CC BY
289
Сергеева О. С. Государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности граждан // Вестник Прикамского социального института. 2019. № 1 (82). С. 65-71.
Sergeeva О. S. State policy in the sphere of providing ecological safety of the citizens. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2019. No. 1 (82). Pp. 65-71. (In Russ.)
УДК 342.72.73
О. С. Сергеева
Прикамский социальный институт;
Пермский государственный аграрно-технологический университет,
Пермь, Россия
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН
Сергеева Ольга Сергеевна — кандидат биологических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса; доцент кафедры безопасности жизнедеятельности.
E-mail: [email protected]
В работе проведен анализ государственной политики в сфере экологической безопасности с 2002 г., рассматриваются основополагающие нормативные акты. Особое внимание уделено обеспечению экологических прав граждан, экологизации гражданского общества. Цель исследования — оценить итоги реализации политики экологической безопасности населения Российской Федерации. За прошедшее время достигнуто немало результатов в сфере снижения экологической опасности объектов хозяйственной деятельности, усилены требования по внедрению экологически безопасных технологий. Однако экологическая обстановка в стране по-прежнему остается напряженной, и среда обитания граждан по-прежнему неблагополучна. Не наблюдается активной позиции граждан по защите своих прав, в частности, права на благоприятную среду и информацию об ее состоянии. Приводится анализ некоторых причин такой пассивности граждан. Необходимо участие государства в активизации движения граждан и их объединений в принятии экологически значимых решений, проведении общественного экологического контроля.
Ключевые слова: экологическая безопасность, государственная политика, права граждан.
О. S. Sergeeva
Prikamsky Social Institute;
Perm State Agro-Technological University, Perm, Russia
STATE POLICY IN THE SPHERE OF PROVIDING ECOLOGICAL SAFETY OF THE CITIZENS
Sergeeva Olga Sergeevna — Candidate of Biological Sciences, Associate Professor at the Department of Civil Law and Civil Procedure; Associate Professor at the Department of Safety of the Vital Activity.
E-mail: [email protected]
In the work is carried out the analysis of state policy in the sphere of ecological safety from 2002 the year, the basic normative reports are examined. Special attention is given to the guarantee of ecological rights of citizens, ecological position of civic community. Purpose of a study — to estimate the sums of the realization of the policy of ecological safety of the population of the Russian Federation. For
© Сергеева О. С., 2019
the pasts numerous results in the sphere of reduction in the ecological danger of the objects of economic activity the time is achieved, requirements on the introduction of ecologically safe technologies are intensified. But the ecological situation in the country as before remains stressed and the living environment of citizens is not satisfactory. There is no active position of citizens on the protection of its rights, right to the favorable medium and the information about it. The analysis of some reasons of this passiveness of citizens is given. The participation of state in the making more active of the motion of citizens and their unions in making of the ecologically significant decisions, conducting of public ecological control is necessary.
Key words: ecological safety, state policy, the right of the citizens.
Экологическая безопасность в настоящее время признана одной из важнейших составных частей национальной безопасности Российской Федерации. В ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» дается понятие экологической безопасности как состояния защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможных негативных воздействий природного и техногенного характера1. Подразумевается, что жизненно важные интересы человека в данном случае тесно связаны с состоянием окружающей его среды, находятся в прямой зависимости от ее качества, обеспечивающего здоровый образ жизни. К сожалению, приходится констатировать тот факт, что большинство наших граждан проживает в условиях, далеко не отвечающих даже санитарным нормам: дышит загрязненным воздухом населенных пунктов, потребляет некачественную воду и продукты питания, лишено возможности отдыхать в благоприятных условиях и т. д. Такое положение, несомненно, вызывает тревогу и требует от власти принятия неотложных мер.
Экологические права гарантированны гражданам Конституцией Российской Федера-ции, они изложены в экологизированных нормах ст. 42 . Это, во-первых, право на благоприятную окружающую среду, во-вторых, право на достоверную информацию о ее состоянии, в-третьих, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Таким образом, государство берет на себя ответственность за состояние окружающей среды, обеспечивая экологическую безопасность ее для граждан.
