CC BY
53
Квитчук А.С. Государственная политика по созданию правового комплекса обеспечения...
А.С. Квитчук*
Государственная политика по созданию правового комплекса обеспечения безопасности дорожного движения
Изданное Народным комиссариатом внутренних дел РСФСР 10 ноября 1917 г. постановление «О рабочей милиции» возлагало на Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов обязанность организации рабочей милиции.
При этом на местах руководствовались инструкцией ЦК РСДРП(б), в которой говорилось, что «все Советы, не высказавшиеся за поддержку новой революционной власти, должны быть переизбраны» 1 . Милиция сразу же включилась в работу по охране правопорядка и поддержанию безопасного движения транспортных средств и пешеходов на улицах городов.
В декабре 1917 г. Петроградский комитет охраны города предложил проект Положения об охране Петрограда, который был одобрен Главным штабом Красной гвардии и НКВД РСФСР. Наряду с широким кругом вопросов охраны общественного порядка в этом Положении впервые была поставлена задача обеспечения безопасности дорожного движения.
Позднее Петроградский Совет утвердил Положение об охране Петрограда, которое устанавливало охрану двух видов: невооруженную сторожевую и патрульно-обходную. В задачу первой входило наблюдение за выполнением правил уличного движения, а второй - милиционная повинность. Наиболее последовательно она была проведена в жизнь в Кронштадте. Порядок несения службы определялся Инструкцией милиционерам всенародной милиции2. Среди основных направлений ее деятельности по охране общественного порядка предусматривалось наблюдение за безопасным движением транспортных средств и пешеходов.
Советы на местах создавали вооруженные формирования трудящихся и под другими названиями: специальные отряды охраны, отряды порядка и охраны, охранные дружины, рабочие дружины, крестьянские дружины, охранные команды. Организационно все они строились путем объединения трудящихся и осуществляли широкие функции по укреплению власти Советов и поддержанию правопорядка, включая надзор за безопасным движением транспортных средств и пешеходов3.
Например, в Положении о привлечении общественности к охране правопорядка в 1-м городском районе Петрограда (январь-февраль 1918 г.) говорилось, что для оказания помощи населению при поддержании уличного порядка 1-й Гражданский комитет образует в пределах своего района специальную организацию под названием «Друг общественного порядка» (ДОП). В обязанность членов ДОП, помимо других, входило наблюдение за передвижением транспорта и пешеходов на улицах с интенсивным движением. Они следили, чтобы экипажи держались правой стороны4.
Учитывая сложное внутреннее положение в стране, Советское правительство приняло решение о создании штатных органов охраны общественного порядка, которые в то же время решали бы неотложные задачи по движению транспорта.
В целях скорейшего решения этих важных вопросов на заседании СНК РСФСР 21 марта 1918 г. был рассмотрен вопрос «О сохранении и преобразовании милиции». В результате обмена мнениями окончательное решение принято не было, однако Совет Народных Комиссаров предложил НКВД выработать и внести на рассмотрение правительства Положение о советской милиции5. Это решение явилось отправным пунктом последовательной работы НКВД и советских органов в центре и на местах по созданию милиции на штатных началах.
В апреле 1918 г. НКВД обязал исполкомы местных Советов установить единую структуру Отделов управления, подразделив их на ряд подотделов. В их числе предусматривались и подотделы милиции. Так, Отдел управления Орловского губернского исполкома был образован 15 мая 1918 г., а уже 19 июня начальник подотдела милиции издал приказ, в котором требовалось обязательное выполнение постановления Орловского губисполкома по упорядочению работы транспорта, в т.ч. регистрации всеми учреждениями и частными лицами грузовых и легковых автомобилей, выдачи их владельцам номерных знаков. Милиции предписывалось задерживать всех разъезжающих без номеров и удостоверений6.
В отличие от Отделов управления исполкомов местных Советов в Москве в июне 1918 г. был образован Административный отдел Московского Совета. В составе этого отдела был подотдел наружной службы, осуществлявший руководство всеми комиссариатами милиции, личный состав которых выполнял постовую и патрульную службу, обеспечивая при этом порядок дорожного
* Начальник кафедры транспортной юриспруденции и безопасности дорожного движения Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
движения7. Так, в одном из постановлений Московского Совета Транспортному отделу и милиции предписывалось ввести новые пропуска для транспортных средств, установить контроль за движением, обязать частников сдать излишки бензина.
