CC BY
9УДК 316.75:323.2
Константин Викторович Киселев
кандидат философских наук, доцент, ведущий научный сотрудник лаборатории социально-политических коммуникаций Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: kiselevkv@yandex.ru
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ: СИМВОЛИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье рассмотрены вопросы, связанные с описанием символических аспектов деятельности властных субъектов по противодействию коррупции. Основное внимание уделено исследованию символических схем, которые являются универсальными для большинства субъектов, встроенных в государственную систему противодействия коррупции. Среди таких символических схем (логик) выделятся следующие, имеющие наибольшее значение и распространенность: логики компетентности, логики независимости, логики процессуальности, «неумолимой постепенности», а также логики делегации ответственности. Анализ символических логик компетентности позволил сформулировать парадокс компетентности: если компетенция имеющего полномочия властного субъекта в деле противодействия коррупции достаточна, а коррупция существует, то сам компетентный субъект коррумпирован. Изучение символических логик, с помощью которых обосновывается независимость властного субъекта, позволило выделить следующие основные приемы: нахождение над схваткой, бесконечная ин-ституционализация, апелляция к «вышестоящему» авторитету. В свою очередь, среди логики делегации ответственности выделены: логика делегации ответственности «нижестоящим» или вышестоящим институтам, а также логика делегации ответственности неопределенному кругу лиц или возложение ответственности на неодолимые обстоятельства. Сделан вывод о том, что все большую роль в символической политике властных субъектов играют логики процессуальности, которые закономерно ориентированы на минимизацию проблемы коррупции и отложенный на неопределенное будущее результат.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, символическая политика, символические логики, используемые в деятельности по противодействию коррупции органов
государственной власти и местного самоуправления, перспективы символической политики в сфере противодействия коррупции.
Важность учета символической составляющей практически любой политической или не связанной с политикой административной деятельности сегодня очевидна. Более того, достаточно часто символические действия важнее, приносят более значимые результаты, чем работа off-line. Не составляет исключения и деятельность по противодействию коррупции. Можно быть сколько угодно успешным в реальном противостоянии коррупции, но если сам управленческий аппарат всех уровней и общество в целом не оценят усилий, не увидят результатов, не поверят в положительный «умысел» и возможность победы, то коррупционные явления будут с неизбежностью воспроизводиться вновь и вновь. Условно говоря, если и государственные, и муниципальные служащие, а также гражданское общество будут убеждены, что коррупция вечна, неискоренима и даже полезна, то все реальные усилия по противодействию ей успехом не увенчаются. Наоборот, если понимание, убежденность и вера в возможность положительного результата будут присутствовать, то эффективность всей работы вырастет на порядок.
В научной литературе уже достаточно детально проанализированы основные символические логики, «негативно влияющие на результативность деятельности по противодействию коррупции» [Киселев: 2014]. Были выделены три основные группы таких «негативных», но весьма распространенных, символических логик: логики неискоренимости коррупции, логики оправдания коррупции и логики всеобщности, тотальности коррупции. Цель настоящей статьи - деконструкция основных символических логик, которые используют властные субъекты в своей осознаваемой или нет символической политике, обеспечивающей реальную деятельность в сфере противодействия коррупции.
Специально следует отметить, что сами по себе символические логики, в том числе логики властных субъектов, нельзя оценивать как «плохие» или «хорошие». Более продуктивный подход - оценка символической политики по критериям эффективности. При этом чаще всего символические логики действуют/ применяются как минимум амбивалентно. С одной стороны, они могут существовать/применяться неизбежно, в силу наличия не-
ких объективных факторов/ситуации, с другой, быть эффективными или нет с точки зрения разных субъектов (власти, гражданского общества и т.д.). Условно говоря, часто властные субъекты действуют, ориентируясь на «неизбежность», исходя из того, что иначе именно для них нельзя. Восприятие этих действий может быть полярно противоположным: власть в противодействии коррупции действует верно - власть оправдывает коррупционеров. Соответственно соотношение этих оценок и есть эффективность.