Проанализируем хронологию принятия важнейших политических решений, направленных на экологическую безопасность и реализацию экологических прав граждан. Пожалуй, стоит начать с Экологической доктрины Российской Федерации (далее — Доктрина), утвержденной вскоре после принятия названного закона об охране окружающей среды. В ее разработке принимало участие Министерство природных ресурсов РФ, а также органы власти всех уровней, общественные экологические организации, деловые и научные круги . В Доктрине сказано, что обеспечение экологической безопасности страны является стратегической целью государственной политики. Одним из принципов этой государственной политики названа приоритетность жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к использованию природных ресурсов, а также участие гражданского общества в вопросах охраны окружающей среды. Названы главные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности, в том числе улучшение качества жизни путем снижения негативного воздействия экологических факторов, учета интересов и безопасно-
1 Об охране окружающей среды : федер. закон от 7 янв. 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 29 июля 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 Экологическая доктрина Российской Федерации. Утв. Распоряжением Правительства Рос. Федерации от 31 авг. 2002 г. № 1225-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36. Ст. 3510.
сти населения. В Доктрине указаны необходимые меры для реализации государственной экологической политики. Выделим важнейшую задачу — экологизацию гражданского общества путем создания правовых условий для участия граждан в принятии экологически значимых решений.
Следующим значимым шагом в развитии экологической политики было принятие Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее — Основы)1. Цели и принципы в основном остаются прежними. Вместе с тем в Основах также закладывается механизм их реализации с помощью формирования эффективной системы органов управления в области охраны окружающей среды и экологической безопасности за счет разграничения их полномочий, оценки эффективности их деятельности, внедрения методологии оценки экологических рисков и др. Из основных задач, обозначенных в указанном документе, отметим достижение эффективного участия граждан и их общественных объединений в решении вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, а именно — в обсуждении и принятии решений в данной сфере, в процедуре оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности, в разработке и утверждении соответствующих проектов и программ. Отметим также усиление внимания к открытости и доступности информации о состоянии окружающей среды, о деятельности органов власти и их решениях в данных вопросах, о негативном воздействии предприятий на окружающую среду и принимаемых мерах по его снижению.
Дальнейшее развитие политика экологической безопасности получила в 2017 г. в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (далее — Стратегия) . В документе дана фактическая оценка экологических проблем в стране. В целом условия проживания граждан по-прежнему определяются как крайне неблагоприятные, что требует применения скорейших и эффективных мер по их нормализации. Цель Стратегии — разработка мероприятий и механизмов для сохранения и восстановления природной среды, повышения ее качества, необходимого для жизни граждан. Конечно, в общем цели и задачи экологической политики остаются прежними, однако в Стратегии более детально описаны механизмы, позволяющие достичь улучшения качества окружающей среды. В частности, особое внимание уделяется внедрению наилучших доступных технологий, позволяющих реально снизить негативное воздействие на природные компоненты. Важным моментом в Стратегии является перечень индикаторов-показателей экологической безопасности. Это, например, доля территории страны, не соответствующей экологическим нормативам, или доля населения, проживающего на территориях, на которых состояние окружающей среды не соответствует нормативам качества.
Подведем итоги реализации политики экологической безопасности за прошедшие семнадцать лет. Надо сказать, что с 2014 г. произошли существенные изменения в требованиях экологического законодательства к предприятиям, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду. В задачи нашего исследования не входит подробный анализ этих изменений, но все-таки нужно отметить принципиально новый подход законодателя к решению проблемы экологической безопасности населения. Это выражается в том, что теперь ужесточение мер по снижению количества вредных выбросов, сбросов и отходов производства и потребления связано не с повышением платы за загрязнение, не с очи-
1 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс]. Утв. Президентом Рос. Федерации 30 апр. 2012 г. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года : указ Президента РФ от 19 апр. 2017 г. № 176 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17. Ст. 2546.
