CC BY
98
Правовые и политические аспекты управления
Головин М. С., Кудрявцева О.В.
Государственная политика по развитию отрасли транспортного биотоплива в Европейском Союзе1
Головин Максим Сергеевич — аспирант, экономический факультет, кафедра агроэкономики, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: maks [email protected] SPIN-код РИНЦ: 1470-5594
Кудрявцева Ольга Владимировна — доктор экономических наук, профессор, экономический факультет, кафедра экономики природопользования, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 9064-4420
Аннотация
Актуальность исследования биотопливной отрасли обусловлена возрастающим вниманием к тенденции роста эмиссии парниковых газов, в первую очередь углекислого газа, и её взаимосвязи с обострением проблемы глобального потепления и изменения климата. Развитые страны уже несколько десятилетий реализуют государственные программы по декарбонизации собственных экономик, в частности энергетического сектора. Наиболее заметных успехов в данном направлении добились страны Европейского Союза (ЕС).
С помощью системного анализа авторы исследуют инструменты государственного регулирования производства и потребления транспортного биотоплива в ЕС, выделяют основные инструменты и отмечают отсутствие подобных аналогов в Российской Федерации (РФ). Исследование показывает сложность и многообразие мультипликативных экономических эффектов, возникающих в смежных отраслях в результате стимулирования биотопливной отрасли. К положительным эффектам относятся снижение эмиссии парниковых газов транспортным сектором, диверсификация энергопоставок, развитие сельскохозяйственной отрасли и сферы утилизации отходов. К отрицательным эффектам относятся негативные эффекты в структуре землепользования, заключающиеся в конверсии естественных экосистем под землю сельскохозяйственного назначения, рост антропогенного воздействия на окружающую среду.
Результаты экономико-математической оценки введения в РФ обязательной нормы содержания биотоплива в топливных смесях свидетельствуют о положительных экономических эффектах, заключающихся в снижении эмиссии углекислого газа в транспортном секторе. При этом исследователями отмечено, что в среднесрочной перспективе без осуществления системной государственной политики в данной области потенциал развития биотопливной отрасли ограничен. Сдерживающими факторами являются обеспеченность России традиционными энергоносителями, фрагментарность политики по снижению выбросов парниковых газов и более высокая себестоимость производства транспортного биотоплива по сравнению с бензином и дизельным топливом.
Ключевые слова
Транспортное биотопливо, энергетика, биотопливо, альтернативная энергетика, государственное регулирование энергетического сектора.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10034
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 18-010-00974 А «Разработка модели управления ресурсным потенциалом территорий».
Введение
Последние десятилетия внимание международного сообщества приковано к проблеме достижения устойчивого экономического развития, наиболее важные элементы которого подразумевают снижение уровня антропогенного воздействия на окружающую среду. В результате все большее распространение получают новые модели экономики: зеленая, низкоуглеродная, циркулярная и др., подразумевающие достижение баланса между экономическим ростом, социальным развитием и экологической устойчивостью [Бобылев 2019, Пахомова и др. 2013].
Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая в 2015 году, поставила перед международным сообществом задачу ограничения роста парниковой эмиссии и глобальной температуры на 2оС2. Данный документ является последовательной попыткой решить проблему глобального потепления, развить принципы, заложенные в Киотском протоколе 1992 года.
Реализация столь сложной задачи невозможна без повышения энергоэффективности и внедрения климатически-нейтральных технологий во всех сферах хозяйственной деятельности человека, в том числе в сфере транспорта, эмитирующего до 14% совокупных выбросов парниковых газов [Climate Change 2014, 9]. Осознание данного факта находит своё прикладное отражение в предпринимаемых отдельными странами усилиях по развитию экологически чистых, возобновляемых источников энергии, способных решить проблему роста потребления традиционных углеводородных энергоносителей в транспортном секторе.
Важным элементом данного направления государственной экономической политики является стимулирование производства и потребления транспортного биотоплива. Биотопливная отрасль появилась в Бразилии еще в начале XX столетия и до 1990-х гг. развивалась лишь в нескольких странах, рассматриваясь в качестве локального и достаточно узкого инструмента диверсификации энергопоставок, стимулирования экономики агропромышленного комплекса и улучшения экологической обстановки в городских агломерациях. В последние три десятилетия, благодаря реализации системной государственной политики более чем в 60 странах мира, отрасль транспортного биотоплива продемонстрировала высокие темпы роста и уверенно заняла нишу экологически безопасных топливных добавок.
2 Рамочная конвенция об изменении климата (12 декабря 2015 года) // ООН [Электронный ресурс]. URL: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/l09r.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
По оценкам специалистов Международного энергетического агентства, доля биотоплива в совокупном мировом энергопотреблении транспортного сектора достигла в 2017 году 3%, а к 2040 году может увеличиться до 6%3. Лидирующие мировые позиции в производстве и потреблении транспортного биотоплива, наряду с США и Бразилией, занимает Европейский Союз (ЕС).