Количество властных субъектов, которые призваны заниматься противодействием коррупции, исчислению не поддается. На Совете при Президенте РФ по противодействию коррупции 26 января 2016 г. руководитель Администрации Президента Российской Федерации С.Б. Иванов заявил, что одним из важнейших достигнутых результатов в противодействии коррупции является «формирование в органах власти всех уровней системы антикоррупционных подразделений. Их насчитывается на сегодняшний день уже более 2,5 тысячи» [Иванов: 2016]. Это не считая правоохранительных структур, близких к органам власти общественных организаций, разнообразных советов, совещаний и собственно самих органов государственной власти и местного самоуправления, которые тоже противодействуют коррупции в меру своих сил, желания и полномочий. Однако характерно, что анализ символических логик, воспроизводящихся этими субъектами, показывает, что эти логики практически идентичны. И не важно доклады, выступления, заключения или аналитические записки какого субъекта исследуются. Это могут быть стенограммы Совета при Президенте РФ, аналогичного регионального совета или Отчет о выполнении плана мероприятий противодействия коррупции в администрации (например Волгодонска или сельского поселения «Нижняя Омра»). Конечно, смысловых логик в риторике вышестоящих субъектов власти больше, чем в сухих отчетах рядовых структур, но в общем и целом все воспроизводят одни и те же символические схемы.
Можно выделить следующие группы символических логик, которые уже достаточно длительное время продуцируются и транслируются всеми группами созданной в России государственной системы противодействия коррупции:
- логики компетентности;
- логики независимости;
- логики процессуальности, «растянутости» процесса противодействия коррупции во времени, «неумолимой постепенности»;
- логики делегации ответственности.
Символические логики компетентности. Любая деятельность любого властного субъекта основана на презумпции компетентности. Презумпция в этом случае не только и не столько предположение о компетентности, формулируемое обществом. Сообщество вправе сомневаться в компетентности властного субъекта. Презумпция - присвоение субъектом власти права называться и быть компетентным. Кстати заметим, что трактовку презумпции как присвоения или дерзости с опорой на источники римского права в свое время предлагал Ф.М. Дыдынский [Дыдын-ский: 1896]. В итоге субъект власти изначально как бы заявляет, что он компетентен, его компетенция вне сомнений. Более того, эта компетентность однозначно выше компетентности всех иных субъектов, которые не входят в систему власти. В самой же системе уровень заявленной, то есть присвоенной, компетентности тем выше, чем более высокий ранг в иерархии имеет субъект власти.
И все же несмотря на презумпцию компетентности властному субъекту приходится постоянно доказывать, что «право на компетентность» ему присвоено «по праву», что презумпция компетентности является не только предположением о компетентности, но и соответствует реальности, то есть является не предположением о факте, а самим фактом. Эта необходимость доказывать присвоенную компетентность и порождает соответствующие символические логики и парадоксы, которые можно назвать «парадоксами компетентности».
Основной символический парадокс компетентности прост и очевиден. В упрощенном виде его можно сформулировать следующим образом: если компетенция имеющего полномочия властного субъекта в деле противодействия коррупции достаточна, а коррупция существует, то сам компетентный субъект коррумпирован. В более развернутом виде, с некоторыми оговорками, необходимыми для снятия очевидных возражений, этот парадокс можно изложить так: если компетенция имеющего полномочия и стабильно функционирующего властного субъекта в деле противодействия коррупции абсо-
лютна или достаточна, а коррупция существует длительное время, то это значит, что компетентный субъект, наделенный властью, не предпринимает должных мер по реализации своих полномочий и знаний в силу того, что он заинтересован в существовании коррупции либо сам коррумпирован.
Воспроизводимая в этом парадоксе логика в том или ином виде воспроизводится массовым сознанием: почему не могут побороть коррупцию те, кто с ней борется? Видимо, они сами коррумпированы. В этой связи властные субъекты вынуждены, с одной стороны, демонстрировать, доказывать свою компетентность, с другой, оправдываться в том, что коррупция «до сих пор» существует. При этом компетентность, с одной стороны, должна быть абсолютной, иначе придется признать право на компетентность других, что властный субъект делает с «неохотой», так как его компетенция презюмирована, «присвоена» по праву властного статуса. С другой стороны, компетентность абсолютной быть не может, так как в этом случае она предполагает абсолютную ответственность, то есть виноватым будет тот, кто компетентен абсолютно.
Итак, в полном соответствии с символическим парадоксом компетентности властные субъекты свою компетентность доказывать вынуждены. Какие приемы/схемы/логики они для этого используют?