сткой вредных выбросов, а с требованием внедрения новых более экологичных технологий. То есть предполагается решение экологической проблемы в корне — снижение вреда в самих источниках негативных воздействий. Например, это может быть использование безвредных альтернативных источников энергии — солнца, ветра, тепла Земли и т. п. Усилена роль государственного экологического надзора, повышена его эффективность за счет внедрения риск-ориентированного подхода. Можно назвать еще целый ряд мер, направленных на совершенствование административно-правового механизма охраны окружающей среды [4]. Мы, несомненно, переживаем этап широкой экологизации экономики, направленной на приоритет экологических интересов общества, на достижение экологической безопасности населения. Эту ситуацию отмечают многие исследователи (см., например [5; 6; 8 и др.]). Но все это относится к правовому решению проблемы, направленному на внедрение инновационных технологий, на ужесточение требований по сокращению негативного воздействия на среду нашего обитания.
Что касается задачи экологизации гражданского общества, широкого участия граждан в принятии экологически значимых решений и защите экологических прав, то здесь, к сожалению, приходится констатировать слабые результаты. Во всех вышеназванных основополагающих документах — в Экологической доктрине, в Основах и в Стратегии — повторяются положения о соблюдении прав граждан, обозначенных в законе, но какой-либо конкретизации этого нет. Тема экологизации гражданского общества неизменно повторяется, но своего развития не получает. Так, С. А. Боголюбов рассматривает экологизацию общества как «проявление природоохранного подхода ко всем без исключения событиям и явлениям общественного бытия, ко всем аспектам человеческого поведения» [2, с. 18]. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» гражданам гарантированы достаточно широкие права: право обращаться в органы власти самых различных уровней с жалобами, предложениями, с запросами на информацию о состоянии окружающей среды и др. Граждане могут объединяться и создавать некоммерческие организации для защиты своих прав и для осуществления деятельности по охране окружающей среды. Особо выделим право объединений граждан или их общественных организаций участвовать в принятии решений по осуществлению хозяйственной деятельности1.
Официальная статистическая информация свидетельствует о снижении качества ок-ружающей среды в Российской Федерации и ее регионах . Граждане оказываются в экологически неблагоприятных условиях, подвергаются воздействию вредных факторов, причиняющих вред здоровью. Возникает вопрос: каким образом они могут повлиять на создавшуюся ситуацию и изменить ее? Каким образом вообще может происходить реализация прав граждан, гарантированная им Конституцией Российской Федерации? Думается, что ответ на этот вопрос заключается в том, насколько на сегодняшний день сформировано экологическое правосознание самих наших соотечественников. Даже поверхностный анализ средств массовой информации показывает, что политическая активность граждан РФ невелика, особенно в сфере экологической политики. Конечно, однозначно назвать причину такой ситуации нельзя. Здесь играет роль и история страны, и менталитет российского гражданина, на который она оказала особое влияние, и особенности социального развития и т. д. И все-таки видится, что одной из важнейших причин низкой эколого-социальной активности наших граждан является отсутствие актуальной и объективной информации о
1 Ст. 11, 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
2 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году» [Электронный ресурс]. 28 дек. 2018. URL: http://www.nrnr.gov.ru/docs/o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhayushchey_ sredy_rossiyskoy_federatsii/gosudarstvermyy_doklad_o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okrazhayushchey_sredy_ro sii_v_2017_/ (дата обращения: 15.03.2019).
существующем состоянии окружающей среды и о намечаемой хозяйственной деятельности. Приведем некоторые примеры.