В начале июня 1918 г. был опубликован проект Положения о народной рабоче-крестьянской охране, в котором предусматривалась организация милиции как «постоянного штата лиц». Оно явилось правовой основой первоначальных организационных и практических мероприятий по перестройке имевшихся формирований трудящихся в штатный государственный орган - советскую милицию. На основании этого руководящего документа местные Советы разрабатывали и вводили в действие нормативные акты, регламентировавшие организационно-структурное построение и деятельность милиции. Так, комиссаром по внутренним делам Петрограда была утверждена Инструкция дружиннику революционной наружной охраны союза коммун Северной области от 24 июля 1918 г.8, которая вводила институт старших дружинников по контролю за служебной деятельностью дружинников. Дружинники осуществляли охрану общественного порядка и контроль за безопасным движением транспортных средств.
В соответствии с этой инструкцией дружинник должен был охранять безопасность и порядок передвижения на улицах, а именно: запрещать непомерно быструю езду; ограждать днем рогатками, а ночью цветными фонарями ямы, обвалы и другие препятствия для движения; принимать меры к уборке упавших столбов, фонарей, поврежденных экипажей, павших животных и пр.; наблюдать за чистотой улиц и ставить в известность управления домами, где замечаются нечистоты; задерживать автомобили и экипажи при несоблюдении ими правил движения и записывать их номера, а также номера трамваев и вагоновожатых при несчастных случаях.
Итоги широкого обсуждения вопросов создания милиции подвел 1-й Всероссийский съезд представителей губернских исполкомов и заведующих Отделами управления (июль-август 1918 г.) и выработал основные принципы ее организации: милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные функции охраны общественного порядка, имущественных и личных прав граждан; организация милиции должна осуществляться независимо от организации Красной Армии, их функции должны быть строго разграничены; строительство милиции осуществляется на основе демократического централизма9.
21 августа 1918 г. проект Положения о советской милиции был рассмотрен на очередном заседании СНК. Советское правительство поручило народным комиссариатам внутренних дел и юстиции переработать его, сделав инструкцию. Выполнив это поручение, названные наркоматы 12 октября 1918 г. утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. Милиция создавалась как специальный штатный орган Советского государства, определялись основные направления ее деятельности: охрана общественного порядка, борьба с правонарушителями, контроль за соблюдением всеми гражданами декретов и распоряжений Советской власти и др., а также «надзор за порядком движения транспорта и пешеходов и техническим состоянием дорог и мостов». А в Инструкции милиционерам рабоче-крестьянской милиции (декабрь 1918 г.) прямо указывалось, что «милиционер поддерживает на улицах своего поста свободное и безопасное движение»10. При этом основой в работе милиции являлись широкие воспитательные функции.
Одновременно с созданием советской милиции образовывались специальные службы по обеспечению безопасности дорожного движения в органах автомобильного транспорта. Практически эта деятельность осуществлялась впервые. Так, постановлением ВСНХ от 26 апреля 1918 г. «О пользовании автомобилями, мотоциклами и прочими средствами передвижения, потребляющими бензин» предписывалось иметь отличительный знак для водителей и путевой лист, а там, где еще не было автомобильного движения и органов, регулирующих и контролирующих эксплуатацию автомобилей, - учредить такие органы. Для контроля за работой водителей в транспортных организациях вводились книги нарядов, путевые листы, в которых делались отметки о выпуске автомобиля на линию и его возвращении, производился учет лиц, имеющих право на управление автомототранспортом11.
Постановлением Автомобильного совета Центральной автосекции ВСНХ от 10 июля 1918 г. «О пользовании автомобилями и мотоциклами и порядке автомобильного движения по городу Москве и окрестностям» предусматривался более широкий круг вопросов: запрещение частным лицам пользоваться автомототранспортом ввиду недостатка бензина; обязательное предоставление всеми учреждениями, общественными организациями и администрацией гаражей автомототранспортных средств для учета в Транспортный отдел Московского Совета; выдача на каждый автоэкипаж пропуска и двух номерных знаков, введение правостороннего автомобильного движения со скоростью до 25 верст в час для легковых и до 12 верст в час для грузовых автомобилей; наличие во всех учреждениях, организациях и гаражах контрольных книг с путевыми листами; учет и проверка свидетельств на право управления у водителей автотранспортных средств; необходимость членства работников автотранспорта в профсоюзных организациях; административное наказание виновных в нарушении требований данного постановления в виде штрафа в размере от 1 до 3 тыс. рублей или ареста на срок от 1 до 3 месяцев. Для контроля за выполнением указанных положений этим же постановлением при Автомобильном совете была утверждена контрольно-техническая комиссия в составе трех человек12.
