CC BY
191УДК 351(592.3+73+931+94):343.2/.7:340.5
Софья Игоревна Вейберт
кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Уральского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Екатеринбург E-mail: [email protected]
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОТДЕЛЬНЫХ СТРАНАХ АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОГО РЕГИОНА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
В статье автор с точки зрения компаративистики проводит анализ противодействия коррупции в отдельных странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Рассмотрена государственная политика противодействия коррупции в Новой Зеландии, Сингапуре, Австралии и Соединенных Штатах Америки. Отмечена достаточная разработанность законодательства в сфере противодействия коррупции в Новой Зеландии, Сингапуре, Австралии и США. Приведены основополагающие нормативно-правовые акты, содержащие нормы антикоррупционной направленности. Последовательно выделены особенности государственной политики США, Новой Зеландии, Сингапура, Австралии. Сделан вывод о том, что впечатляющие результаты противодействия коррупции в этих странах связаны прежде всего с оздоровлением экономики в целом, реформированием государственной службы, изменением подходов к формированию целостности государственного устройства.
Ключевые слова: сравнительное правоведение, противодействие коррупции, государственная политика, США, Новая Зеландия, Сингапур, Австралия.
Именно коррупция в государственных органах признается ведущими учеными - правоведами всего мира в качестве наиболее опасной формы совершения коррупционных правонарушений, так как именно она непосредственным образом влечет за собой подрыв авторитета государственной службы и ведет к дезорганизации управленческой деятельности, ущемлению прав и законных интересов граждан, подрыву доверия населения к власти. Среди наиболее острых социальных проблем, стоящих перед современной Россией, приоритетное место занимает именно коррупция. Разрастание коррупционных связей способствует экономическому упадку, снижению объемов инвестиций в реальный сектор экономики, снижает эффективность проводимых экономических реформ. Это лишь немногие из экономических рисков, действие которых имеет в своей основе коррупционное поведение. В условиях стагнации экономики России и замедления экономического роста, наличие которых констатируют Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев и Министр Минэкономразвития Алексей Улюкаев в выступлениях на заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям 21 октября 2013 г. [Медведев: 2013], противодействие коррупции, в том числе исследование государственной политики в этой сфере в зарубежных странах, применительно к сегодняшнему дню представляется приоритетной задачей.
По итогам анализа данных 2013 г. Россия занимает 127-е место в рейтинге Transparency International (что свидетельствует о высочайшем уровне коррупции), первое место по склонности бизнесменов давать взятки при ведении дел за границей [Отчет по уровню коррупции...: 2013]. В данной работе считаем целесообразным изучение опыта стран, отличающихся достаточно эффективной политикой противодействия коррупционным преступлениям, а также низким уровнем коррупции. Наименее пораженными коррупционными явлениями в соответствии с указанным рейтингом Transparency International являются Новая Зеландия, Сингапур, Австралия и США, занимающие первое, пятое, девятое и девятнадцатое места в рейтинге соответственно [Отчет по уровню коррупции.: 2013]. Данные страны входят в группу стран Азиатско-Тихоокеанского региона и показывают интересные подходы к противодействию коррупции, а также демонстрируют эффективность применяемых мер.
Прежде чем остановиться на основных подходах государственной политики по противодействию коррупции, применяемых указанными странами Азиатско-Тихоокеанского региона, считаем необходимым отметить достаточную разработанность законодательства в сфере противодействия коррупции, в том числе отметить значительное внимание, оказываемое реализации положений международно-правовых актов, таких, как например Конвенция ООН против коррупции 2003 г [Конвенция ООН: 2003], Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития «О борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих отношениях» (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) от 21 ноября 1997 г. [Конвенция ОЭСР: 1997], Межамериканская конвенция против коррупции (Inter-American Convention on Corruption) от 29 марта 1996 г. [Межамериканская конвенция: 1996].