В Российской Федерации (РФ) производство и потребление транспортного биотоплива не осуществляются (за исключением незначительных поставок растительных масел и жировых отходов пищевой промышленности на рынок ЕС). При этом показатель эмиссии углекислого газа в РФ составляет 11,9 тонн на 1 человека в год, что на 1,2 тонны превышает средний показатель эмиссии в группе стран с очень высоким уровнем человеческого развития, на 3 тонны — показатель эмиссии в Германии, на 7,3 тонны — показатель эмиссии во Франции и т.д.4 В целом развитие чистой энергетики способно благотворно сказываться на благосостоянии населения, сохранять его здоровье и повышать степень технологической гибкости энергетического сектора [Бобылев и др. 2013, 36].
В связи с этим представляется крайне актуальным исследование накопленного опыта применения основных инструментов государственной политики по развитию биотопливной отрасли в качестве элемента стратегии по снижению выбросов парниковых газов и диверсификации энергопотребления.
Цель данного исследования — обобщить опыт стран Европейского Союза в области государственной политики по стимулированию производства и потребления транспортного биотоплива, выделить основные механизмы стимулирования и отразить их эволюцию за последнее десятилетие. Полученные результаты могут быть применены при разработке стратегии декарбонизации транспортного сектора РФ.
Становление отрасли и актуализация проблемы косвенных изменений структуры землепользования
Вплоть до начала 2000-х гг. производство и потребление транспортного биотоплива в странах ЕС носили локальный характер и были обусловлены государственными программами развития отрасли, действующими в отдельных странах. Основным видом биотоплива являлся биодизель, объемы потребления
3 World Energy Outlook 2018. P. 526 // IEA [Электронный ресурс]. URL: https ://www. iea. org/reports/world-energy-outlook-2018 (дата обращения: 30.11.2019).
4 Human Development Indices and Indicators. 2018 Statistical Update. P. 98-101 // UNDP [Электронный ресурс]. URL: http://hdr.undp.org/sites/default/files/2018 human development statistical update.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
которого в 2000 г. составляли 577,6 млн литров, при этом практически весь спрос удовлетворялся за счет внутреннего производства5. Производство биоэтанола составляло порядка 542 млн литров, при этом в качестве моторного топлива он практически не использовался6. Основные объемы производства и потребления биотоплива были сосредоточены во Франции, Германии, Испании и Австрии7.
В 2003 году данная ситуация резко изменилась. Принятие Европейской Комиссией директивы Directive 2003/30/EC (RED I) закрепило за странами-участницами объединения долгосрочные обязательства по достижению целевых показателей потребления биотоплива в совокупной структуре потребления транспортного топлива:
- к 31 декабря 2005 года уровень потребления биотоплива должен был составить 2% от совокупного потребления транспортного топлива;
- к 31 декабря 2010 года уровень потребления биотоплива должен был составить 5,75% от совокупного потребления транспортного топлива8.
Принятие данной директивы на наднациональном уровне закрепляло за странами-участницами объединения обязательства, но оставляло право индивидуального выбора инструментов государственной поддержки отрасли, направленных на их достижение. Анализ многочисленных исследований, посвященных данной проблематике, позволяет выделить следующие три категории данных инструментов: поддержка конечного производства (output-related assistance), поддержка факторов производства (support for factors of production) и поддержка дистрибуции и потребления (distribution and use support) [Harmer 2009, 4].
Наиболее распространенными применяемыми инструментами в рамках данных категорий являются:
5 OECD-FAO Agricultural Outlook 2019-2028 // OECD.Stat [Электронный ресурс]. URL: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=HIGH AGLINK 2019 (дата обращения: 30.11.2019).
6 OECD-FAO Agricultural Outlook 2019-2028 // OECD.Stat [Электронный ресурс]. URL: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=HIGH AGLINK 2019 (дата обращения: 30.11.2019).
7 Statistical Review of World Energy 2017 // BP [Электронный ресурс]. URL: https://www.bp.com/en/global/corporate/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html (дата обращения: 30.11.2019).
8 DIRECTIVE 2003/30/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 8 May 2003 // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: http: //eur-lex. europa. eu/le gal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0030&from=EN (дата обращения: 30.11.2019).
- нормы обязательного минимального содержания биотоплива в топливной смеси с традиционными энергоносителями и субсидирование производителей биотоплива (поддержка конечного производства);
- инструменты тарифной и нетарифной защиты внутреннего рынка от импорта (поддержка конечного производства);
- государственная поддержка фундаментальных исследований, прикладных разработок и пилотных проектов (поддержка факторов производства);
- субсидирование поставщиков сырья, используемого в производстве биотоплива (поддержка факторов производства);
- субсидирование инфраструктуры дистрибуции биотоплива (поддержка дистрибуции и потребления);
- налоговые льготы, повышающие потребительскую привлекательность биотоплива по сравнению с традиционными видами транспортного топлива (поддержка дистрибуции и потребления).
