CC BY
223
ф
Татьяна ЧАПУРКО
государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних
Во все времена и во всех странах дети считались одной из наиболее важных групп общества, поскольку подрастающее поколение являлось гарантией продолжения государственности. Но реально права и интересы детей стали защищаться государством только в ХХ веке. В зависимости от типа политической системы и экономических возможностей общества разные страны создавали национально ориентированные модели защиты детства.
Впостсовременной России документы федерального центра (отметим прежде всего «Национальный план действий в интересах детей до 2010 г.») и регионов формируют нормативную базу, на основе которой осуществляется государственная политика в сфере защиты прав и интересов детей. Вместе с тем существующие законы в значительной степени носят декларативный характер, который в первую очередь обусловлен тем фактом, что провозглашаемый представителями власти курс лишь косвенным образом затрагивает экономические аспекты государственной политики.
В указанном контексте достаточно показательны демографические процессы, имеющие крайне неблагоприятные сочетания: высокую смертность, низкую рождаемость, рост числа разводов родителей, сожительство без оформления брачных отношений, увеличение, таким образом, числа детей, рожденных вне брака, ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения, рост подростковой преступности и т.д. Ежегодно в России из-за ссор с родителями кончают жизнь самоубийством около 2 тыс. подростков, около 50 тыс. детей ежегодно убегают из дома по причине домашнего насилия. Около 2 млн. детей избивают родители, в некоторых случаях побои заканчиваются гибелью ребенка. Достаточно показательно, что две трети осужденных несовершеннолетних правонарушителей избивались родителями в детстве. Около 7 тыс. детей в год становятся жертвами сексуальных преступлений. Важно напомнить и о тех детях, которых сегодня принято называть социальными сиротами и которые воспитываются в детских домах и интернатах при наличии живых родителей.
Невозможность изменить каждую сложившуюся жизненную ситуацию ребенка привела к необходимости принимать определенные решения Правительством РФ: сокращение сети детских домов, развитие семейных форм устройства детей, организация патронатной системы. Политики все чаще стали поднимать вопрос о создании на уровне Федерации системы адресной социальной помощи детям из малообеспеченных семей, а также детям из так называемых групп риска, с тем чтобы обеспечить гарантированное Конституцией страны право на образование, профессию и т.д.
Одной из важнейших политических новаций государства в сфере консолидации деятельности различных политических акторов в вопросах защиты прав и интересов детей стало появление в некоторых регионах страны института Уполномоченного по правам ребенка (омбудсмена). Уполномоченные по правам ребенка
ЧАПУРКО Татьяна Михайловна — доцент кафедры уголовного права КубГАУ, к.юр.н., помощник Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае
ф
в регионах осуществляют сотрудничество с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, действующими в регионах государственными структурами, некоммерческими организациями, общественными объединениями и отдельными гражданами. Обращения уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. По состоянию на 2007 г., Уполномоченные по правам ребенка уже работают в 18 регионах России.
В России легитимация института детского омбудсмена началась с принятия в городе Москве 3 октября 2001 г. закона № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» (в силу указанный закон вступил с 1 января 2002 г.) и назначения Московской городской Думой по представлению мэра первого Уполномоченного по правам ребенка.
В 2002 г. были приняты законы об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае и Самарской области, в 2003 г. аналогичный закон — в Республике Саха (Якутия). Такие же законы приняты и в некоторых других субъектах Российской Федерации. Срок полномочий детского омбудсмена и в Москве, и в Краснодарском крае составляет 5 лет, при этом срок полномочий Московской городской Думы составляет 4 года, а Законодательного собрания Краснодарского края — 5 лет.
В других субъектах Российской Федерации институт детского омбудсмена введен не законом, а нормативным правовым актом органа исполнительной власти, но на основе такого акта Уполномоченный по правам ребенка назначается постановлением региональ-ногопарламента. Кпримеру, вСаратовской области должность Уполномоченного по правам ребенка была утверждена губернатором Саратовской области и при активном участии Уполномоченного по правам человека в Саратовской области — в штатное расписание аппарата Уполномоченного по правам человека была введена дополнительная единица.