Относительно разработанного законодательства в сфере противодействия коррупции следует указать на сочетание нормативных предписаний уголовно-правового характера (речь идет прежде всего о нормативных предписаниях Уголовного кодекса Австралии [Act to provide.: 1999], Уголовном кодексе Сингапура [Penal Code Singapore.: 2008], Законе Сингапура по обеспечению более действенного предупреждения коррупции 1993 года [Act to provide.: 1993], главе 11 «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов» титула 18 Свода законов США (US Code) [Свод законов США.: 1948], формулирующих составы преступлений коррупционного характера) и «позитивного законодательства, регулирующего деятельность государственных служащих и содержащего основные положения, регламентирующие организацию управленческой деятельности. К «позитивному» законодательству в сфере противодействия коррупции можно отнести, прежде всего, следующие нормативно-правовые акты: Акт об иностранной коррупционной практике США 1977 года (Foreign Corrupt Practices Act) [Акт об иностранной коррупционной практике.: 1977], Закон Сингапура по обеспечению более действенного предупреждения коррупции 1993 года [Act to provide.: 1993], Закон Австралии о публичной службе 1999 года [Act to provide.: 1999].
Необходимо отметить существующее в странах Азиатско-Тихоокеанского региона разумное и оптимальное соотношение между количеством запретов, существующих в сфере государственного устройства и порядка деятельности государственных служащих, и общественным регулированием ряда аспектов взаимодействия лиц, потенциально имеющих возможность совершить
коррупционное правонарушение субъектами и институтами гражданского общества. «Зарегулированность» некоторых аспектов деятельности государственных служащих, наблюдающаяся в России, осложняет порядок деятельности прежде всего самого государственного служащего, вынуждая соблюдать множественные «императивы» и создавая определенную напряженность.
По итогам изучения основ государственной политики в сфере противодействия коррупции в указанных странах Азиатско-Тихоокеанского региона была предпринята попытка выделить некие общие аспекты противодействия коррупции. Однако автор настоящего исследования пришел к выводу о необходимости использования другого подхода к исследованию и последовательно остановиться на основных положениях государственной политики каждой из стран, так как устройство, организация и предпринимаемые меры по противодействию коррупции слишком отличаются в каждой из них. Отметим, что в связи с небольшими объемами исследования, далее будут отражены некоторые из основных позиций, отражающих подходы рассматриваемых стран Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере противодействия коррупции.
Государственная политика США отличается следующими особенностями:
1. Наличие большого количества структурных подразделений, занимающихся противодействием коррупции. Многие исследователи отмечают «распыление» полномочий и компетенции в рамках разных органов. Однако власти США считают это способом ухода от монополизации полномочий «в одних руках» и связанной с этим коррумпированности.
2. Защита осведомителей о фактах коррупции. Проводится на осно-ве Федерального закона 1989 г. о защите осведомителей [Whistleblower Protection Act...: 1989], в котором прописана обязанность соответствующих органов власти защищать определенные категории лиц, сообщающих о фактах коррупционной направленности, на основе приема сигналов о недобросовестной кадровой практике, расследовать факты и проводить по ним судебное разбирательство. Отметим, что сообщения о фактах коррупции оплачиваются, что является немаловажным фактором при противодействии коррупции, побуждающим рядовых граждан участвовать в такой форме в противодействии коррупции.
3. Законодательная определенность и стандартизация служебного поведения государственных служащих, подробное определение характера и правил служебного поведения с учетом коррупционных рисков - в зависимости от характера исполняемых обязанностей и основных функций государственного органа и конкретного государственного служащего.
4. Открытость государственной службы, выражающаяся в обязанности государственных служащих предоставлять информацию о своей деятельности населению, общественным организациям и отдельным гражданам, например путем участия в работе коллегиальных открытых собраний.
Государственная политика Новой Зеландии построена на следующих основных аспектах противодействия коррупции:
1. Ключевым в сфере противодействия коррупции в Новой Зеландии считается повышение качества управления в целом, что неизбежно должно привести к минимизации коррупции. Одним из немаловажных факторов эффективности государственного управления выступает этическая культура. Поддержание и укрепление общей культуры, в которой неэтичным является определенное поведение, неприемлемое в обществе. Можно издавать руково-
дящие принципы и кодексы поведения, но это не означает, что они обязательно будут соблюдены. Все будет зависеть от более широкой этической культуры. Поэтому при исследовании факторов коррупции необходимо выявлять не только уровень понимания того, что является приемлемым поведением среди политиков, общественности и отдельных граждан, но и уровень приверженности соблюдению этого поведения.