Основополагающим механизмом развития отрасли является административно установленная норма обязательного минимального содержания биотоплива в топливной смеси с традиционными энергоносителями (бензин, дизельное топливо). На начальном этапе осуществления системной политики по развитию отрасли в ЕС нормы обязательного минимального содержания биотоплива в топливных смесях с традиционными энергоносителями были распространены повсеместно и варьировались от 1% до 5%. В данный момент эти показатели существенно выше (Таблица 1), при этом в отдельных странах прослеживается тенденция к переходу от системы «квотирования» потребления биотоплива к системе налогообложения выбросов углекислого газа.
Таблица 1. Нормы обязательного содержания биотоплива в топливных смесях в
отдельных странах ЕС9
Страна Минимальный объем содержания биотоплива в топливной смеси (на 2019 г.)
Швеция • 2,6% содержания биоэтанола в топливной смеси с бензином; • 20% содержания биодизеля в топливной смеси с дизельным топливом.
Испания • 7% биотоплива в топливной смеси в 2019 г.; • 8,5% биотоплива в топливной смеси в 2020 г.
Австрия • 3,4% содержания биоэтанола (либо альтернативного биотоплива) в топливной смеси с бензином; • 6,3% содержания биодизеля в топливной смеси с дизельным топливом.
Франция • премиальные марки бензина (8Р 95 и 8Р 98) должны содержать 8% биоэтанола в 1 литре топливной смеси; • премиальная марка бензина 8Р95-Б10 должна содержать 10% биоэтанола в 1 литре топливной смеси; • дизельное топливо должно содержать 8% биодизеля в 1 литре топливной смеси.
Польша • минимальное содержание биотоплива в топливных смесях в 2019 г. — 8%; • минимальное содержание биотоплива в топливных смесях в 2020 г. — 8,5%.
Невыполнение поставщиками топлива требований о минимальном содержании
биотоплива приводило к штрафам и ограничению оборота топливной смеси на внутренних рынках стран, использующих данный инструмент регулирования. Аналогичная ситуация наблюдается и в настоящее время.
Другим важным инструментом развития отрасли является таможенно-тарифное регулирование импорта как сырьевой базы, используемой при производстве биотоплива, так и самого биотоплива (Таблица 2).
Таблица 2. Импортные пошлины на биотопливо в ЕС10
Таможенный код Продукт Ставка импортной пошлины
3826001 FAMAE 96.5-100% 6,5% (плюс адвалорные и компенсационные пошлины против большинства компаний США и Канады)
38260090 FAMAE ниже 96.5% 6,5% (плюс адвалорные и компенсационные пошлины против большинства компаний США и Канады)
271020 B30 и ниже 30% 3,5%
220710 Неденатурированный этанол 0,192 евро за литр
220720 Денатурированный этанол 0,102 евро за литр
Кроме мер, обозначенных выше, то есть мер защиты внутреннего рынка,
страны ЕС в течение длительного времени активно применяли антидемпинговые пошлины против поставщиков биодизеля из Аргентины и Индонезии11.
9 Составлено авторами на основе Compare policies // RES LEGAL Europe [Электронный ресурс]. URL: http://www. res-legal. eu/compare-policies/ (дата обращения: 30.11.2019).
10 Источник: EU Biofuels Annual 2017. 6/21/2017, NL7015. P. 14 // USDA [Электронный ресурс]. URL: https://apps.fas.usda.aov/newaainapi/api/report/downloadreportbvnlename?nlename=Biofuels%20Annual
The%20Hague EU-28 6-19-2017.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
11 European Union — anti-dumping measures on biodiesel from Argentina // WTO [Электронный ресурс]. URL: https://www.wto.org/english/tratop e/dispu e/473abr e.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Нормы обязательного содержания биотоплива в топливной смеси и инструменты защиты внутреннего рынка относятся к категории поддержки конечного производства, носят фундаментальный характер и их применение позволило странам ЕС:
- сформировать рыночный спрос на энергоноситель, отличающийся несовершенной технологической сопряженностью с существующими технологиями энергопотребления дорожного транспорта и более высокой себестоимостью по сравнению с бензином и дизельным топливом;
- защитить внутреннего производителя от конкуренции с зарубежными поставщиками и усилить инвестиционную привлекательность отрасли.
Применение других инструментов позволяло решать отдельные задачи, препятствующие развитию отрасли, в первую очередь:
- ускорять темпы введения в действие производственных мощностей;
- нивелировать влияние высокой себестоимости биотоплива на конечного потребителя;
- модернизировать инфраструктуру дистрибуции биотоплива конечному потребителю.
Оценка совокупных экономических затрат, сопровождающих применение данных инструментов, является весьма нетривиальной задачей, поскольку на рыночное равновесие воздействуют многочисленные регулирующие нормы. Но отметим, что, по оценкам экспертов, в 2006 г. совокупные субсидии в биотопливной отрасли ЕС составляли 3,7 млрд евро [КШа й а1. 2007, 1], в 2011 г. они выросли до 5,5-6,9 млрд евро12, а в период 2011-2020 гг. их ежегодный минимальный объем оценивается в 8,4 млрд евро13.