Законом закреплены обязанности специально уполномоченных органов власти всех уровней в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды1. Такая информация обобщается в ежегодных докладах, отчетах, представленных на официальных сайтах соответствующих органов. В Пермском крае, например, ежегодно начиная с 1996 г. публикуются справочные материалы о состоянии окружающей среды в Пермском крае
2 3
(ранее области) и в г. Перми . Изначально эти материалы издавались в бумажном варианте, позднее стали размещаться в сети Интернет. На официальных сайтах специально уполномоченных органов власти можно найти не только ежегодные обобщенные материалы, но и ленту новостей, а также архивы минувших изданий. Казалось бы, все обстоит благополучно, но на самом деле это не так. В последние годы эти справочные издания больше напоминают отчеты о заслугах соответствующих структур в области охраны окружающей среды. О загрязнении природных объектов и иных негативных факторах дается самая общая информация, указаны интегральные индексы загрязнения воздуха и водных объектов, но непонятно, из каких показателей они выводятся. Практически нет сведений об источниках загрязнения, о тех хозяйствующих субъектах, которые оказывают самое сильное негативное воздействие, о результатах государственного экологического контроля. В целом в материалах преобладает позитивная информация. Это, безусловно, неплохо, но ведь для того, чтобы защищать свои права и добиваться каких-то результатов, гражданам необходима полная и правдивая информация. Надо отметить, что справочные материалы 1990-х гг. содержали гораздо больше данных по отдельным предприятиям, по конкретным участкам территории, по динамике показателей загрязнения. Предоставлялись сведения о состоянии здоровья населения и его зависимости от экологических показателей, указывались санитарные нормы и их превышение. Таким образом, справочные материалы в настоящее время не являются популярными и утратили свое основное предназначение.
Второй пример связан участием общественности в принятии важных решений по намечаемой хозяйственной деятельности. Федеральный закон «Об экологической экспертизе», принятый в 1995 г., в ст. 14, 19, 20 прямо содержит требование публикации информации о намечаемой деятельности, учета общественного мнения о намечаемом проекте, о возможности его обсуждения гражданами, учете этого мнения в заключении экологической экспертизы и, наконец, проведения организациями или объединениями граждан собственной общественной экологической экспертизы4. Но с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации в 2004 г. перечень объектов государственной экологической экспертизы значительно сократился в связи с тем, что почти все проекты на объекты капитального строительства стали подлежать комплексной государственной экспертизе (ст. 49)5. В 2007 г. Правительством России был утвержден порядок проведения этой экспертизы, функция проведения закреплена за Минстроем6. К сожалению, в данной процедуре отсутствуют требования по учету общественного мнения или по проведению каких-
1 Ст. 5, 6, 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
2 Природа Пермского края : офиц. сайт. URL: http://www.permecology.ru/ (дата обращения: 15.03.2019).
3 Экология // Муниципальное образование город Пермь : [сайт]. URL: http://www.gorodperm.ru/actions/ecology/ (дата обращения: 15.03.2019).
4 Об экологической экспертизе : федер. закон от 23 нояб. 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 1 мая 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №48. Ст. 4556.
5 Ррадостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 25 дек. 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.
6 О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий : постановление Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 (ред. от 22 окт. 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 11. Ст. 1336.
либо публичных процедур. Таким образом, граждане заранее не могут узнать, какие объекты негативного воздействия предполагается строить на той территории, где они проживают, и узнают об этом уже после начала строительства [1]. Понятно, что в этой ситуации уже сделать ничего нельзя. Общественность также не наделена правом участия в процедуре лицензирования деятельности в сфере природопользования [2]. Слабо привлекается общественность и для повышения эффективности деятельности надзорных органов, хотя именно граждане могут быть источником актуальной и оперативной информации об обнаруженных правонарушениях.
Конечно, если подходить к данной проблеме официально, то право высказывать свое мнение у общественных объединений и организаций никто не отменял. Перечень проектов, поступивших на государственную экспертизу, всегда можно найти на сайтах органов экспертизы. Точно так же можно узнать результаты проведения проверок органов государственного экологического надзора. Но беда в том, что наши сограждане этим либо не интересуются, либо не имеют понятия, как это узнавать, либо не доверяют официальным данным. Как переломить такую ситуацию? Очевидно, что надо переходить от лозунгов к действиям.
Еще одна проблема — это конфликт частных интересов граждан и публичных интересов общества в использовании природных ресурсов. Эта проблема уже не раз обсуждалась в научной литературе [1; 2; 7; 9]. Могут возникать ситуации, когда общественные интересы стоят выше частных. Это могут быть ограничения и запреты различного рода по пребыванию людей на определенных территориях, исходя из требований промышленной, экологической, пожарной или санитарной безопасности. В этом случае публичные интересы становятся приоритетными, а права отдельных граждан могут быть ущемлены. Возможно принудительное лишение права собственности гражданина на земельный участок, изымаемый для государственных и муниципальных нужд. Все ситуации подобного рода обязательно должны быть предусмотрены законодательством, любой ущерб, причиненный собственнику, должен быть компенсирован.