Условия военного времени требовали исключительно четкой и безопасной работы автомобильного транспорта гражданских и военных учреждений. Некоторыми военными комиссариатами округов, образованных в мае 1918 г., были разработаны и изданы приказы по организации работы автомобильного транспорта. Так, Орловский окружной военный комиссариат по военным делам в приказе от 20 сентября 1918 г. «О правилах пользования автотранспортом» предусматривал выполнение следующих требований: весь автомототранспорт должен иметь особые номерные знаки и осветительные приборы; к управлению транспортными средствами допускать только тех лиц, которые имеют соответствующие удостоверения; категорически запрещалось управлять автотранспортом лицам в нетрезвом состоянии; ограничивалась скорость движения: в городе не более 20 верст в час, а на перекрестках, поворотах, при переезде с одной улицы на другую, в местах остановки трамвая - не более 8 верст в час; запрещалась эксплуатация автомобилей и мотоциклов с открытым глушителем; проезжающих и проходящих по дороге граждан следовало предупреждать надлежащими сигналами и т.д. Контроль за выполнением приказа возлагался на автомобильные части округа, военные комиссариаты и милицию13.
Таким образом, на начальном этапе развития автомобильного транспорта страны безопасность дорожного движения обеспечивалась двумя государственными органами в тесном взаимодействии - милицией и Центральной автосекцией ВСНХ. При этом организационные и практические мероприятия высших органов государственной власти, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения, являлись руководящим началом для местных Советов в создании ими первых органов контроля за обеспечением безопасности дорожного движения. Так, в одном из своих постановлений исполком Московского Совета предусматривал определенные правила пользования автомобилями и мотоциклами, а также порядок автомобильного движения по городу14.
Для активизации борьбы с бандитскими группировками, нередко использовавшими автотранспорт, приказами Административного отдела Московского Совета патрульно-постовой службе предписывалось вести учет номерных знаков автомобилей, прибывающих к театрам и кафе, для чего там, где не имеется постов, выставлять милиционеров на вечернее время. Милиция обязана была также строго следить за тем, чтобы с мостовых и тротуаров производилась уборка снега и льда в целях безопасности движения транспорта и пешеходов15.
В условиях ожесточенной борьбы с уголовной преступностью на милицию была возложена разработка специальных пропусков для автомобильного транспорта на свободный проезд. Так, в приказе Административного отдела Моссовета от 9 ноября 1918 г. объявлялся образец пропуска для автомобилей, а милиции вменялось в обязанность задерживать автомобили, владельцы которых не имели пропуска. Пропускная система на автомобильном транспорте и в настоящее время способствует организации порядка движения и тем самым направлена на обеспечение безопасности дорожного движения,
Поддержание твердой дорожно-транспортной дисциплины требовало от милиции напряженной работы. Только Административный отдел Московского Совета с августа 1918 г. по ноябрь 1919 г. издал более 20 приказов по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Значительная работа по реализации этих приказов проводилась милицией совместно с рабочими отрядами16.
К необходимости разработки правовых основ и принятия правил собственно уличного движения городские власти Петрограда по примеру московских властей пришли лишь к лету 1920 г. В дореволюционной России существовала практика принятия правил уличного движения в каждом отдельно взятом городе, даже не обязательно губернского уровня, а потому принятые в Москве правила на Петроград не распространялись. В августе 1920 г. было опубликовано обязательное постановление Петросовета «Правила автодвижения по г. Петрограду и его окрестностям»17, состоявшие из 26 пунктов, из которых только семь конкретно определяли правила движения, а остальные формулировали требования по использованию, регистрации транспорта и контролю за выполнением этого постановления Петросовета.
Вводимыми правилами все автомашины, находящиеся на территории Петрограда и губернии, подлежали обязательной регистрации в отделе автогужевого транспорта Петроградского совнархоза. Каждая пребывающая в город машина должна была пройти регистрацию в течение 24 часов. На автомобиль, допущенный к движению по городу и губернии, выдавался пропуск с указанием учреждения-владельца машины, номера двигателя и типа автомобиля. Весь зарегистрированный автотранспорт снабжался номерными знаками, которые прикреплялись «сзади на кузове или особой стойке, не ниже аршина от земли». Номерные знаки, согласно введенным правилам, выдавались и на мотоциклы и прикреплялись к багажнику. 8-й пункт правил указывал, что «номерные знаки должны содержаться в чистоте и в исправности и вполне соответствовать своему назначению: опознанию на ходу». Правила вводили и так называемый шоферский билет, «выдаваемый экзаменационной комиссией при Автогуже». Незарегистрированные машины «подлежали аресту и передаче в Автогуж».
Несмотря на огромные трудности, обусловленные военной обстановкой, развитию автомобильного транспорта, дорожной сети и укреплению дорожно-транспортной дисциплины в стране уделялось серьезное внимание. Состоявшийся в марте 1919 г. VIII съезд РКП(б) принял документы, в которых важное место отводилось дальнейшему развитию автомобильного транспорта и обеспечению охраны жизни и здоровья людей18.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
В развитие этих документов исполком Московского Совета в августе 1919 г утвердил Положение об автомобильной инспекции в городе Москве. Она была создана при авточасти транспортного отдела Моссовета. На инспекцию возлагались следующие основные функции: надзор за соблюдением правил автомобильного движения; наблюдение за выполнением постановлений об автотранспорте, издаваемых центральной и местной властью, контроль за распределением и использованием горючего.
