CC BY
58
УДК 331.556.4
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НЕЛЕГАЛЬНОЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ: РОССИЙСКИЕ УСЛОВИЯ АДАПТАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА (НА ПРИМЕРЕ КОРОЛЕВСТВА ТАИЛАНД)
© 2015 г. Э.Д. Рубинская, Д.С. Ушаков
Россия, превратившись в начале 90-х гг. в крупнейший центр притяжения трудовых мигрантов, как и большинство других стран-реципиентов, сталкивается с масштабной нелегальной миграцией, порождающей целый комплекс социальных и экономических проблем. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о неэффективности жестких карательных мер по предотвращению нелегальной трудовой миграции. Предлагается к рассмотрению тай-ландский опыт применения альтернативных мер миграционной политики, направленных на преодоление проблем нелегальной миграции с целью возможной адаптации его к российским условиям.
Ключевые слова: нелегальная миграция, либерализация, амнистия, отраслевая дискриминация, географическая дискриминация, регулирование, двусторонние соглашения, миграционная политика.
Having become the biggest center of attraction of labor migrants at the beginning of the 90s, Russia, like most other recipient countries, faced a large-scale illegal migration, which generated a range of social and economic problems. International and domestic experience demonstrated inefficiency of tough punitive measures to prevent illegal migration. The paper attempts to review Thai experience with alternative measures of migration policy aimed at overcoming the problems of illegal migration with a perspective of its possible adaptation to Russian conditions.
Keywords: illegal migration, liberalizing, amnesty, sectoral discrimination, geographic discrimination, regulation, bilateral agreements, migration policy.
Рубинская Этери Девисовна -кандидат экономических наук, доцент, Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
ул. Пушкинская, 70, г. Ростов-на-Дону, 344002. E-mail: [email protected]
Rubinskaya Eteri Devisovna -Candidate of Economical Sciences, Associate Professor,
The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, South Russia Institute (Rostov-on-Don, Russia), Pushkinskaya St., 70, Rostov-on-Don, 344002, Russia. E-mail: [email protected]
Ушаков Денис Сергеевич -доктор экономических наук, профессор, Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
ул. Пушкинская, 70, г. Ростов-на-Дону, 344002. E-mail: [email protected]
Ushakov Denis Sergeevich -Doctor of Economics, Professor, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, South Russia Institute (Rostov-on-Don, Russia),
Pushkinskaya St., 70, Rostov-on-Don, 344002, Russia. E-mail: fintaliano@yandex. ru
В условиях углубляющейся интеграции в мировую экономику Российская Федерация превратилась в страну эмиграции, иммиграции, транзитной миграции, аккумулируя масштабные миграционные потоки из стран, входивших ранее в СССР, что определяется исторически обусловленной близостью и разрывом в экономическом развитии. Так, с 2003 по 2013 г. миграционный прирост в России составил 2 112 365 человек [1], во многом, тем самым, компенсируя естественную убыль населения. Безвизовый въезд, а также потребность в неквалифицированной рабочей силе, способствовали тому, что Россия стала центром притяжения мигрантов на постсоветском пространстве. Последние два десятилетия нашими главными миграционными партнерами являются страны СНГ, на которых приходится более 2/3 трудовой миграции, в основном низкоквалифицированной рабочей силы. Особо сложная «выталкивающая» ситуация сложилась в Таджикистане, Узбекистане и Кыргызстане, где высокий уровень рождаемости, высокая безработица и аграрный тип производства вынуждают граждан к миграции в Россию.
Граждане большинства государств-членов СНГ обладают правом въезда на территорию России в порядке, не требующем получения визы, таким образом фактически все граждане этих стран прибывают в Российскую Федерацию легально и только потом в результате нарушения миграционного законодательства становятся нелегальными мигрантами. Именно в силу открытости границ между Россией и основными странами исхода мигрантов крайне сложно получить эффективные результаты в противодействии нелегальной миграции, масштабы которой в России, по самым скромным оценкам, составляют от 3 до 5 млн человек (Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утв. Президентом РФ 13.06.2012 г.).