12 Charles C., GerasimchukI., Bridle R., Moerenhout T., Asmelash E., Laan T. Biofuels — At What Cost? A review of costs and benefits of EU biofuel policies // International Institute for Sustainable Development [Электронный ресурс]. URL: https://www.iisd.org/gsi/sites/default/files/biofuels subsidies eu review.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
13 Bourguignon D. EU biofuels policy. Dealing with indirect land use change // European Parliament [Электронный ресурс]. URL: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/545726/EPRS BRI%282015%29545726 RE V1 EN.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Результатом реализации директивы Directive 2003/30/EC стало резкое увеличение роста производства и потребления биоэтанола и биодизеля. Уже в 2009 г. потребление биодизеля составляло 11,3 млрд литров (при внутреннем производстве в объеме 10 млрд литров, экспорте в 490 млн литров и импорте в 2 млрд литров), потребление биоэтанола — 6 млрд литров (при внутреннем производстве в объеме 4,6 млрд литров, экспорте в 248 млн литров и импорте в 1,5 млрд литров)14.
При этом стремительное развитие отрасли сопровождалось тем, что основными видами транспортного биотоплива стали биоэтанол и биодизель первого поколения (производство которых основано на сельскохозяйственном сырье). Это, в свою очередь, вызвало многочисленные дискуссии, касающиеся дилеммы «топливо вместо еды» и негативных эффектов изменения структуры землепользования (ILUC).
Критики биотопливной отрасли подчеркивали эффекты роста спроса на сельскохозяйственную продукцию со стороны энергетического сектора, влияющего на рост цен и обострение проблемы голода в наименее обеспеченных регионах планеты, и роста темпов введения в сельскохозяйственный оборот земель, ранее занятых естественными экосистемами. Наиболее остро проблема изменения структуры землепользования ощущалась в странах Юго-Восточной Азии и Бразилии, где рост спроса на биодизель и биоэтанол на внутреннем рынке ЕС привел к масштабной конверсии тропических лесов под сельскохозяйственную пашню, используемую для культивации масличной пальмы и сахарного тростника.
Результаты глубокого анализа данных проблем, обладающих трансграничным характером, предопределили коррекцию государственной политики в области развития биотопливной отрасли и принятие директивы Directive 2009/28/EC.
Коррекция государственной политики и развитие биотоплива второго поколения
Директива Directive 2009/28/EC (RED II) была направлена, с одной стороны, на увеличение потребления транспортного биотоплива, а с другой — на обеспечение устойчивости и антропогенной нейтральности производства данного энергоносителя. К 2020 году каждое государство-член ЕС должно достигнуть определенной индикативной доли потребления энергии из возобновляемых источников:
14 OECD-FAO Agricultural Outlook 2019-2028 // OECD.Stat [Электронный ресурс]. URL: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=HIGH AGLINK 2019 (дата обращения: 30.11.2019).
- доля возобновляемой энергии в совокупной структуре энергопотребления должна составить 20%;
- доля возобновляемой энергии в совокупном энергопотреблении транспортного сектора должна составить 10%;
- доля возобновляемой энергии в структуре энергопотребления авиационного транспорта должна составить 6,18%15.
В данный момент каждое государство-член ЕС установило следующие целевые показатели потребления биотоплива в транспортном секторе (Таблица 3).
Таблица 3. Целевые показатели потребления биотоплива в транспортном секторе (индикаторы к 2020 году, V — объем, Е — энергетическое содержание)16
Страна Этанол Биодизель Общие требования
Австрия 3,4% 6,3% 8,75%
Бельгия 8,5% (V) 6% (V)
Болгария 10% (V) 6% (V)
Хорватия 1% 7,49% 8,81% (E)
Чехия 4,1% (V) 6% (V) 10% (E)
Дания 5,75% (E)
Финляндия 20% (E)
Франция 7,5% (E) 7,7% (E)
Германия 2,8% 4,4% 6,25%
Греция 10% (V)
Венгрия 4,9% 4,9% 4,9% (E)
Ирландия 8,695% (E)
Италия 10% (E)
Нидерланды 10% (E)
Польша 8,5% (E)
Португалия 10% (E)
Румыния 8% (V) 6,5% (V) 10% (V)
Словакия 7% (V) 11,5% (V) 8,5% (V)
Словения 7,5% (E)
Испания 8,5% (E)
Швеция 10%, показатель достигнут и превышен
Великобритания 9,75% (V)
15 Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0028&from=EN (дата обращения: 30.11.2019).
16 Источник: Biofuel Mandates in the EU by Member State in 2017. 6/1/2017, GM17017. P. 4-13 // USDA [Электронный ресурс]. URL: https://www.fuelseurope.eu/wp-content/uploads/2015/06/Graphs FUELS EUROPE- 2017 -48.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Существовавшие на момент принятия директивы инструменты государственного регулирования были расширены механизмами сертификации биотоплива и новыми способами субсидирования производителей.
Сертификация биотоплива является инструментом достижения параметров устойчивости и принципиально отличает отраслевую политику в ЕС от других стран, реализующих программы по развитию производства и потребления биотоплива. Данная сертификация является как инструментом стимулирования перехода отрасли на сырье второго поколения (не являющегося сельскохозяйственной культурой и не способствующего негативным эффектам в области продовольственной безопасности и экологической устойчивости естественных экосистем), так и инструментом защиты внутреннего рынка (планируемый запрет на использование в производстве биотоплива пальмового масла).