Для учета работы автотранспорта, предварительного расследования нарушений в его работе, направления материалов в Административный отдел по подсудности и для осуществления некоторых других функций был введен институт штатных инспекторов Транспортного отдела исполкома Московского Совета. Руководство и контроль за их деятельностью возлагались на старшего инспектора, который устанавливал порядок, время и район работы каждого инспектора. Кроме штатных инспекторов, из автохозяйств выделялись внештатные инспектора, наделенные соответствующими полномочиями. Так, за период их работы с 15 августа по 2 октября 1919 г. были выявлены и задержаны 145 водителей автомобилей и 45 водителей мотоциклов, нарушивших правила
19
движения19.
Деятельность автоинспекции всецело находилась в поле зрения советских органов. На заседаниях Московского Совета регулярно заслушивались доклады заведующего Транспортным отделом об исполнении возложенных на инспекцию обязанностей. При этом Моссовет предлагал Административному отделу оказывать всяческое содействие автоинспекторам в работе.
В составе Отдела благоустройства исполкома Моссовета был организован подотдел асфальтобетонных работ в количестве 12 человек для ремонта и асфальтирования уличной дорожной сети. В последующий период Отдел благоустройства занимался также разработкой норм освещенности улиц.
Первый отчет о деятельности автоинспекции по обеспечению безопасности дорожного движения наряду с положительными результатами показал и нерешенные вопросы, над которыми предстояло работать. Один из них заключался в том, что в стране отсутствовали единые правила движения транспортных средств и пешеходов, а это вызывало различные подходы к организации дорожного движения Транспортным и Административным отделами. Необходимость принятия единых правил диктовалась также ростом количества автомототранспортных средств, увеличением интенсивности движения, развитием улично-дорожной сети.
Переломным моментом в совершенствовании организации дорожного движения и усилении надзора за движением транспортных средств явилось принятие исполкомом Московского Совета 28 мая 1920 г. постановления «Об урегулировании автомобильного движения по городу Москве», которое отменяло все изданные ранее нормативные акты и вводило новые правила уличного движения, а также определяло роль и место автоинспекции в системе органов управления20.
Советское правительство в целом одобрило постановление Московского Совета, однако, учитывая военное положение и необходимость усиления государственного регламентирования деятельности автомобильного транспорта, включая обеспечение безопасности дорожного движения, поручило Моссовету создать комиссию из представителей заинтересованных органов для выработки новых правил уличного движения. К 10 июня 1920 г. комиссия подготовила свой проект. В тот же день СНК РСФСР одобрил его и утвердил декрет «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям (правила)». Декрет состоял из следующих разделов: о номерных знаках (правила их установки и замены); о регистрационных книжках на автомобили и о регистрации автомобилей; о пропусках на проезд по городу Москве; о шоферских документах; о путевых листах; о соблюдении безопасности автомобильного движения; о рациональном использовании автотранспорта; о транспортной инспекции. Этот акт подробно регламентировал: процедуру регистрации автомобилей, пользования ими, применения номерных знаков; требования к водителям, связанные с наличием у них водительских удостоверений и путевых листов; устанавливал предельные скорости движения автомобилей и мотоциклов (для легковых автомобилей и мотоциклов не свыше 25 верст в час, для
грузовых автомобилей не свыше 15 верст в час), определял круг лиц, которые несли ответственность
21
за нарушение правил автодвижения21.
Вопросы регистрации легкового гужевого транспорта в этом постановлении не были освещены, и потому 11 мая 1921 г. Автогуж Петроградского Совета объявляет обязательное постановление «О введении жестянок и удостоверений легковых лошадей», которым «езда по городу после 1 июня по старым жестянкам и удостоверениям» запрещалась. Здесь же были опубликованы форма и содержание жестянки22 (приложение № 9). В дальнейшем, с целью контроля за уплатой налога на транспортные средства, выдача жестянок была передана в ведение губернского финотдела23.
Позднее приказом начальника Губернской милиции № 67 от 30 сентября 1921 г. было введено требование «для скорейшего продвижения по городу санитарных машин скорой помощи к месту происшествия ... вменить в обязанности постовым милиционерам о внеочередном пропуске вышеозначенных машин по улицам»24.