Более сложной представляется ситуация, когда использование природных ресурсов связано с государственной тайной. В этом случае вторжение в информацию, с одной стороны, для населения не представляется возможным, с другой — является необходимым с позиций здравого смысла. Таких примеров можно привести немало для прошлого нашей страны, когда в период холодной войны и гонки вооружений интересы людей отодвигались на задний план. Так, отсутствие информации о проводимых ядерных взрывах в Чер-дынском районе Пермской области в 1971 г. привело к массовому облучению населения близлежащего поселка, которое и понятия не имело об опасности проводимого военными мероприятия (проект «Тайга»). То же можно сказать и о ликвидации последствий аварии с радиоактивным выбросом на объекте «Челябинск-40» в 1957 г. Такое не должно повторяться никогда, какие бы важные интересы не преследовало государство. Население имеет право знать о любых негативных последствиях, причиняемых хозяйственной деятельностью. И если при этом возникает риск раскрытия государственной тайны, его необходимо свести к нулю, но информация об опасности для здоровья должна быть открыта. Это касается и коммерческой тайны предприятий, оказывающих вредное воздействие на среду обитания людей. Никто не имеет права, преследуя какие бы то ни было экономические или политические интересы, причинять вред здоровью своих сограждан и разрушать среду их обитания.
Таким образом, проблема достижения экологической безопасности граждан России по-прежнему стоит остро. Цели и задачи, поставленные государством в реализации политики экологической безопасности, достигнуты за последние полтора десятка лет лишь час-
тично. Экологическая обстановка, несмотря на ряд достаточно широких мероприятий, остается напряженной, что ущемляет жизненно важные интересы людей. Причин такой ситуации много. Одна из них — низкая общественная активность самих граждан, которым законом гарантировано право на защиту своих интересов. Возможно, что изменить такое положение дел поможет более широкое раскрытие информации о любой намечаемой хозяйственной деятельности, обо всех источниках негативного воздействия и опасных последствиях их эксплуатации. Поток информации не должен быть слишком негативным или позитивным, он должен быть правдивым и актуальным. Граждане должны доверять этой информации, исходящей от органов власти любого уровня. Тогда результат совместных усилий всех участников в сфере экологической безопасности будет более эффективен.
Библиографический список
1. Боголюбов С. А. Обеспечению экологической безопасности служит евразийская концепция сочетания прав и обязанностей // Аграрное образование и наука. 2016. № 3. С. 3-14.
2. Боголюбов С. А. Потенциал экологических норм Конституции // Журнал российского права. 2018. № 5 (257). С. 16-25.
3. Васильева М. И. Конституционная норма о земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в теории и социальной практике // Экологическое право. 2017. № 4. С. 24-28.
4. Галицкая Н. В. Административно-правовые аспекты обеспечения экологической безопасности жизнедеятельности граждан в России. // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2017. № 3 (30). С. 101-107.
5. Жаворонкова Н. Г. Роль документов государственного стратегического планирования в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2017. № 2. С. 49-52.
6. Ильюшко В. В., Ильюшко И. В. О проблемах обеспечения экологической безопасности Российской Федерации // Известия Великолукской государственной сельскохозяйственной академии. 2018. №4. С. 69-74.
7. Карзенкова А. В. Гражданско-правовые средства обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду // Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты. 2014. № 1. С. 286-296.
8. Пучков О. А. Правовые основы государственной экологической политики Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2015. № 3. С. 37-41.
9. Сергеева О. С. Природные ресурсы Российской Федерации как объект частных и публичных интересов // Право и наука в современном мире : сб. материалов междунар. науч.-практ. конф., 28 февр. 2018 г. / отв. ред. Р. В. Новиков, А. М. Бобров. Пермь : ФКОУ ВО «Пермский институт ФСИН России», 2018. С. 185-191.