2. Также повышения качества управления Новая Зеландия добивается путем роста престижа государственной службы при помощи внедрения в методы организации и построения государственной службы принципов кадрового менеджмента и корпоративного управления, среди которых можно особо выделить следующие: установление оплаты труда и финансирования государственного органа в зависимости от успешности выполнения им поставленных задач; установление денежного содержания государственных служащих в размере, превышающем размер оплаты труда на схожей должности в коммерческом предприятии, что позволяет увеличить приток профессиональных кадров; возможность заниматься предпринимательской деятельностью с разрешения руководителя и при отсутствии конфликта интересов; доступность государственных услуг для населения.
3. Существует также необходимость введения законодательных требований к большей прозрачности и объективности назначений в руководящих структурах государственных органов. На высокопоставленных чиновников должны распространяться такие требования, как например формирование и ведение реестра получаемых подарков, уточнение сроков ограничений по совмещению должности государственной службы и осуществления деятельности в рамках других организаций.
В заключение необходимо отметить, что те основные элементы государственной политики, которые выделены по итогам анализа ряда исследований мер противодействия коррупции в Новой Зеландии, при сравнении с существующими в Российской Федерации, могут показаться довольно абстрактными и неразработанными. Однако ключевое отличие состоит в том, что в Новой Зеландии принимаемые, пусть немногочисленные и зачастую не подкрепленные достаточными механизмами реализации, нормативные предписания относительно функционирования и работы государственного сектора отражают лишь сложившиеся в обществе этические нормы и принципы, принятые и обществом в целом, и лицами, осуществляющими государственное управление, в частности.
Самым жизнеутверждающим примером победы над коррупцией является опыт Сингапура. Сингапур сегодня - одна из наименее коррумпированных стран не только в Азии, но и в мире. Отметим, что в момент обретения независимости в 1965 г., Сингапур был страной с очень высоким уровнем коррупции [Уткин: 2008]. Сегодня коррупция в этой стране выступает в качестве «факта» жизни, а не «образа жизни», «случайной», а не «системной». Чем же отличается государственная политика Сингапура по противодействию коррупции.
1. Главный акцент в политике Сингапура сделан на расследовании дел о коррупции и уголовном преследовании. Его проводят независимо и «без страха» Бюро по расследованию случаев коррупции (БРК), подразделения Генерального прокурора и суд. При этом каждый орган профессионально выполняет свои функции. Это подтверждает количество дел, в которых в качестве обвиняемых выступают политические лидеры и члены парламента от правящей партии.
2. При отсутствии единого плана противодействия коррупции, создана «впечатляющая» нормативная база, закрепляющая стандарты поведения и этические принципы. Параметры и стандарты поведения, исключающие совершение коррупционных актов, закрепляются в отдельных законах Сингапура, на уровне управления и административных процессов, а также в рамках подготовки государственных служащих.
3. Открытость экономики для прямых иностранных инвестиций и транснациональных корпораций, а также деятельность государственных «связанных» компаний также служат основой противодействия коррупции.
4. Национальное развитие в целом и противодействие коррупции, в частности, осуществляются без активного привлечения к этой деятельности гражданского общества, СМИ или сильной политической конкуренции между партиями за власть, хотя перечисленные институты обычно считаются важными и необходимыми в противодействии коррупции.
Таковы в кратком изложении важнейшие элементы антикоррупционной стратегии Сингапура. Ее нельзя копировать в нашей стране, но изучение и творческая адаптация к российским условиям могли бы способствовать существенному снижению уровня коррупции в России.
Австралийские особенности государственной политики в сфере противодействии коррупции и построении оптимальной системы государственного управления заключаются в следующем.
1. Стремление к созданию аполитичной государственной службы, что является эффективным и действенным в служении правительства, парламента и австралийской общественности.
2. Интересная мера, внедренная в Австралии, заключается в том, что если работник получает вознаграждение за исполнение обязанностей в качестве работника APS, от лиц иностранного государства, то руководитель государственного органа может письменно уведомить его о необходимости передачи всего вознаграждения или его части в пользу государственного органа. Также данное незаконное вознаграждение может быть конфисковано по решению суда. Те же правила распространяются и на руководителей государственных органов.