Поскольку ситуация на улицах города была неблагоприятной и несчастные случаи происходили практически ежедневно25, к решению проблемы безопасности уличного движения подключилось и военное руководство. Для этого временно исполняющим должность начальника гарнизона Петрограда
и комендантом города был отдан приказ «О порядке движения по улицам». Приказ ограничивал скорость езды автомобилей и мотоциклов до 15 верст в час; обязывал оборудовать гудками и фонарями для проезда в ночное время все технические виды транспорта; требовал четкого соблюдения правостороннего движения; запрещал хождение граждан по мостовым. Виновных в нарушении правил предписывалось при помощи милиции «арестовывать и привлекать к законной ответственности»26.
Все требования организации уличного движения, изложенные в приказе военных властей, дублировали аналогичные пункты «Правил автодвижения по г. Петрограду и его окрестностям», не внося ничего принципиально нового. Иными словами, власти, понимая, что принимать какие-то меры необходимо, попросту повторяли уже изданное, не предпринимая никаких попыток создания новых правовых актов на основе анализа ранее существующих. При этом, несмотря на важность вопроса организации безопасности уличного движения, органы милиции не видели в этой проблеме стоящую перед собой задачу. Так, стенографические отчеты о деятельности милиции Петрограда в 1920 и 1921 гг. не содержат материалов по вопросам организации уличного движения, его безопасности, дорожно-транспортным происшествиям. Только в 1923 г. на милицию впервые стали возлагать обязанности строго следить, в частности, «за нарушением правил пользования трамваями, чтобы не заскакивали на буфера и ступеньки трамвайных вагонов во время хода».
Контроль за соблюдением установленных требований возлагался на Автоинспекцию Транспортного отдела Московского Совета. Милиция и прочие представители власти обязаны были оказывать автоинспекторам при исполнении ими служебных обязанностей всяческое содействие.
Важное значение имело включение в декрет положения о том, чтобы во всех гаражах, службах связи, у подрядчиков и прочих лиц, ведающих выпуском и назначением автотранспорта, правила движения вывешивались на видных местах. Тем самым было положено начало организации пропаганды безопасности дорожного движения, в первую очередь среди работников автомобильного транспорта.
Наблюдение за выполнением правил автомобильного движения осуществляла Автомобильная инспекция - первый орган по обеспечению безопасности дорожного движения, созданный в составе Транспортного отдела Моссовета. Виновные в нарушении правил автомобильного движения подвергались административному и уголовному наказанию в соответствии с действовавшим законодательством.
Тем не менее основные функции по обеспечению безопасности дорожного движения выполняла милиция. Крупным шагом в совершенствовании деятельности милиции, в т.ч. и в борьбе с авариями на транспорте, явилось принятие СНК РСФСР Положения о советской рабоче-крестьянской милиции. Вслед за этим был осуществлен ряд крупных мер по комплектованию ее кадрами, повышению общеобразовательного и культурного уровня работников, обеспечению милиции материальнотехническими средствами.
Местные советские органы также уделяли постоянное внимание вопросам организации и деятельности милиции. Например, под эгидой советских органов Петрограда, в марте 1920 г. состоялась конференция, на которой обсуждалась деятельность милиции в связи с тяжелым положением на транспорте. Ее участники в принятой резолюции выразили готовность «энергичного и сознательного содействия к проведению в жизнь декретов и распоряжений Советской власти»27. Подобные конференции работников милиции проводились и в других крупных городах советского государства.
Следует отметить значительную работу, проведенную милицией Москвы по организации дорожного движения. Так, Административным отделом Моссовета с ноября 1919 г. по 1 января 1921 г. было издано более 20 приказов и циркуляров, направленных на борьбу с нарушениями правил автомобильного движения. Одновременно в этих нормативных актах содержался и первый опыт этой деятельности.
Особенно возросла роль органов милиции и автомобильной инспекции в обеспечении безопасности дорожного движения в условиях гражданской войны и иностранной военной интервенции. Так, в 1920 г. по сравнению с 1918 г. количество дорожно-транспортных происшествий только в Москве сократилось почти в два раза, а также уменьшилось количество случаев со смертельным
исходом28 .
Важную роль в совершенствовании работы милиции сыграло письмо ЦК РКП(б) от 25 января
1920 г. «О работе милиции». Принятые меры по становлению и развитию советской милиции и автомобильной инспекции сыграли первостепенную роль в обеспечении прочного общественного порядка в стране, укреплении дисциплины на автомобильном транспорте.