Критерии устойчивости в первую очередь включают требования к эффектам сокращения парниковой эмиссии от использования биотоплива и биожидкостей, которые должны составлять по меньшей мере 35%, при этом:
- с 1 января 2017 года эффект сокращения парниковой эмиссии должен составлять 50%;
- с 1 января 2018 года эффект сокращения парниковой эмиссии должен составлять не менее 60% для биотоплива и биожидкостей, произведенных на мощностях, созданных с 1 января 2017 года17.
Дополнительные критерии устойчивости касаются ограничения негативных эффектов в структуре землепользования. Биотопливо и биожидкости не должны быть произведены из сырья, полученного от использования земли с высокой ценностью биоразнообразия, а именно от использования земли, которая имела следующий статус на январь 2008 года:
а) первичные (девственные) леса и другие земли, занятые лесом, где нет значимой хозяйственной деятельности человека и нет нарушений экологических процессов;
б) территории, которые находятся под законодательной защитой в целях защиты окружающей среды и отведены для защиты редких
17 Biofuel Mandates in the EU by Member State in 2017. 6/1/2017, GM17017. P. 4-13 // USDA [Электронный ресурс]. URL: https://www.fuelseurope.eu/wp-content/uploads/2015/06/Graphs FUELS EUROPE- 2017 -48.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
животных, находящихся под угрозой исчезновения, или находящиеся под угрозой исчезновения экосистемы;
в) луга с высоким уровнем биоразнообразия:
г) водно-болотные угодья;
д) лесные зоны, включающие территории более 1 га при высоте деревьев выше 5 метров и лесным пологом, покрывающим 30% территории, либо деревьями, способными достигнуть таких показателей in situ;
е) земельные участки площадью более 1 га, с деревьями выше 5 метров и лесным пологом, покрывающим от 10 до 30% территории, либо если деревья способны достигнуть такого показателя in situ18.
В случаях, когда поставщик биотоплива не подтверждает соответствие продукции критериям устойчивости, на такую продукцию не распространяются механизмы государственной поддержки. В частности, такое биотопливо облагается обычными ставками налоговых сборов.
Уникальным по своему характеру инструментом субсидирования биотопливной отрасли является механизм торговли квотами на выбросы парниковых газов (Emission Trading System, ETS). С конца 1990-х гг. данный механизм представлял собой государственную компенсацию производителям за «эффект сокращения» эмиссии тонны СО2: от 186 до 299 евро за тонну при производстве этанола из сахарной свеклы, от 669 до 1422 евро за тонну при производстве этанола из зерна, от 263 до 347 евро за тонну при производстве биодизеля из рапса19. В настоящее время данный механизм усовершенствован и представляет собой полноценно действующий биржевой механизм, в рамках которого производители биотоплива продают квоты на выбросы углекислого газа (полученные в результате эффекта снижения парниковой эмиссии) третьим компаниям, выбросы которых превышают нормированные показатели20.
Применение механизма торговли квотами на выбросы парниковых газов является инструментом стимулирования перехода в производстве биотоплива от сырья первого поколения (сельскохозяйственные культуры) к сырью второго поколения
18 Biofuel Mandates in the EU by Member State in 2017. 6/1/2017, GM17017. P. 4-13 // USDA [Электронный ресурс]. URL: https://www.fuelseurope.eu/wp-content/uploads/2015/06/Graphs FUELS EUROPE- 2017 -48.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
19 Ibid.
20 EU Emissions Trading System (EU ETS) // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets en (дата обращения: 30.11.2019).
(целлюлозное сырье, отходы). Происходит это благодаря большему эффекту сокращения парниковой эмиссии у биотоплива второго поколения. Так, например, биодизель из соевого масла обладает эффектом сокращения парниковой эмиссии на 50% по отношению к традиционному дизельному топливу, а эффект сокращения парниковой эмиссии у биодизеля из отработанного пищевого масла составляет 84%21.
В данный момент отдельные страны, например Германия, осуществляют политику по повышенному налогообложению выбросов углекислого газа. В 2015 году законодательное требование по минимальному содержанию биотоплива в топливной смеси в данной стране было заменено требованиями к показателям эмиссии парниковых газов от используемого топлива22. С 2015 года показатели эмиссии С02 от используемого топлива должны быть снижены на 3,5%, с 2017 года — еще на 4 %, с 2020 года — еще на 6%. Превышение установленных показателей эмиссии ведет к штрафу в размере 0,47 евро за 1 кг СО2, накладываемому на поставщика транспортного топлива. Данная мера напрямую стимулирует поставщиков топлива добавлять в топливные смеси более углеродно-нейтральное биотопливо, а также косвенно способствует распространению электромобилей.
