CC BY
224
М.Ю. Саитова
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА КАК МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Одним из приоритетных направлений деятельности государства должна быть защита прав и интересов несовершеннолетних граждан, поскольку здоровое и сильное как физически, так и морально подрастающее поколение - гарантия продолжения государственности. Именно дети являются самыми уязвимыми членами общества в силу своего возраста, неопытности, неумении постоять за себя и защитить свои интересы. Более уязвимы права детей, оставшихся без попечения родителей, дети-инвалиды, дети, находящиеся в детских домах и интернатах. В настоящее время появилась еще одна категория уязвимых в правах детей - социальные сироты, и таких детей становится все больше. По данным Следственного комитета при прокуратуре РФ, количество зарегистрированных преступлений против детей в России выросло за последние восемь лет в 2,5 раза. В 2002 г. было совершено свыше 40 тыс. преступлений против детей, в 2006 г. - более 80 тыс., в 2009 г. - более 100 тыс. Растет число без вести пропавших детей1.
Дети оказываются в исключительно уязвимом положении, когда им приходится отстаивать свои права, поскольку они не имеют права голоса, не пользуются влиянием ни в одном из могущественных лобби или учреждений, способных добиваться политических или экономических изменений. Лишь в очень не-
Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, профессором В.В. Альхименко.
1 См.: Интернет-конференция Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка П. Астахова. 18 февраля 2009 г. «О становлении и развитии института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации» // URL: http://www.garant.ru (дата последнего обращения -27.09.2010).
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2010
многих обществах признаются гражданские и политические права детей. Поэтому им зачастую сложно найти защиту в случае нарушения их прав, а их проблемы с трудом решаются на официальном уровне. Кроме того, очень часто дети в силу своей неопытности не могут самостоятельно воспользоваться имеющимися механизмами защиты: обращение в суд, в органы государственного управления и т.д.
Таким образом, практика показывает, что возможности ребенка по использованию имеющихся механизмов защиты своих прав ограничены по сравнению со взрослым населением. В современной юридической литературе высказывается справедливое мнение о необходимости разработки дополнительных независимых механизмов для обеспечения прав детей2.
Прошедший 2009 г. был ознаменован празднованием 20-й годовщины принятия Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. - документа, в котором закреплены основополагающие права детей во всем мире.
Российская Федерация ратифицировала Конвенцию 16 августа 1990 г.3
Присоединившиеся к Конвенции государства-участники обязуются принимать «все необходимые меры для защиты ребенка», «обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия», «принимают все необходимые законодательные, административные, социальные и просветительные меры с целью защиты ребенка» и т.д.
Требования Конвенции о создании в государстве механизма защиты прав ребенка реализованы в Указе Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка»4.
2 См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы формирования независимого контроля за соблюдением прав детей в Российской Федерации // Сборник материалов республиканской конференции «Перспективы развития системы социальной защиты детей в Республике Узбекистан». Ташкент, 2007. С. 23.
3 Ведомости СССР. 1990. № 266. Ст. 497.
4 См.: Нечаева А.М. Конвенции о правах ребенка - 20 лет // Государство и право. 2009. № 11. С. 70.
Введение института Уполномоченного по правам ребенка («детского омбудсмана») стало одной из важнейших политических инноваций российского государства в области защиты прав и интересов детей. Это важный институт гражданского общества, занимающийся обеспечением субъективных прав несовершеннолетних.
Необходимость создания института Уполномоченного по правам ребенка в России назревала давно. Комитет ООН по правам детей в заключительной резолюции, принятой по итогам обсуждения второго национального доклада о выполнении Россией Конвенции о правах ребенка 1989 г., рекомендовал обсудить вопрос о возможности создания на федеральном уровне должности независимого омбудсмана по вопросам детей. «Специальный» уполномоченный по правам ребенка должен бороться не только за соблюдение законодательно закрепленных прав детей, но и за их расширение и более полное соблюдение основных прав человека применительно к детям.
Конвенция о правах ребенка закрепляет минимум прав, которые должен иметь каждый ребенок. Законы государств-участников должны в большей степени способствовать осуществлению прав ребенка.
Иными словами, Уполномоченный по правам ребенка должен добиваться более справедливого отношения к детям, помогая им, с одной стороны, пользоваться уже имеющимися правами, с другой - содействуя признанию за детьми тех прав человека, которые еще не нашли места в законодательстве, культуре и повседневной жизни.
Необходимо отметить, что к моменту введения должности Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне в некоторых субъектах РФ уже был накоплен определенный опыт по организации работы в области защиты прав и законных интересов детей. Так, в некоторых субъектах РФ был создан институт уполномоченного по правам ребенка, например, в Республике Саха (Якутия), Алтайском, Краснодарском краях, Ивановской, Волгоградской, Воронежской, Новгородской, Калужской областях, Санкт - Петербурге, Москве. Также появились упол-
номоченные по правам ребенка в некоторых муниципальных образованиях.
В России легитимация института детского омбудсмана началась с принятия в г. Москве 3 октября 2001 г. Закона № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» и назначения Московской городской Думой по представлению мэра первого Уполномоченного по правам ребенка5.
Также одним из первых субъектов РФ, который учредил должность Уполномоченного по правам ребенка, был Краснодарский край. Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае осуществляет свою деятельность на основании Закона Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае».