В условиях России, как, впрочем, и в ряде других стран мира, жесткие карательные меры борьбы с незаконной миграцией себя не оправдали. По нашему мнению, необходима смена парадигмы национальной миграционной политики в пользу ее гибкости, гуманности, содействия экономическому развитию стран-соседей. Более двух десятилетий российская миграционная политика и законодательство были ситуационными, они шли вслед за стихийной иммиграцией. В противовес мировой
практике Россия не применяет амнистии нелегальных мигрантов и, более того, не рассматривает легализацию как один из инструментов борьбы с нелегальной миграцией, несмотря на имеющуюся аргументированную точку зрения о ее целесообразности ученых-экономистов и юристов, общественных организаций.
Выбор Королевства Таиланд как объекта исследования зарубежного опыта регулирования трудовой миграции обусловлен несколькими обстоятельствами. Во-первых, как и Россия, Таиланд является страной-реципиентом на мировом рынке труда, активно борется с ростом незаконной миграции, порождающим аналогичные социальные и экономические проблемы. Во-вторых, в течение последних 20 лет в Таиланде было проведено несколько раундов либерализации миграционного законодательства, существенно изменивших национальную политику в данной социально-экономической сфере. В-третьих, общностью отечественных и таиландских факторов притяжения трудовых мигрантов.
Среди быстро и стабильно развивающихся стран с высоким экономическим потенциалом в Юго-Восточной Азии экономика Таиланда занимает второе место, но во многом зависит от рабочих-мигрантов. Общая тенденция развития экономики Таиланда - положительная, уровень экономического развития за последние годы вырос в несколько раз, а безработица фактически отсутствует [2]. Согласно данным переписи, проведенной Министерством труда в 2011 г., в Таиланде работает около 2,5 млн трудовых мигрантов из соседних стран, почти 90 % из них - представители стран Мьянмы, Лаоса и Камбоджи (страны КЛМ), причем нелегальные мигранты в три раза превышают количество легальных [3].
Активная нелегальная миграция началась в Таиланде с 1988 г. (из Бирмы), позднее в 1989 г. увеличились потоки нелегальных трудовых мигрантов из Лаоса и Камбоджи, что уже в 1992 г. потребовало от тайского правительства проведения первой в истории Королевства процедуры регистрации (с правом амнистии нелегальных трудовых мигрантов), которая затронула весьма скромную территорию страны вдоль тайско-бирманской границы и обернулась регистрацией лишь 700 нелегалов.
Отметим важную особенность миграционной политики Таиланда — легализация нелегальных мигрантов осуществляется исходя из экономико-географических приоритетов развития страны.
Согласно оценкам Министерства труда Королевства Таиланд [3], наибольшее количество нелегальных трудовых мигрантов занято в сфере сельского хозяйства и строительства. Эта же отраслевая структура занятости характерна и для нелегальных мигрантов в России. У нас их количество сократилось в связи с введением патентов на право заниматься трудовой деятельностью у физических лиц.
Территориально большая часть нелегальных трудовых мигрантов пребывает в Бангкоке и окрестностях (43 %) [4], в России нелегальные мигранты также обосновываются в столице и крупных городах, где большая потребность в неквалифицированных рабочих и легче уйти от контроля миграционной службы.
В 1993 г. был проведен первый раунд либерализации миграционного законодательства страны, давший право легализации иностранных работников, занятых в сфере рыболовства в 22 прибрежных провинциях.
Второй раунд либерализации относится к 1996 г. Согласно новым правилам, жители стран КЛМ получили возможность легализации и продолжения дальнейшей работы в 43 (из 77) провинциях страны в 36 видах работ в базовых сферах приложения труда (сельское хозяйство, строительство, морское рыболовство, производство, добыча природных ископаемых, домашняя обслуга). Результаты раунда были впечатляющи - более 370 тыс. нелегальных мигрантов подали документы на регистрацию (87 % из них - жители Мьянмы [5]) и 305 тыс. получили двухгодичные разрешения на работу в Таиланде.