Реализация директивы 2009/28/БС укрепила тенденцию к росту производства и потребления транспортного биотоплива на территории стран ЕС. В 2018 г. объемы потребления биодизеля составили 15,1 млрд литров (при внутреннем производстве в объеме 13,5 млрд литров, экспорте в 1,1 млрд литров и импорте в 3,4 млрд литров), потребление биоэтанола — 6,9 млрд литров (при внутреннем производстве в объеме 6,8 млрд литров, экспорте в 427 млн литров и импорте в 518 млн литров)23. При этом благодаря механизмам сертификации странам ЕС удалось сдержать темпы роста импорта биодизеля из пальмового масла, снизить объемы импорта биоэтанола из сахарного тростника, нарастить производство биодизеля из жировых отходов пищевой и перерабатывающей промышленности.
21 Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources (Text with EEA relevance) // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https ://eur-lex. europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L .2018.328.01.0082.01.ENG&toc=0J:L:2018:328:T0C (дата обращения: 30.11.2019).
22 Biofuel Quota // RES LEGAL Europe [Электронный ресурс]. URL: http://www.res-legal.eu/search-by-country/germany/single/s/res-t/t/promotion/aid/biofuel-quota-3/lastp/135/ (дата обращения: 30.11.2019).
23 OECD-FAO Agricultural Outlook 2019-2028 // OECD.Stat [Электронный ресурс]. URL: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=HIGH AGLINK 2019 (дата обращения: 30.11.2019).
Следует обратить внимание, что действующая редакция директивы Directive 2018/2001 (RED III), принятая в 2018 году, предполагает к 2030 году постепенный запрет потребления биодизельного топлива, произведенного из сельскохозяйственных культур, культивация которых сопровождается негативными эффектами в структуре землепользования24. Данное требование ограничивает использование в производстве транспортного биотоплива сельскохозяйственного сырья, выращенного на землях, ранее занятых естественными экосистемами, в частности тропическими лесами. При этом доля транспортного биотоплива первого поколения в совокупном энергопотреблении транспортного сектора не должна превышать 7%, а доля транспортного биотоплива второго и третьего поколения в совокупном энергопотреблении транспортного сектора должна будет составить 3,5% к 2030 году.
Текущая ситуация и перспективы развития отрасли транспортного биотоплива в РФ
В Российской Федерации системная государственная политика по развитию производства и потребления транспортного биотоплива не осуществляется. Отсутствуют аналоги основных инструментов развития отрасли, применяемые в ЕС, а механизмы субсидирования сельского хозяйства не имеют взаимосвязи с производством транспортного биотоплива. В определенной степени это обусловлено обеспеченностью страны традиционными энергоносителями и наличием единой энергосистемы [Кудрявцева и др. 2019]
При этом в нашей стране происходят активные процессы автомобилизации и роста энергопотребления в транспортном секторе. Данные тенденции наблюдаются на фоне недостаточного внимания к проблемам «устойчивого развития», развития «низкоуглеродной, зеленой экономики», сфокусированности государственной экологической политики преимущественно на утилизации вторичных ресурсов и отходов, использовании очистного оборудования [Бобылев и др. 2017, 37]. Распространение альтернативных источников энергии, по сравнению с развитыми странами, находится только на начальном этапе, а развитие получили лишь солнечная и ветровая электрогенерация [Маликова, Златникова 2019, 25].
24 Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources (Text with EEA relevance) // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https ://eur-lex. europa. eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L .2018.328.01.0082.01.ENG&toc=0J:L:2018:328:T0C (дата обращения: 30.11.2019).
Техническое регулирование в области транспортного биотоплива не обязывает поставщиков бензина и дизельного топлива добавлять в топливные смеси биоэтанол и биодизель, но при этом допускает их наличие в небольших объемах (этанола в качестве оксигената не более 5% объема автомобильного бензина, биодизеля не более 7% объема дизельного топлива)25.
Федеральный закон от 28.11.2018 N 448-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"» создает предпосылки для развития производства и потребления биоэтанола, поскольку выводит данный продукт из-под действия акциза на алкогольную продукцию, но не является достаточным условием формирования экономических стимулов для производства биоэтанола в промышленных масштабах.
Причина, по которой биотопливо не получило широкого распространения в Российской Федерации, заключается в более высокой себестоимости производства 1 литра топлива, эквивалентного по энергетическому содержанию бензину либо дизельному топливу. По нашим расчетам, в российских условиях и при текущем уровне цен на сырье полная себестоимость производства 1 литра биоэтанола на 50-60% выше полной себестоимости производства эквивалентного по энергетическому содержанию 1 литра автомобильного бензина. Полная себестоимость производства 1 литра биодизеля, в свою очередь, выше полной себестоимости производства эквивалентного по энергетическому содержанию 1 литра дизельного топлива на 90-100%. В результате любые начинания по развитию производства транспортного биотоплива неизбежно сталкиваются с характерными для «зеленых» проектов проблемами высокой капиталоемкости и низкой рентабельности, ограничивающих потенциал привлечения частных инвестиций [Потравный и др. 2019].