На наш взгляд, Уполномоченного по правам ребенка должна назначать представительная ветвь власти. Поскольку деятельность Уполномоченного в значительной степени связана с выявлением
и устранением нарушений прав ребенка, данный государственный орган должен быть независимым от исполнительной власти и его статус должен быть определен в рамках соответствующего закона, а не постановлением руководителя исполнительного органа, как на федеральном, так и на региональном, а также муниципальном уровне.
При этом необходимо учитывать, что по статусу Уполномоченный по правам ребенка является государственным служащим. К примеру, должность Уполномоченного по правам ребенка включена в структуру аппарата главы Администрации Волгоградской области и по должности Уполномоченный является помощником главы Администрации области. Аналогичная ситуация и в других регионах.
Требования к кандидату на должность Уполномоченного по правам ребенка должны определяться региональными нормативными актами. Как правило, на должность Уполномоченного по правам ребенка назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 30 лет, имеющее высшее педагогическое образование, не совершившее порочащих его поступков, обладающее общественным авторитетом и знанием проблем детства.
Как мы уже отмечали выше, Уполномоченные по правам ребенка действуют не только на уровне регионов, но и в муниципальных образованиях. Введение должности муниципального Уполномоченного позволяет администрации муниципального образования иметь полную, объективную, всестороннюю информацию о реальном положении детей в городе или районе, оперативно решать социальные проблемы детей, заботиться об их физическом и духовном здоровье, решать вопросы обучения и воспитания, развития юных дарований, а также их дальнейшего профессионального образования и трудоустройства1.
0 состоянии дел в сфере защиты интересов и прав несовершеннолетних Уполномоченный по правам ребенка обязан информировать как властные структуры, назначившие его, так и обществен-
1 Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае «О соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в Краснодарском крае в 2006 году»
#
ность. В основу доклада должны быть положены итоги обобщений и анализа письменных и устных обращений граждан, материалы и информация, полученные из отраслевых и функциональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, сведения, полученные в ходе участия в совещаниях и конференциях, на которых обсуждались вопросы защиты прав и интересов семьи и детей, посещений различных государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи обязанности входит защита прав и интересов ребенка, официальные статистические данные. Как правило, отчет Уполномоченного привлекает внимание не только политических акторов, но и массмедиа. Этот отчет неизбежно становится одним из информационных поводов привлечения внимания общественности к деятельности нового института по правам ребенка.
По материалам доклада властным структурам важно принимать необходимые решения в вопросах предупреждения и недопущения нарушений прав и интересов детей, а не выступать пожарной командой, когда что-то случается с детьми. Именно власть может наделить Уполномоченного по правам ребенка соответствующими полномочиями, а также ставить задачи для их реализации. В этом проявляется особенность нового политического института в сфере защиты прав и интересов детей и подростков.
Одновременно необходимо сказать, что институт Уполномоченного по правам ребенка не должен и не вправе подменять своими действиями другие институты государственного управления. Так, Уполномоченный по правам ребенка вправе возбудить производство по делу о нарушении прав ребенка по жалобе только в том случае, если у заявителя нет иных правовых средств защиты, либо все иные правовые средства не дали результатов. В иных случаях Уполномоченный по правам ребенка может дать заявителю необходимые разъяснения и указать меры, которые тот может предпринять для защиты охраняемых законом интересов ребенка.