Азиатский кризис 1997 г. прервал либеральную динамику национальной миграционной политики, вынудив правительство резко (до 150 000) сократить количество выданных разрешений на работу для нелегалов из КЛМ, а также сократить срок действия таких разрешений с 2 до 1 года. В 1999 г. из реализуемой программы упрощенной регистрации нелегальных мигрантов вышли 6 провинций страны.
Несмотря на ужесточение миграционной политики, количество нелегальных трудовых мигрантов в Таиланде в период 1999-2003 гг. росло, при
том что количество выданных амнистий и временных разрешений на работу сокращалось. Тайские власти осознали неизбежность роста миграционных потоков нелегальных мигрантов и включили в механизм регулирования миграционных отношений расширение сотрудничества со странами происхождения мигрантов с целью придания миграции организованного характера. Таким образом, вторым направлением либерализации в механизме регулирования миграционных процессов стало расширение привлечения трудовых мигрантов на основе организованных наборов.
С 2003 г. тайские власти инициировали подписание двухсторонних договоров по вопросам регулирования миграции со странами КЛМ, странами АСЕАН, отдельными государствами Персидского залива, Индией и Непалом, включающими защиту интересов трудовых мигрантов, распределение ответственности за результаты незаконной миграции [6]. В двусторонних договорах со странами КЛМ кроме того определялась необходимость создания рекрутинговых и оценочных центров для соискателей работы на территории стран КЛМ, оборудование пунктов перехода границы, субсидиарная ответственность стран за расходы, связанные с депортацией нелегалов и другие меры [7].
Однако реализация двусторонних соглашений не стала эффективным шагом в борьбе с нелегальной миграцией, и уже в 2005 г. Таиланд вынужден был пойти на существенные уступки в пользу нелегальных трудовых мигрантов, инициировав третий раунд либерализации миграционного законодательства [8]. В период с 2005 по 2009 г. многократно автоматически продлевались разрешения на работу для лиц, желающих оставаться в легальном поле.
В 2006 г. начался эксперимент по упрощенной легализации иностранного работника, не требующий выезда нелегала к месту постоянного проживания (для сбора необходимых документов и прохождения медицинской комиссии). В 2007 г. упростили процесс продления разрешения на работу (оставив в перечне необходимых процедур только прохождение медицинского осмотра).
В результате количество ежегодно регистрируемых и легализуемых трудовых мигрантов резко выросло (в три раза, т. е. до 210 тыс. чел. в год), но все равно остается несущественным на фоне оце-
ночного количества нелегалов, находящихся на территории Королевства.
Обращаем внимание на принципы национальной миграционной политики Королевства Таиланд, учет которых в миграционной политике России, на наш взгляд, способствовал бы росту эффективности борьбы с нелегальной миграцией.
1. Принцип отраслевой дискриминации. С 2003 г. в Таиланде существует три перечня отраслей, различающихся по процедуре, перспективам и возможностям трудоустройства в них иностранных мигрантов:
- отрасли, трудоустройство в которых иностранных мигрантов категорически запрещено (в том числе и через инвестиционные схемы): военные, стратегические, связанные с обеспечением безопасности страны и ее жителей (вождение пассажирского и грузового транспорта, промышленная архитектура и дизайн), а также отрасли, в которых избыточное предложение рабочей силы среди местного населения (торговля, отдельные отрасли в сельском хозяйстве, секретарская работа, работа в сфере туризма, экскурсионного дела), либо работа в которых является частью культурного, религиозного наследия тайцев (например, литье изображений Будды, изготовление тайских кукол, ткачество тайского шелка, изготовление традиционной мебели, резьба по дереву);
- отрасли, в которых приоритетно трудоустройство иностранных специалистов (преподавание иностранных языков, преподавательская и исследовательская деятельность в высших учебных заведениях, лабораториях и так далее);
- отрасли, в которых разрешается трудоустройство неквалифицированных трудовых мигрантов из соседних стран (КЛМ), в том числе и упрощенный порядок легализации незаконно занятых (работа на плантациях, рыболовство, животноводство, добыча полезных ископаемых).