В Положении о советской рабоче-крестьянской милиции и декрете СНК РСФСР «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям» нашли четкое закрепление структуры органов милиции и автомобильной инспекции. Несмотря на большую централизацию в руководстве этими органами и некоторое сужение функций местных Советов, которые были вызваны сложной военной обстановкой в стране, правильно организованное управление органами милиции и автомобильного транспорта оказало положительное воздействие на последовательную и единообразную организацию дорожного движения и обеспечение его безопасности в крупных городах страны29.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Таким образом, в Советской республике был создан государственный орган по охране общественного порядка - милиция, одним из направлений деятельности которой являлось обеспечение безопасности дорожного движения. В соответствии с конкретно-историческими условиями, вызванными гражданской войной и иностранной военной интервенцией, в составе автотранспортных организаций Москвы была создана автомобильная инспекция, также решавшая задачи по обеспечению безопасности дорожного движения. Советские и хозяйственные органы осуществляли постоянный контроль за становлением и развитием этих институтов, принимали своевременные меры по укомплектованию их подготовленными кадрами, проявляли заботу об укреплении их технической базы.
Исторический период, связанный с восстановлением хозяйства страны, осуществлением новой экономической политики, потребовал совершенствования форм и методов работы государственного аппарата. В полной мере это относилось и к деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения. Новая экономическая политика обусловила необходимость твердого правового
30
порядка, дальнейшей правовой регламентации автотранспортной системы в целом30.
В июне 1921 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров РСФСР приняли декрет «О порядке наложения административных взысканий», который предусматривал следующие наказания: лишение свободы; принудительные работы; штраф. Размер взысканий за нарушение правил уличного движения специально не оговаривался. Его устанавливали местные Советы с учетом интенсивности движения и особенностей городской транспортной сети. Так, президиум Московского Совета в марте 1921 г. постановил, чтобы отделы управления всех районов города Москвы и городов губернии издали обязательные постановления об автомобильном движении. В качестве административного взыскания за «неосмотрительную или непомерно быструю езду» предусматривается штраф 3 тыс. рублей или арест на два дня31.
Отдел управления Петроградского губисполкома 26 апреля 1921 г. издал Правила движения по городу, в которых всем гражданам, владельцам автомобилей, экипажей, велосипедов и гужевым извозчикам предлагалось соблюдать их во избежание несчастных случаев, увечий и ушибов. Надзор за выполнением требований этого нормативного акта возлагался на милицию32.
Например, в совместном приказе Реввоенсовета и исполкома Донской области от 1 июля
1921 г. указывалось, что, «несмотря на неоднократные запрещения быстрой езды на автомобилях, до сих пор наблюдаются случаи не только безобразно быстрой езды, но и состязания машин, что приводит к массе несчастных случаев». Заинтересованным автотранспортным учреждениям предписывалось провести учет автомобилей, мотоциклов и санитарных транспортных средств, а милиции - строго следить за соблюдением установленной скорости движения. Гражданам предлагалось сообщать в Управление начальника военного гарнизона обо всех нарушениях правил уличного движения33.
Обязательные постановления по организации дорожного движения и обеспечению его безопасности издавались местными Советами сроком на один год. Это объяснялось тем, что вопросы обеспечения безопасности дорожного движения являлись тогда новыми и малоизученными. Следует также учесть сравнительно быстрое восстановление автомобильного транспорта и городской дорожной сети.
Учитывая рост грузооборота в народном хозяйстве и преобладание в городском движении гужевого транспорта по сравнению с автомобилями и мотоциклами, президиум Московского Совета в апреле 1921 г. принял обязательное постановление «О транспортной инспекции». В постановлении говорилось, что «в целях контроля за рациональнейшим использованием автомобильного и гужевого транспорта на территории Москвы и губернии, а также в целях инструктирования и контроля за правильной постановкой дела автогужехозяйств учреждается при Московском транспортноматериальном отделе транспортная инспекция, вступающая в свои права со дня опубликования настоящего постановления». Транспортная инспекция обладала широкими правами в области наложения административных взысканий и могла объявить замечание или выговор, взыскать штраф в размере до 20 тыс. рублей и произвести арест владельцев транспортных средств на срок до 7 суток. Отделу управления Московского Совета предписывалось немедленно подтвердить приказ по московской милиции об оказании самого энергичного содействия транспортной инспекции, а также сообщать ей обо всех несчастных случаях на автомобильном транспорте34.
Одним из условий обеспечения безопасности уличного движения считалась организация мест стоянок для автотранспорта, в связи с чем 2 сентября 1922 г. было принято обязательное постановление «О местах стоянки легковых автомобилей на улицах и площадях города Петрограда». Однако новый юридический документ определял места стоянок не для всего автотранспорта, а только для «легковых автомобилей, совершающих регулярные рейсы или отдаваемых на прокат»35.
С 1923 г. организацией работы транспорта стала заниматься инспекция местного транспорта Петросовета. В ее задачу входила проверка умения водителей ездить на автомототранспорте, знание ими правил уличного движения. За четыре года работы инспекция произвела испытания 4336 шоферов и 393 мотоциклистов. Помимо этого, дважды в год проводились технические осмотры транспорта, велся учет транспортных средств36. Специально созданная инспекция стала новым шагом на пути формирования системы организации дорожного движения. И хотя она занималась в основном вопросами подготовки кадров и контроля за техническим состоянием автотранспорта, не ставя перед
собой задач анализа существующих правил и разработки новых, начало иному, более профессиональному подходу к решению проблемы безопасности движения было положено.