Сказанное не отрицает обязанности содействия заявителям, в том случае если они не знают, к кому обратиться по вопросу, связанному с защитой прав и интересов несовершеннолетних. Уполномоченный
вправе сам передать жалобу гражданина по подведомственности должностному лицу или органу, компетентному в ее разрешении. К жалобе может быть приложено мнение Уполномоченного по правам ребенка по существу дела.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав ребенка, либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный по правам ребенка вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо. Уполномоченный по правам ребенка вправе провести производство по делу самостоятельно или обратиться с просьбой провести проверку всех или части обстоятельств, подлежащих выяснению, к компетентным органам или должностным лицам. Все вышеуказанные меры направлены на повышение эффективности функционирования механизма государственного управления в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, а также обеспечения функционирования «системы стяжек и противовесов».
Проблема воздействия на рычаги управления для Уполномоченного по правам ребенка практически во всех регионах стоит достаточно остро. Осуществление координации и интеграции деятельности различных и, при этом, нередко преследующих разнонаправленные цели акторов, является необходимым условием целостного подхода к проблеме детства. Как мы уже ранее отмечали, Уполномоченный по правам ребенка стоит перед выбором: либо действие в рамках присущих чиновничьему аппарату паттернов решения типовых проблем, либо демонстративное дистанцирование от руководства региона (муниципального образования). Четко очерченная самостоятельность и независимость в условиях российского региона почти наверняка приводят к отстраненности от рычагов реального влияния на решения проблем жителей1.
В целом «можно сказать, что институт уполномоченного по правам ребенка на сегодня доказал свою востребованность
1 Сунгуров А.Ю. Участие власти в защите прав человека: Саратовский вариант / На пути к Уполномоченному по правам человека. — СПб: «Норма», 2000, стр. 128-149
#
18 ВЛАсть 06’2008
обществом и органами власти. Более того, процесс вышел в фазу самостоятельного развития. Подтверждением этому являются систематически проводимые рабочие встречи и совместные конференции региональных уполномоченных по правам ребенка для обмена опытом и выработки единой стратегии действий»1.
Поскольку в ходе практической деятельности Уполномоченный по делам ребенка выявляет существующие нарушения и добивается их устранения, такая активная деятельность нередко вызывает недовольства ряда руководителей исполнительной власти, что приводит к возникновению конфликтов, обусловленных различиями между публично декларируемыми чиновниками целями своей деятельности и латентными интересами. Вот почему важны политические и юридические основы функционирования нового института в сфере защиты прав детей.
В своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», иными федеральными законами, региональными законами «Об Уполномоченном по правам ребенка», а также общепризнанными принципами и нормами международного права, обеспечение которых является в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами обязанностью органов государственной
власти Российской Федерации в целом и входящих в ее состав субъектов.
Однако, как отмечается в «Докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве», сегодня в России государство не признает приоритетными проблемы защиты прав детей, поскольку законодательные инициативы федеральных органов власти и принятие пресловутого Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-Фз не только не учитывают интересы детей, но и отказываются от какого-либо значимого участия в установленной статьей 38 Конституции Российской Федерации защите материнства и детства. Поэтому в большинстве ранее действовавших федеральных законов, такое значимое и основанное на нормах Конституции Российской Федерации понятие, как «государственная гарантия», заменено модным сегодня, но менее государственно-ответственным понятием «государственная поддержка». Федеральные органы власти приняли решения, направленные на существенные ограничения важнейших, конституционных прав детей на образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, отдых2.
В данном случае, на наш взгляд, речь идет не о целенаправленной политике законодателей, а скорее о непонимании важности обеспечения приоритетов защиты прав детей. Мы убеждены, что институт Уполномоченного по правам ребенка должен быть максимально независимым от властных структур.
1 Куприянова Е.И. О работе уполномоченных по -------------
правам ребенка в Российской Федерации/Институт 2 Головань А.И. О соблюдении и защите прав,
уполномоченного по правам ребенка в России/ свобод и законных интересов ребенка в 2004 году / Сост. и общ. ред. Г.В. Сабитова. - М.: ГосНИИ Доклад о деятельности уполномоченного по правам семьи и воспитания, 2005, стр. 12 ребенка в городе Москве