2. Принцип географической дискриминации, которая проявляется, с одной стороны, в наличии особых зон и провинциальных режимов трудоустройства иностранных мигрантов [9], ас другой -специальных режимов трудоустройства и легализации мигрантов из стран КЛМ, а также в соответствии с международными договорами Таиланда с другими государствами АСЕАН. Думаем, что активно используемые в Таиланде как инструменты сокращения нелегальной миграции зоны с особым
миграционным режимом, будут действенными мерами и для России с учетом создания в этих зонах предприятий (российских, иностранных, совместных), наделяемых определенными производственными, финансовыми, торговыми, таможенными льготами.
3. Развитие двусторонних договоров и соглашений как эффективной правовой инфраструктуры регулирования международной трудовой миграции, в особенности с приграничными странами КЛМ, согласно которым страны-подписанты, во-первых, соглашаются на реадмиссию, оказывают содействие тайским властям в организации рекру-тинга на своих территориях (предоставление инфраструктуры, содействие местной полиции и медицинских служб, информационная поддержка, экспресс-подготовка мигрантов), во-вторых, несут (частично) финансовую ответственность в случае депортации нелегала на родину. Данные соглашения повысили эффективность контроля над эмиграционными процессами (особенно в Лаосе), равно как и ответственность правительств КЛМ за своих граждан за рубежом, хотя и потребовали от тайской стороны определенной либерализации миграционных правил в отношении граждан.
С 2008 г. была начата реализация инвестиционного проекта, но уже на территории Мьянмы -зона Давэй, предприятия которой будут трудоустраивать в первую очередь бирманцев, находящихся на территории Таиланда незаконно. Учитывая огромное количество незаконных трудовых мигрантов низкой квалификации в России, а также заинтересованность государства в развитии определенных отраслей, создание аналогичных строительных, сельскохозяйственных, логистических кластеров в нашей стране, дающих не только возможность трудоустройства, но и легализации мигранта, может иметь высокую эффективность.
Итак, проведя анализ направлений либерализации миграционной политики Королевства Таиланд в отношении нелегальных мигрантов, можно сделать вывод о ее «гибкости», определенной «мягкости» и вариативности (что, например, выражается не в ужесточении наказания незаконных мигрантов или их работодателей, а в создании условий, при которых легальная миграция будет оставаться единственно выгодным и целесообразным актом), что свойственно для восточной политики и тай-
ского менталитета, неприемлющего насилия и жесткой реакции.
Вторым важным приоритетом тайской миграционной политики стала ее экстернальность, направленность на страны-доноры трудовых мигрантов (в особенности наиболее массовых, низкоквалифицированных), чему способствует, во-первых, географическая близость стран-основных поставщиков нелегалов, а во-вторых, всеобщее осознание того, что благополучия и стратегического развития Таиланда никогда не случится, если вокруг его границ будут все сильнее концентрироваться колоссальные по размеру (общее население Мьянмы, Камбоджи и Лаоса превышает тайское на 10 млн чел.) и не имеющие никаких трудовых, образовательных перспектив на родине людские ресурсы.
Различные аспекты социально-экономической, демографической, культурной жизни, криминогенной обстановки как в странах, принимающих мигрантов, так и странах их происхождения, взаимосвязаны, улучшение ситуации определяется взаимодействием этих стран не только в сфере миграционных отношений, но и во взаимной торговле, инвестициях, совместном предпринимательстве, развитии институциональных структур.
