районов, перенесение опасных производств из густонаселенной местности или их закрытие.
Проведение эффективной работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций снизит их потенциальную опасность, но не исключит ее. Поэтому даже в условиях устойчивого развития будут возникать чрезвычайные ситуации. По этой причине важным элементом политики останется заблаговременная подготовка страны к ликвидации чрезвычайных ситуаций. Она будет осуществляться в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включит : совершенствование органов управления, сил и средств, предназначенных для проведения аварийно-спасательных работ в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций, их профессиональную подготовку; поддержание в необходимой степени готовности, планирование действий и организацию взаимодействия; создание резервов финансовых и материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций; разработку современных аварийно-технических средств и имущества; создание систем управления, связи, оповещения и др.
В условиях перехода к устойчивому развитию резко повышаются требования к готовности и эффективности применения этих сил и средств. Должностные лица и подразделения органов управления должны иметь высокую профессиональную подготовку. Поскольку наносимый при чрезвычайных ситуациях ущерб, в том числе экологический, зависит от оперативности принятия мер по противодействию этим ситуациям, органы управления и силы должны развернуть эти работы в течение десятков минут в городах, где эти силы дислоцированы, и в течение нескольких часов в удаленной
местности. Чтобы этого достичь, силы и средства должны быть рационально рассредоточены по территории страны и из них созданы группировки, специализированные на природные и техногенные угрозы, характерные для зон ответственности этих группировок.
Созданные резервы должны обеспечить оперативное и полное выполнение проводимых работ в первоначальный их период.
Контроль за состоянием и мерами защиты населения и территорий должен проводиться с целью действительного определения состояния дел по этому вопросу и принятия исчерпывающих мер по профилактике и ликвидации недостатков в этой области. Контроль мер защиты должен включать: инспектирование федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам их компетенции в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; государственную экспертизу проектов потенциально опасных объектов; госнадзор за безопасным ведением деятельности.
Обучением действиям в чрезвычайных ситуациях должны быть охвачены все категории населения - работающие, учащиеся и неработающие граждане, в том числе учащаяся молодежь и нетрудоспособные. Они должны пройти подготовку по правилам поведения и способам защиты при чрезвычайных ситуациях, приемам оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правилам пользования средствами защиты. Одновременно население должно иметь возможность реализовать свое право на информацию о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о природных и техногенных рисках (угрозах), существующих на территории проживания.
В настоящее время социальная защита населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях, осуществляется в соответствии с существующим законодательством. В последующем, с улучшением социально-экономического положения страны, будут усиливаться и меры социальной защиты пострадавших граждан, в том числе касающиеся возмещения ущерба здоровью и имуществу.
На начало перехода к устойчивому развитию Российской Федерации осуществлялось широкое международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В связи с переходом к устойчивому развитию, требующим от всех стран повышения эффективности функционирования своих национальных систем противодействия чрезвычайным ситуациям, роль этого сотрудничества на двухсторонней и, особенно,
многосторонней основе усилится.
Приоритет во внешней политике России по этому вопросу будет отдан государствам-участникам СНГ, сотрудничество с которыми будет осуществляться, в основном, в рамках динамично развивающейся Межгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Продолжится интеграция национальных систем, получат дальнейшее развитие координирующие органы Межгосударственной системы, Корпус сил СНГ для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Будут восстановлены единое сейсмологическое пространство, сеть гидрометеорологического наблюдения и контроля, сопряжения систем связи и оповещения. В рамках Межгосударственной системы будут унифицированы законодательства стран, организационные структуры однотипных подразделений, аварийно-спасательные средства, технологии работ. Предстоит создать межгосударственные резервы финансовых и материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций, разработать и реализовать межгосударственные целевые программы. Необходимо также добиться согласованной политики государств-участников СНГ в сфере международного сотрудничества по вопросу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В ближайшие годы и на перспективу предстоит укреплять и развивать сотрудничество с Департаментом ООН по гуманитарным вопросам, Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Северо-Атлантическим Союзом, Частичным открытым Соглашением Совета Европы, Международной организацией гражданской обороны.
Важную работу предстоит провести в рамках Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий, завершающегося в 2000 г. Предполагается, что это позволит на последующих этапах перехода к устойчивому развитию на основе результатов Десятилетия, полученных в России и за рубежом, завершить разработку фундаментальных основ теории природных катастроф, единой национальной нормативной правовой базы, радикально повысить готовность к работам по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий.
Учет в "Стратегии ..." вопросов природной и техногенной безопасности должен повысить реалистичность мер по переходу к устойчивому развитию.