В то же время производство и потребление транспортного биотоплива может оказать положительное влияние на снижение выбросов углекислого газа от транспортного сектора. На 2016 год совокупные показатели эмиссии СО2 в РФ
25 тр ТС 013/2011 "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту" // Евразийская Экономическая Комиссия [Электронный ресурс]. URL: http://www.tsouz.ru/KTS/KTS32/Documents/P 826 1.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
составляли 1438,6 млн тонн26. Доля совокупной эмиссии транспортного сектора в данном показателе составляла 16,7%, или 240,2 млн тонн27.
По оценкам экспертов, совокупное потребление бензина в 2018 г. находится на уровне 42,8 млрд литров, дизельного топлива (только грузовым и пассажирским дорожным транспортом) — на уровне 5,9 млрд литров28. Средние показатели выбросов CO2 при сжигании 1 литра бензина составляют 2,3 кг (по данным Natural Resource Canada — 2,3 кг/л29, по данным U.S. Environmental Protection Agency — 2,32 кг/л30). Средние показатели выбросов CO2 при сжигании 1 литра дизельного топлива составляют 2,7 кг (по данным Natural Resource Canada — 2,66 кг/л31, по данным U.S. Environmental Protection Agency — 2,69 кг/л32). В совокупности потребление данных энергоносителей привело к эмиссии 114,37 млн тонн CO2 (98,44 млн тонн за счет потребления бензина и 15,93 млн тонн за счет потребления дизельного топлива дорожным транспортом).
В научной литературе существует множество результатов оценки влияния биотоплива на эмиссию углекислого газа от транспортного топлива. Конечный эффект влияния на эмиссию зависит от исходного сырья, используемого при производстве транспортного биотоплива, и от технологий их производства. В данном анализе использованы результаты оценки эффекта сокращения эмиссии СО2, применяемые в данный момент на территории стран ЕС и основанные на методологии анализа жизненного цикла биоэтанола из зерна и биодизеля из соевого масла. Эффект снижения эмиссии углекислого газа при применении биоэтанола из зерна составляет 38% по сравнению с аналогичными показателями у бензина, эффект снижения эмиссии при
26 CO2 EMISSIONS FROM FUEL COMBUSTION (2018 edition). P. II.341 // OECDiLibrary [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/energy/co2-emissions-from-fuel-combustion-2019 2a701673-en (дата обращения: 30.11.2019).
27 Там же.
28 Russian Federation. Biofuels Update 2017. 6/9/2017, RS1737. P. 6 // USDA [Электронный ресурс]. URL: https://apps.fas.usda.gov/newgainapi/api/report/downloadreportbyfilename?filename=Biofuels%20Annual
Moscow Russian%20Federation 6-9-2017.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
29 Learn the facts: Fuel consumption and CO2, 2014 // Minister of Natural Resources Canada [Электронный ресурс]. URL: https://www. nrcan. gc.ca/sites/www. nrcan. gc.ca/files/oee/pdf/transportation/fuel-efficient-technologies/autosmart factsheet 6 e.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
30 Emission Factors for Greenhouse Gas Inventories, 4 April 2014 // EPA [Электронный ресурс].
URL: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-07/documents/emission-factors 2014.pdf_(дата
обращения: 30.11.2019).
31 Learn the facts: Fuel consumption and CO2, 2014 // Minister of Natural Resources Canada [Электронный ресурс]. URL: https://www. nrcan. gc.ca/sites/www. nrcan. gc.ca/files/oee/pdf/transportation/fuel-efficient-technologies/autosmart factsheet 6 e.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
32 Emission Factors for Greenhouse Gas Inventories, 4 April 2014 // EPA [Электронный ресурс].
URL: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-07/documents/emission-factors 2014.pdf_(дата
обращения: 30.11.2019).
применении биодизеля из соевого масла составляет 50% по сравнению с аналогичными показателями у дизельного топлива33.
Результаты оценки потенциала сокращения эмиссии углекислого газа при введении 5% нормы обязательного содержания биотоплива в транспортном топливе приведены в Таблице 4.
Таблица 4. Потенциал сокращения эмиссии СО2 при производстве и потреблении
транспортного биотоплива в РФ34
Потребление транспортного топлива в 2018 г., млрд литров Средние показатели выбросов СО2 при сжигании 1 литра топлива, кг Совокупные показатели выбросов CO2, млн тонн Эффект снижения эмиссии С02 при замещении 5% традиционного топлива биотопливом, млн тонн
Бензин 42,8 2,3 98,44 1,87036
Дизельное топливо (только грузовой и пассажирский дорожный транспорт) 5,9 2,7 15,93 0,438075
При текущем уровне потребления бензина и дизельного топлива совокупный
эффект снижения эмиссии СО2 может достигнуть 2,3 млн тонн. Данный показатель составляет 0,96% эмиссии СО2 от потребления традиционных видов топлива транспортным сектором в РФ.
При этом следует отметить, что отдельные виды биотоплива, производимые не из сельскохозяйственного сырья (например, биодизель из жировых отходов пищевой и перерабатывающей промышленности), позволяют достигать больших эффектов сокращения эмиссии углекислого газа. Анализ потенциала производства данных видов биотоплива является перспективным направлением дальнейших исследований.