Начало всех символических логик доказательства компетентности - признание проблемы. Компетентный субъект не может не знать «всей сложности», «актуальности», «запущенности», «глобальности» и т.д. проблемы. И этот субъект не спорит по поводу проблемы, ее существование он не отрицает, а признает. Властный субъект в силу того, что он компетентнее всех других, может масштабы проблемы сколь угодно «наращивать», вплоть до ее драматической глобализации. В этом случае диалог с иными, менее компетентными субъектами, противодействующими коррупции, выглядит примерно так: да, Вы верно говорите - но то, что Вы говорите, есть лишь одно из проявлений; сама проблема коррупции более глобальна - Вы даже не подозреваете насколько все плохо - давайте не терять время и силы на мелочи и единичные случаи - будем действовать системно, по плану - только так можно искоренить.
Соответственно, второй шаг в доказательстве компетентности можно применение логики научности. Именно в рамках
этой системы символических доказательств можно рассматривать проведение научных конференций, круглых столов, консультаций, привлечение ученых и т.д., и т.п. Властный субъект как бы заявляет: у нас все по науке, то есть обосновано, фундировано, компетентно. Для подчеркивания научной компетентности применяются также «каскады» цифр, ссылки на юридические документы, классические случаи и т.п.
Наконец основной элемент в системе символических доказательств компетентности - логика плана/отчета. Действительно, компетентный субъект не может действовать наобум, безрассудно, наудачу, бессистемно, не планируя и не отчитываясь. Поэтому ежегодно возникают десятки (если не сотни) тысяч планов и столько же отчетов. Именно этой логике соответствует проведение широко рекламируемых заседаний различных властных субъектов по планированию/отчету.
Нужно также отметить, что символические логики компетентности достаточно эффективны. Компетентность признается, но при этом достаточно часто в массовом сознании она интерпретируется в негативном ключе в логике «компетентной коррупционности»: «они знают, но ничего не делают» или «они знают, но от нас скрывают».
Непосредственно с символическими логиками компетентности коррелируют логики независимости и этической чистоты. В ответ на обвинения в «компетентной коррупционности» властному субъекту нужно постоянно демонстрировать свою «чистоту» и «независимость». Это достигается с помощью самых разных символических логик. Основные из них: нахождение над схваткой, множественность субъектов или бесконечная институ-ционализация, апелляция к «вышестоящему» авторитету.
Вышестоящий авторитет, к которому апеллирует властный субъект доказывая свою независимость, выбирается в зависимости от нахождения самого субъекта во властной иерархии. Например, самый верх этой иерархии закономерно апеллирует к международному праву, международным институтам, международной практике. Логика такова: мы все делаем в соответствии с международными нормами и практикой - мы открыты для опыта - мы открыты для контроля - наши действия освящены этим международными институтами, нормами и практикой - эти институты, нормы и практики есть гарант
нашей независимости и честности - мы независимы от каких-либо внутренних интересов и честны. То есть существует тот, кто контролирует, и в соответствии с его рекомендациями мы поступаем. Так можно опровергнуть любые претензии в недееспособности, бездеятельности, покрывательстве и незаинтересованности в противодействии коррупции.
При этом стоит отметить, что в большинстве случаев такая апелляция для адресатов звучит достаточно обезличено: международное право, мировые стандарты, партнеры за границей, зарубежные коллеги. Реже называют конкретные организации и мероприятия. Однако в массовом сознании действительной их конкретизации не происходит. ООН, Рабочая группа по борьбе с международным подкупом Организации экономического сотрудничества и развития и Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) для большинства слушающих/читающих звучит одинаково. Несмотря на это апелляция к «вышестоящему авторитету» все же весьма действенная, эффективная символическая логика особенно в российской ситуации, в которой конфликты международного и национального права достаточно обычны. Властный субъект как бы заявляет, что именно здесь, именно в противодействии коррупции мы следуем тем правилам, рекомендациям тех институтов, с которыми мы можем не соглашаться по иным поводам и в иных ситуациях.
Независимость властного субъекта символически доказывается также с помощью логики множественности. Когда на поле противодействия коррупции действует один субъект, то вопрос о его независимости возникает с неизбежностью. Когда же этот субъект создает множество иных, делегирует им компетенции, спрашивает с них планы и отчеты по противодействию коррупции, то выглядит он независимо. Можно обрисовать гипотетическую идеальную ситуацию, когда абсолютно все противодействуют коррупции, а коррупция существует, тогда властный субъект, наделивший всех антикоррупционными полномочиями, выглядит абсолютно независимым, абсолютно беспристрастным, вина оказывается на ком угодно, только не на самом властном субъекте. Символическая логика бесконечной институционализации безусловно привлекательна, но ее реальное воплощение чаще всего оказывается порочным. Про-
цесс формализуется, результаты не достигаются, виноватых нет, ибо с коррупцией сражаются абсолютно все.