3. В Австралии имеется возможность применения множества следственных действий в случаях взяточничества, начиная от запросов документов и информации, заканчивая такими специальными методами расследования, как тайное наблюдение и агентурные операции.
Сегодня отдельные страны Азиатско-Тихоокеанского региона в области противодействия коррупции показывают впечатляющие результаты. Это связано прежде всего с оздоровлением экономики в целом, реформированием государственной службы и изменением подходов к формированию «целостности» государственного устройства. Например, для борьбы с коррупцией в Новой Зеландии применяют управленческие методы, проведена административная реформа, целью которой является привлечение лиц, работающих в коммерческих компаниях в государственные органы, а также разрешительная процедура занятия предпринимательской деятельностью наряду с государственной службой.
Таким образом, исследовав основные особенности государственной политики и законодательства зарубежных стран в сфере противодействия коррупции, необходимо признать, что Российская Федерация нуждается в более широком изучении опыта других государств по противодействию коррупции. Рассмотренные страны показали интересные подходы к противодействию
коррупции, а также продемонстрировали эффективность применяемых мер. Однако, выявляя опыт зарубежных стран, необходимо, прежде всего, оценивать, какие меры предпринимаются, с целью возможной их адаптации к российским условиям, либо выработки на их основе чего-то совершенно нового.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Акт об иностранной коррупционной практике 1977 г. [Электронный ресурс] // Министерство Юстиции США. URL: http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/ (дата обращения: 26.03.2013).
2. Медведев Д. Выступление на 27-м заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям в России, 21 октября 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http:// government.ru/news/7646 (дата обращения: 26.10.2013).
3. Отчет по уровню коррупции в мире, 2013 [Электронный ресурс] // Сайт Transparency International. URL: http://www.transparency.org (дата обращения: 25.03.2013).
4. Уткин А. Шведский или сингапурский вариант? [Электронный ресурс]. Рос. газ. 2008. 5 июля. URL: http://www.rg.ru/2008/06/05/medvedev-korrupcia.html (дата обращения: 12.03.2013).
5. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 г. (г. Нью-Йорк) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.
6. Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития «О борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих отношениях» от 21 ноября 1997 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd. org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/ (дата обращения: 23.03.2013).
7. Межамериканская конвенция против коррупции от 29 марта 1996 г. (г. Каракас, Венесуэла) [Электронный ресурс]. URL: http://www.council.gov.ru/files/journalsf/ item/20110603131532.000000.pdf (дата обращения: 23.03.2013).
8. Свод законов США (титул 18) от 25 июня 1948 года [Электронный ресурс] // Юридическая школа Университета Корнелла. URL: http://www4.law.cornell.edu/ uscode/18/201.html (дата обращения: 25.03.2013).
9 Act to provide for the establishment and management of the Australian Public Service, and for other purposes (Public Service Act 1999) [Электронный ресурс]. This compilation was prepared on 21 March 2012 taking into account amendments up to Act № 75 of 2011. URL: http://www.oecd.org/ (дата обращения: 27.03.2013).
10. Act to provide for the more effectual prevention of corruption (Prevention of Corruption Act) [Электронный ресурс]. Cap 241, 1993 Rev Ed. The closest version currently available is that of 01/03/2012. URL: http://www.oecd.org/ (дата обращения: 18.03.2013).
11. Criminal Code Act 1995 [Электронный ресурс]. Date of Assent 15 Mar 1995. Act № 12 of 1995. Date Prepared 20. Mar. 2013. URL: http://www.comlaw.gov.au/Series/ C2004A04868 (дата обращения: 14.03.2013).
12. Penal Code Singapore [Электронный ресурс]. Original Enactment: Ordinance 4 of 1871. Revised edition 30th November 2008. The closest version currently available is that of 01.01.2013. URL: http://statutes.agc.gov.sg/ (дата обращения: 18.03.2013).
13. Whistleblower Protection Act of 1989 [Электронный ресурс]. The Library of Congress. URL: http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c101:S.20.ENR: (дата обращения: 28.03.2013).