Одновременно с Инспекцией проблемами дорожного движения в той или иной форме занимались Отдел коммунального хозяйства Ленгорисполкома и постовая милиция, в обязанности которой входило «ближайшее управление движением и сообразное направление транспортных потоков»37. Инструкция милиционерам РККМ имела раздел «Обязанности по наблюдению за порядком и безопасностью уличного движения и по охране общественного спокойствия», в котором указывалось, что «постовой милиционер в пределах своего участка поддерживает свободное безопасное движение на улицах, руководствуясь на этот предмет установленными обязательными постановлениями местной власти»38.
В целях четкого и правильного регулирования уличного движения в соответствии с приказом по милиции РСФСР № 546 от 29 ноября 1922 г. «с объявлением инструкции постовому милиционеру о порядке пользования жезлом» вводился «жезл длиною около 11 вершков красного цвета с желтой рукояткой» и устанавливалось значение его положения для движения транспорта39. Поскольку были нередки случаи, когда сотрудники милиции, покидая на время свой пост, передавали жезл для регулирования уличным движением дворникам близлежащих домов, начальник милиции города вынужден был отдать приказ, категорически запрещавший «передачу милиционерами сигнальных палок дворникам на время их отсутствия»40.
Основным вопросом XI Всероссийской конференции РКП(б), прошедшей в декабре 1921 г., был анализ процесса восстановления народного хозяйства. В результате конференция определила основной задачей внедрение во все области жизни страны строгой законности. В частности, устанавливалось, что ответственность органов власти и граждан за нарушение законов и правопорядка должна идти рядом с усилением гарантии безопасности для личности и имущества граждан.
Завершение гражданской войны и переход к новой экономической политике требовали упрочения правопорядка. Поэтому необходимо было добиться строгого проведения законности во всех звеньях государственного аппарата, и особенно там, где представители власти непосредственно работали с населением.
В первые годы создания Советского государства правительство предприняло активные меры по созданию органов милиции, в функции которой включалось и обеспечение безопасности дорожного движения. Государственно-правовая политика заключалась не только в издании нормативно-правовых актов, но и в организации межотраслевого взаимодействия; в создании общественных институтов и широко развернутой пропагандистской деятельности. Тем самым закладывались прочные предпосылки создания системы обеспечения безопасности дорожного движения.
1 Переписка Секретариата ЦК РСДРП(б) с местными партийными организациями (ноябрь 1917 г. - февраль 1918 г.): Сборник документов. Т. 2. С. 45.
2 См.: Вестник Народного комиссариата внутренних дел (далее Вестник НКВД). 1918. № 5. С. 14-15.
3 См.: Мулукаев РС. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). М., 1975. С. 45.
4 См.: Первые годы ленинградской милиции (1917-1922 гг.) Л., 1967. С. 41.
5 См.: Центральный партийный архив института марксизма-ленинизма (далее ЦПА ИМЛ). Ф. 19. Оп. 1. Д. 184. Л. 20.
6 См.: Вестник НКВД. 1918. № 11. С. 1-2.
7 См.: Власенков В.В. Малыгин Л.Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы
Советской власти (1917-1920 гг.). М., 1981. С. 12.
8 См. там же. С. 13.
9 См.: Вестник НКВД. 1918. № 17. С. 10.
10 Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М., 1967. С. 14-16.
11 См.: Сборник декретов и постановлений но автомобильному хозяйству. 1917-1919 гг. М., 1919. С. 26-28.
12 Афанасьев М.Б.. Кочетов Л.Л., Россинский Б.В. и др. История ГАИ / Под ред. В.Л. Федорова. М., 1996. С. 33.
13 См. там же. С. 34.
14 См.: Вечерние известия Моссовета. 1918. 27 августа.
15 См. там же.
16 Центральный Государственный архив Октябрьской революции (далее: ЦГАОР). Ф. 1215. Оп. 1. Д. 145. Л. 125, 126, 160.
17 Известия Петроградского Совета рабочих и крестьянских депутатов. 1920. 6 августа.
18 См.: Протоколы VIII съезда РКП(б). М., 1962. С. 398-400.
19 ЦГАОР Ф. 1215. Оп. 14. Д. 17. Л. 76-81.
20 См.: История ГАИ... С. 39.
21 Собрание узаконений РСФСР (далее СУ РСФСР). 1920. № 57. Ст. 257; № 79. Ст. 370-372.