Бесконечная институционализация обычно сопровождается трансляцией еще одной вполне понятной и очень распространенной символической схемы: всегда быть над схваткой. Способов оказаться «над» и «вне» множество. Самый распространенный - обращение к «независимому арбитру», к суду, который в российской практике противодействия коррупции способен раз за разом «доказать» и компетентность, и независимость любого властного субъекта. Реализуя эту схему, властный субъект выводит себя из-под удара, доказывает свою независимость и беспристрастность.
Одна из самых эффективных символических логик, обосновывающих независимость властного субъекта, противодействующего коррупции, - мы начнем с себя. В истории и в связи с коррупцией, и в других ситуациях эта логика и в реальности, и на уровне символической политики применялась достаточно часто. Лексемы «чистки», «самоочищение», «самокритика», «начать с себя» и аналогичные им вошли в политический лексикон российской элиты давно и существуют до сих пор. На практике это и сакральные жертвы, и сдача «стрелочников», и репрессии, и межэлитные «разборки», и называние имен до суда, и многое иное.
Символические логики процессуальности. Логика процес-суальности - одна из основных символических логик, которую вынуждены транслировать властные субъекты в России. Проблема вновь очевидна: противодействие коррупции длится многие годы, но она позиции не сдает, а по мнению многих, только укрепляется. Почему? Ответ на этот простой вопрос находится именно в рамках логики процессуальности. Кратко, по аналогии с афоризмом Э. Бернштейна, суть этой логики можно сформулировать следующим образом: движение - все, конечная цель - ничто.
На вопрос о том, почему нет сколько-нибудь значимых результатов в противодействии коррупции, следует ответ: проблема сложная - с ходу не решить - нужно время - мы действуем по плану - план выполняется - промежуточные результаты позитивны -ситуация меняется - нужен новый план на следующий период.
Если постепенность, процессуальное^ - фундаментальная логика властного субъекта, с помощью которой происходит и оправдание существования коррупции несмотря на компе-
тентность властного субъекта и отсутствие ожидаемых обществом результатов, то сама эта фундаментальная логика тоже нуждается в обосновании. Как правило, это делается путем указания, во-первых, на сложность проблемы, во-вторых, на неготовность среды (отсутствие кадров, незрелость гражданского общества, не та общественная атмосфера и т.д.), в-третьих, на способность коррупции меняться (сама коррупция «процессуальна»). Например, С.Б. Иванов на уже упоминаемом заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 26 января 2016 г. обратил внимание на то, что необходимо регулировать вопросы, связанные с участием в коррупционных деяниях третьих лиц, ибо таким образом коррупционеры приспособились уходить от ответственности [Иванов: 2016].
Главное следствие из символической логики процессуаль-ности - минимизация проблемы коррупции: не волнуйтесь - мы пока на первом этапе - план по противодействию выполняется -потом примем новый - пока ничего страшного - все по плану, всему свое время. В рамках логик постепенности-минимизации вполне нормально выглядят отчеты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в которых указано, что количество обратившихся с заявлениями равно нулю. Никто не обратился. Нет заявлений. Вообще цифры, которые приводятся в отчетах властных субъектов, выглядят весьма успокаивающе - проблема не такая уж и горячая, не нужно ее раздувать. Отсюда и логика наказаний: изолировать - при необходимости, увольнять - в исключительных случаях, и т.д.
Противоположная логика - логика максимизации проблемы, которую используют оппоненты действующей власти. В то же время при столкновении логик процессуальности/минимиза-ции и результативности/максимизации массовое сознание встает на сторону того, кто максимизирует. Власть в соответствии с закономерностями обыденного восприятия - и основная надежда, но и главный виновник. И чем больше власть говорит, что все не так уж страшно, не так «запущено», тем глобальнее будет восприниматься проблема, тем меньше будут верить самой власти.