Следует отметить, что не во всех субъектах РФ должности Уполномоченного по правам ребенка были введены законами субъектов. Так, в Волгоградской и Новгородской областях эти должности введены постановлением администрации, в Калужской области - постановлением губернатора, в Екатеринбурге -решением городской Думы, в Арзамасском районе Нижегородской области - распоряжением главы районной администрации. Можно отметить, что почти во всех регионах уполномоченные назначаются главами администрации, включаются в систему исполнительной власти и подчиняются ее главе, т.е. являются исполнительными омбудсманами. Правовой статус этих должностных лиц устанавливается положениями, которые носят временный характер. Для придания стабильности региональному Уполномоченному предпочтительней было бы вводить эту должность региональными законами.
В Краснодарском крае и г. Москве должности Уполномоченного по правам ребенка придается парламентский статус, т.е. уполномоченные по правам ребенка назначаются Законодательным собранием Краснодарского края и Московской городской Думой, что, на наш взгляд, больше соответствует принципам демократии, так как институту «детского» омбудсмана следует
5 См.: Чапурко Т.М. Государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних // Власть. 2008. С. 16.
быть независимым от высшего исполнительного органа субъекта РФ.
В Законе Краснодарского края установлены гарантии беспристрастности и независимости детского омбудсмана. Так, во-первых, Уполномоченный не имеет права быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели, он также не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Во-вторых, детский омбудсман назначается сроком на пять лет, и одно и то же лицо не может быть назначено более чем на два срока подряд. Кроме того, в своей работе Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае руководствуется Конституцией РФ, Конвенцией о правах ребенка, Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, иными федеральными законами и региональными законами об Уполномоченном по правам ребенка.
На должность Уполномоченного назначается лицо не моложе 35 лет, т.е. на такую должность должен назначаться человек, имеющий определенный жизненный опыт.
Лицо, назначаемое на должность омбудсмана, должно обладать общественным авторитетом, иметь высшее профессиональное образование, иметь опыт работы в области защиты прав и законных интересов ребенка.
Указом Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» органам государственной власти субъектов РФ рекомендуется учредить должность Уполномоченного по правам ребенка. Такие должности должны быть учреждены не только в каждом субъекте РФ, но и в каждом муниципальном образовании. Это позволит администрации муниципального образования иметь полную, объективную, всестороннюю информацию о реальном положении детей в городе или районе, оперативно решать социальные проблемы детей, заботиться об их физическом и духовном здоровье, решать вопросы обучения и воспитания, развития юных дарова-
ний, а также их дальнейшего профессионального образования и трудоустройства .
Одной из приоритетных задач уполномоченного является правовое просвещение несовершеннолетних и их законных представителей по вопросам прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и способов их защиты, а также популяризация института уполномоченного по правам ребенка с использованием новых форм работы в данном направлении7.
Так, Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае тесно сотрудничает с юридическими клиниками вузов в рамках бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам по вопросам защиты прав несовершеннолетних. Такая форма взаимодействия позволяет Уполномоченному оказывать помощь большему количеству граждан, обратившихся к нему. Ежегодно количество обращений к Уполномоченному возрастает.
Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ, а также Уполномоченные по правам ребенка в регионах используют новые формы работы с населением. Одной из таких форм стало открытие сайтов Уполномоченного, что дает возможность более тесного взаимодействия детского омбудсмана и лиц, неравнодушных к проблемам детей. Так, с открытием в Интернете сайта Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае заметно расширилась «география» обращений. В числе регионов, из которых поступили обращения, Алтайский край, Липецкая область, Волгоградская область, Хабаровский край, г. Москва, США и др.8
Уполномоченный тесно сотрудничает со всеми ветвями и уровнями власти, органами прокуратуры, что позволяет совершенствовать существующие механизмы обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних. Должностные лица
6 См.: Чапурко Т.М. Указ. соч. С. 16.
7 См.: Ежегодный доклад «О деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в Краснодарском крае в 2009 году» // URL: http:/www.ombudsman - yug.com/ (дата последнего обращения -26.09.2010).
8 См.: там же.
государственных органов Краснодарского края, органов местного самоуправления, руководители организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности обязаны в двухнедельный срок бесплатно предоставлять по запросам Уполномоченного по правам ребенка сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления его деятельности.
По окончании календарного года Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае готовит доклад о своей деятельности. Этим отчетом Уполномоченный информирует как властные структуры, так и общественность о состоянии дел в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. В основу доклада должны быть положены итоги обобщения и анализа письменных и устных обращений граждан, материалы и информация, полученные из отраслевых и функциональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, сведения, полученные в ходе участия детского омбудсмана в совещаниях и конференциях, на которых обсуждались вопросы защиты прав и интересов семьи и детей, посещений различных государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи обязанности входит защита прав и законных интересов ребенка, официальные статистические данные9.
К сожалению, закон Краснодарского края не предусматривает механизмов, позволяющих детскому омбудсману эффективно воздействовать на лиц, виновных в нарушениях прав ребенка, или должностных лиц, в обязанности которых входит устранение нарушений прав ребенка. Такой механизм мог бы быть реализован посредством установления обязанности лиц, виновных в нарушениях прав ребенка, или должностных лиц, в обязанности которых входит устранение нарушений прав ребенка, сообщать Уполномоченному по правам ребенка об устранении нарушения прав ребенка в течение установленного законом срока.
9 См.: Чапурко Т.М. Указ. соч. С. 17.
В ст. 7, 38 Конституции РФ детству гарантируется государственная защита. Вопросом национальной безопасности является придание приоритетного значения защите прав и интересов ребенка. Введение института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне и развитие этого института на уровне субъектов РФ и муниципальных образований демонстрирует тенденцию роста внимания государства к проблемам детства и заслуживает в целом положительной оценки.