22 См.: Вестник Петросовета. 1921. 11 мая.
23 ЦГАОР Ф.1000. Оп. 8. Д. 292. Л. 44.
24 Отдел специальных фондов и реабилитации информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (далее ОСФиР ИЦ ГУВД СПб). Ф. 1. Оп. 1. Д. 10. Л. 4.
25 См.: Вестник Петросовета. 1921.15 октября.
26 Там же.
27 Петроградская правда. 1920. 12 марта.
28 См.: Коммунальное хозяйство. 1926. № 4/5. С. 46.
29 См.: СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371.
30 См.: История ГАИ... С. 40.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
31 См.: Известия Отдела управления Моссовета. 1921. 19 марта.
32 См.: Вестник Петросовета. 1921. 26 апреля.
33 См.: История ГАИ... С. 41.
34 См.: Курицын В.М. Переход к НЭПу и революционная законность. М., 1972. С. 89.
35 Вестник Петросовета. 1922. 2 сентября.
36 ЦГА СПб. Ф. 1000. Оп. 11. Д. 97. Л. 14.
37 Архив Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области (далее - Архив ММ ГУВД СПб). Ф. 1. Д. 2.
Л. 27.
38 Инструкция милиционерам РККМ. М., 1923. С. 14.
39 ОСФиР ИЦ ГУВД СПб. Ф. 2. Оп. 1. Д. 8. Л. 67 об.
40 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 10. Л. 31-31 об.
В.П. Сальников*, М.Ю. Гутман**
«И была брань крепкая и сеча злая» (К 625-летию Куликовской битвы)
Наша Родина на протяжении своей многовековой истории росла и крепла в беспрерывной борьбе с многочисленными иноземными завоевателями и всегда выходила из тяжелых положений с достоинством и честью. Славное боевое прошлое нашего народа, всегда умевшего постоять за свою Отчизну, запечатлелось в памятниках материальной культуры, литературе, в памяти поколений, в устном народном творчестве.
В ожесточенной борьбе с бесчисленными врагами родились, окрепли и получили свое дальнейшее развитие славные героические традиции нашего народа и его Вооруженных сил, которые являются важнейшим фактором военно-патриотического и профессионального воспитания многих поколений России.
Одной из замечательных страниц героической истории русского народа является блестящая победа над монголо-татарскими завоевателями на Куликовом поле 8 сентября 1380 г., 625-летие которой отмечается в этом году. Куликовская битва была одним из крупнейших сражений средневековья, положившая начало освобождению Руси и других народов Восточной Европы от монголо-татарского ига.
XIII век вошел в историю нашей Родины как век суровых испытаний и кровопролитных баталий. Народам страны пришлось вести мужественную борьбу с полчищами татаро-монгол, с войсками Швеции, Германии, Дании, Польши, Венгрии, поддержанными могущественным в ту пору папством. В эти трудные годы враги на себе ощутили силу народа, отстаивавшего свою свободу и независимость. Был нанесен ряд жесточайших поражений шведам, немецким псам-рыцарям. Испытали на себе мощь русского народа и монголо-татары, однако обширная и богатая Русь, не знавшая в то время внутреннего мира, в силу объективных причин и субъективных обстоятельств не могла объединиться, чтобы дать достойный отпор всем завоевателям. Призыв автора «Слова о полку Игореве» к объединению русских князей накануне татаро-монгольского нашествия оказался неуслышанным.
В 1206 г. в Центральной Азии возникло монгольское государство как конгломерат племен и народов, не имевших общей экономической базы. Образование государства у монголо-татар было прогрессивным явлением, т.к. способствовало прекращению междоусобных войн, создавало предпосылки для развития экономики и культуры, возникновения монгольской народности. Однако монгольская знать встала на путь захвата чужих земель и богатств, которые сулили быстрое и, как им казалось, легкое обогащение. Монгольские завоеватели, считавшие войну необходимым и почетным делом, сделавшие массовое истребление людей, разрушение городов принципом своей политики, презирали созидательный труд и людей труда.
На путь захвата чужих земель, уже освоенных другими народами, находившимися на более высокой ступени социально-политического и экономического развития, монгол толкали и объективные причины. Важнейшей из них была экономическая: экстенсивная экономика, в основе которой лежало примитивное кочевое скотоводство, требовала обширных земельных угодий, которые можно было приобрести только путем завоеваний. Нашествие татаро-монгольских орд принесло человечеству неисчислимые жертвы, разрушения, гибель материальных и культурных ценностей.
* Начальник Санкт-Петербургского университета МВД России, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН, генерал-лейтенант милиции;
** Профессор кафедры социологии и политологии Санкт-Петербургского университета МВД России, заслуженный работник высшей школы РФ, доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, академик АВИН, полковник в отставке.