Символическое подкрепление действий властных субъектов по противодействию коррупции «завершается» логиками делегации ответственности. Можно выделить три основные символические схемы делегации ответственности:
- делегация ответственности «нижестоящим»;
- разделение ответственности с вышестоящими институтами;
- делегация ответственности неопределенному кругу лиц или возложение ответственности на неодолимые обстоятельства.
Самая простая ситуация - делегация ответственности «вверх» или «вниз». Почему коррупция не побеждена? В случае делегации «наверх»: мы все делали в соответствии с инструкциями/законами/правилами - очевидно, что инструкции/законы/ правила нужно менять - если изменят, то вот тогда. Если же ответственность делегируется нижестоящим, то ситуация еще проще, ибо это логика распоряжений, отчетов, прямых обвинений, «стрелочников» и т.д. Нужно потребовать отчет, указать на недоработки, назвать отдельных виновных и т.д., и т.п.
В рамках логики делегации ответственности неопределенному кругу лиц или неодолимым обстоятельствам обычно утверждается, что, во-первых, что-то не так в России, регионе, муниципалитете с правосознанием и/или гражданским обществом, во-вторых, что еще не все в порядке с «властным» аппаратом (например не все государственные или муниципальные служащие обучены, знакомы с законодательством, прошли курсы и т.д.), в-третьих, еще не до конца проработана правовая база.
Подводя итог, можно с высокой степенью достоверности утверждать, что весьма разветвленные символические схемы, применяемые властными субъектами в выстраивании символической политики, сопровождающей деятельность по противодействию коррупции, действуют эффективно. Все выглядит обоснованно и логично. Сбои в одних логиках тут же замещаются другими. Причем сама символическая политика в указанной сфере, как уже подчеркивалось ранее, ценностно нейтральна. Но настораживает то, что из перечисленных символических логик все больше применяется/набирает силу логика процес-суальности, а также ее закономерные следствия - логика ми-нимизаци проблемы и логика отнесения реальных результатов в неопределенное будущее. Символически важным выглядит в этом контексте замечание В.В. Путина на заседании Совета по противодействию коррупции от 26 января 2016 г.: «В общем,
работы здесь очень и очень много. И вопрос не в том, чтобы с сегодня на завтра добиться ярких каких то побед на этом поприще - наверное, это сложная задача, может быть даже труднодостижимая» [Путин: 2016].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Дыдынский Ф.М. Латинско-русский словарь к источникам римского права. Варшава : Тип. К. Ковалевского, 1896. 372 с.
2. Иванов С.Б. Выступление на заседании Совета по противодействию коррупции от 26 января 2016 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-council/12/51207 (дата обращения: 12.02.2016).
3. Киселев К.В. Символические аспекты деятельности по противодействию коррупции // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 187-193.
4. Путин В.В. Выступление на заседании Совета по противодействию коррупции от 26 января 2016 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-council/12/51207 (дата обращения: 12.02.2016).
Konstantin V. Kiselev, Leading Researcher, of the Laboratory for Socio-Political Communications, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: kiselevkv@yandex.ru
THE PUBLIC SYSTEM OF COMBATING CORRUPTION:
SYMBOLIC ASPECTS OF ACTIVITY
Abstract: The article considers the issues related to symbolic aspects of authorities' activities in countering corruption. The author focuses on symbolic schemes, which are universal for the most parties built-in anti-corruption system. Several of the most considerable and common schemes (logics) are pointed out: the logic of competence, the logic of independence, the logic of procedurality, "inexorable gradualism", and the logic of delegation of responsibility. Analysis of symbolic logics of competence reveals the paradox of competence: if competency of power agency with legal capacity in countering corruption is sufficient, and, in the meantime, corruption exists, then this power agency is being corrupted itself. Study of the symbolic logics, which justify the independence of power agency, allows identifying the following basic techniques: staying above the fray, endless
institutionalization, and appeal to the "higher" authority. In its turn, the logic of delegating responsibility comprises the logic of delegating responsibility to the 'lower" and "higher" institutions, as well as the logic of delegating responsibility to public at large, or laying the blame on the circumstances of insuperable force. The author concludes that growing role in symbolic politics of power agencies is assigned to the logics of procedurality, which are expectedly aimed at minimizing the corruption problem and postponed result in anti-corruption activities.
Keywords: corruption; countering corruption; symbolic politics; symbolic logics used in anti-corruption activities of public authorities and local self-government bodies; the prospects for symbolic politics in countering corruption.