Подчеркнем, что тайские власти были вынуждены пойти на либерализацию условий трудовой миграции из соседних государств под воздействием как сугубо экономических причин (сохранение динамики экономического роста, стабилизация роста внутренних издержек ради сохранения внешней конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности Королевства), так и потребностей сохранения регионального лидерства (обеспечение выхода тайских компаний и капитала на «рисковые» рынки Мьянмы (нефте- и газодобыча, транспортировка, торговля) и Камбоджи (сельское хозяйство).
Российская Федерация в силу своего геополитического и экономического значения не может абстрагироваться от социально-экономических проблем стран бывшего СССР - от Украины и Белоруссии до Таджикистана и Киргизии. В противном случае эти государства станут плацдармом не только хозяйственного, но и военного присутствия других государств, террористических группировок, активно апробирующих практики управляемых кризисов и хаоса у наших государственных границ. Как и Таиланд, Россия не может развиваться и прогресси-
ровать в окружении голодного, не имеющего перспектив, но быстро растущего населения стран-соседей. В связи с чем трудовая миграция в целом и эффективная миграционная политика в частности должны стать мощным фактором реализации внешнеполитических инициатив нашей страны, закрепления ее в качестве центральной державы на постсоветском пространстве и в мировом хозяйстве. Уверены, что частичное применение азиатского подхода в формировании национальной миграционной парадигмы окажется действенным и эффективным инструментом для России.
Литература и примечания
1. Рассчитано авторами на основе данных статистических сборников: Численность и миграция населения Российской Федерации. URL: http: //www.gks.ru (дата обращения: 20.11.2014).
2. CIA The World Factbook, World Bank official web-site. URL: https://www.cia.gov/library/ publica-tions/the-world-factbook/ (дата обращения: 20.11.2014).
3. Сайт Министерства труда Королевства Таиланд. URL: http://www.labour.go.th (дата обращения: 20.11.2014).
4. Huguet J., ChamratrithirongA., Natali C. Thailand at a Crossroads: Challenges and Opportunities in Leveraging Migration for Development. The Issue in Brief. 6: October (2012). URL: www.migrationpolicy. org/pubs/LeveragingMigration.pdf (дата обращения: 20.11.2014).
5. Chantavanich S., Vungsiriphisal P. Myanmar Migrants to Thailand: Economic Analysis and Implications to Myanmar Development. In Economic Reforms in Myanmar: Pathways and Prospects, edited by Hank Lim and Yasuhiro Yamada, BRC Research Report Bangkok. Research Center, IDE-JETRO. Bangkok, Thailand, 2012. № 10. URL: http://www. ide.go.jp/English/Publish/Download/Brc/pdf/10_06.pdf (дата обращения: 20.11.2014).
6. Pholphirul P., Rukumnuaykit P. Does Immigration Promote Innovation in Developing Countries? Evidence from Thai Manufacturers. Working Paper 14 - 009. Asian Institute of Management, 2013.
7. Jinsong H.E., Myanmar M. Migrant Workers in Thailand: Policies and Prospects. URL: www. asianscholarship.org/asf/ej ourn/article s/heJ .pdf (дата обращения: 20.11.2014).
8. Hall A. Migration and Thailand: Policy, Perspectives and Challenges // Thailand Migration Report 2011: Migration for Development in Thailand: Overview and Tools for Policymakers / J.W. Huguet and A. Chamratrithirong (eds). Bangkok. http:// publica-tions.iom.int/bookstore/free/TMR_2011 .pdf (дата обращения: 20.11.2014).
9. Kulkolkarn K., Potipiti T. Migration, Wages and Unemployment in Thailand // Chulalongkorn J. of Economics. 2007. № 19 (1). P 1-22. URL: http://www.econ.chula.ac.th/public/publication/journal /2007/cj e190101.pdf (дата обращения: 20.11.2014).
Поступила в редакцию
18 декабря 2014 г.