REFERENCES
Act to provide for the establishment and management of the Australian Public Service, and for other purposes (Public Service Act 1999). This compilation was prepared on 21 March 2012 taking into account amendments up to Act № 75 of 2011, available at: http://www.oecd. org/ (accessed 27 March 2013).
Act to provide for the more effectual prevention ofcorruption (Prevention ofCorruption Act). Cap 241, 1993 Rev Ed. The closest version currently available is that of 01/03/2012, available at: http://www.oecd.org/ (accessed 18 March 2013).
Akt ob inostrannoy korruptsionnoy praktike 1977 g., available at: http://www.justice. gov/criminal/fraud/fcpa/ (accessed 26 March 2013). (in Russ.).
Criminal Code Act 1995. Date of Assent 15 Mar 1995. Act № 12 of1995. Date Prepared 20. Mar. 2013, available at: http://www.comlaw.gov.au/Series/C2004A04868 (accessed 14 March 2013).
Konventsiya Organizatsii ekonomicheskogo sotrudnichestva i razvitiya «O bor'be s podkupom inostrannykh publichnykh dolzhnostnykh lits v mezhdunarodnykh kommercheskikh otnosheniyakh» ot 21 noyabrya 1997 g., available at: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/ anti-briberyconvention/ (accessed 23 March 2013). (in Russ.).
Konventsiya Organizatsii Ob»edinennykh Natsiy protiv korruptsii ot 31.10.2003 g. (g. N'yu-York), Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii, 2006, no. 26, art. 2780. (in Russ.).
Medvedev D. Vystuplenie na 27-m zasedanii Konsul'tativnogo soveta po inostrannym investitsiyam v Rossii, 21 oktyabrya 2013 g., available at: http://government.ru/news/7646 (accessed 26 October 2013). (in Russ.).
Mezhamerikanskaya konventsiya protiv korruptsii ot 29 marta 1996 g. (g. Karakas, Venesuela), available at: http://www.council.gov.ru/files/journalsf/ item/20110603131532.000000.pdf (accessed 23 March 2013). (in Russ.).
Otchet po urovnyu korruptsii v mire, 2013, available at: http://www.transparency.org (accessed 25 March 2013). (in Russ.).
Penal Code Singapore. Original Enactment: Ordinance 4 of 1871. Revised edition 30th November 2008. The closest version currently available is that of 01.01.2013, available at: http://statutes.agc.gov.sg/ (accessed 18 March 2013).
Svod zakonov SShA (titul 18) ot 25 iyunya 1948 goda, available at: http://www4.law. cornell.edu/uscode/18/201.html (accessed 25 March 2013). (in Russ.).
Utkin A. Shvedskiy ili singapurskiy variant?, Ros. gaz., 2008, 5 July, available at: http:// www.rg.ru/2008/06/05/medvedev-korrupcia.html (accessed 12 March 2013). (in Russ.).
Whistleblower Protection Act of 1989. The Library of Congress, available at: http:// thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c101:S.20.ENR: (accessed 28 March 2013).
Sofja I. Veybert, Candidate of Law, assistant professor, Department of Crimi-nal Law Disciplines, Ural Institute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
GOVERNMENTAL POLICY OF COMBATING CORRUPTION IN CERTAIN ASIA-PASIFIC COUNTRIES: COMPARATIVE ANALYSIS
Abstract: The author analyzes anti-corruption in a certain countries of Asia-Pacific region from the perspective of comparative law. The state anti-corruption policy in New Zealand, Singapore, Australia and United States is observed. The sufficient elaboration of legislation in the sphere of combating corruption in New Zealand, Singapore, Australia and the USA is noted. Fundamental legal acts containing norms on anti-corruption are indicated. Features of governmental policy in the USA, New Zealand, Singapore, and Australia are consistently highlighted. The conclusion is made that the impressive results of combating corruption in these countries are primarily associated with the recovery of the economy in general, with public service reform and with chang-ing attitudes towards shaping the "integrity" of state structure.
Keywords: comparative law, anti-corruption, public policy, the USA, New Zealand, Singapore, Australia.