Выводы
В последние несколько десятилетий в странах ЕС осуществляется системная государственная политика по развитию производства и потребления транспортного биотоплива. Данная государственная политика является частью стратегии, направленной на декарбонизацию экономики и диверсификацию энергопотребления.
33 Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources (Text with EEA relevance) // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https ://eur-lex. europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L .2018.328.01.0082.01.ENG&toc=QJ:L:2018:328:TOC (дата обращения: 30.11.2019).
34 Рассчитано авторами.
Основополагающим инструментом государственного регулирования является законодательно установленная обязательная норма содержания биотоплива в топливных смесях с традиционными энергоносителями (бензин, дизельное топливо), широко распространенная в ЕС и отсутствующая в РФ. Дополнительные инструменты позволяют нивелировать отрицательные эффекты, связанные с производством биотоплива из сельскохозяйственного сырья.
В Российской Федерации отсутствует системная государственная политика по развитию отрасли транспортного биотоплива. При этом введение нормы обязательного минимального содержания биотоплива в топливных смесях с традиционными энергоносителями перспективно с точки зрения снижения эмиссии углекислого газа транспортным сектором.
Список литературы:
Бобылев С.Н. Новые модели экономики и индикаторы устойчивого развития // Экономическое возрождение России. 2019. № 3(61). С. 23-29.
Бобылев С.Н., ВласовЮ.С., Кирюшин П.А. Влияние экологизации энергетики на развитие человеческого потенциала // Вестник Московского университета. Сер. 6. Экономика. 2013. № 1. С. 36-46.
Бобылев С.Н., Горячева А.А., Немова В.И. «Зеленая» экономика: проектный подход // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 64. С. 34-44. Кудрявцева О.В., МитенковаЕ.Н., Маликова О.И., ГоловинМ.С. Развитие альтернативной энергетики в России в контексте формирования модели низкоуглеродной экономики // Вестник Московского университета. Сер. 6. Экономика. 2019. № 4. С. 122-139.
Маликова О.И., Златникова М.А. Государственная политика в области развития возобновляемой энергетики // Государственное управление. Электронный вестник. 2019. № 72. С. 5-30.
Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Малышков Г.Б. Стратегия устойчивого развития и переход к зеленой экономике: обновление приоритетов и механизмов // Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2013. Вып. 4. С. 35-54.
Потравный И.М., Яшалова Н.Н., Гассий В.В., Чавез Феррейра К.Йе. Проектный подход в управлении экологически ориентированным развитием экономики региона // Экономика региона. 2019. Том 15. Вып. 3. С. 806-821.
Climate Change 2014. Mitigation of Climate Change. Working Group III Contribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change / ed. by Ottmar Edenhofer, Ramón Pichs-Madruga et al. New York: Cambridge University Press,
2014. URL: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/02/ipcc_wg3_ar5_frontmatter.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Harmer T. Biofuels subsidies and the law of the WTO // Global Platform on Climate Change, Trade Policies and Sustainable Energy, 2009. Issue Paper No. 20. URL: https://www.ictsd.org/sites/default/files/research/2012/02/biofuels-subsidies-and-the-law-of-the-wto.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Kutas G., Lindberg C., Steenblik R. Biofuels — at what cost? Government support for ethanol and biodiesel in the European Union. Geneva: Global Subsidies Initiative, 2007. URL: https://www.iisd.org/gsi/sites/default/files/subsidies_to_biofuels_in_the_eu_final.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Дата поступления: 19.10.2019
Golovin M.S., Kydryavtseva O. V.
State Policy for Transport Biofuel Industry Development in the European
Union
Maksim S. Golovin — postgraduate student, Faculty of Economics, Department of Agricultural Economics, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: maks [email protected]
Olga V. Kudryavtseva — DSc (Economics), Professor, Faculty of Economics, Department of Environmental Economics, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation.
E-mail: [email protected] Abstract
The relevance of biofuel industry study is determined by increasing attention to the growing trend of greenhouse gas emissions, primarily carbon dioxide, and its relationship with the exacerbation of global warming and climate change problem. Developed counties have been implementing state programmes aimed at creating low-carbon economy for several decades. The most successful countries in this area are the EU countries.
Using a system analysis, the authors examine the tools of state regulation of transport biofuels production and consumption in the EU, highlight the main tools and note the absence of such analogues in the Russian Federation. The research shows complexity and diversity of economic effects that arise in close spheres as a result of biofuel development. The positive results are reducing of greenhouse gas emission by transport sector, diversification of energy supply, agricultural sector and wastes utilization developing. The negative results are negative effects in the structure of land-use, i.e. conversion of natural ecosystems to agricultural goals, growth of human influence on the environment.
The results of the economic and mathematical assessment of introducing a mandatory norm for the volume of biofuel in fuel mixtures in the Russian Federation indicate positive economic effects, which include a reduction in carbon dioxide emissions in the field of road transport. Moreover, it is noted that in the midterm biofuel development is limited without system state policy. The main constraining factors are that Russia has enough traditional energy recourses, greenhouse gas emission policy isn't sufficiently developed, production of transport biofuel is much more expensive than petrol and diesel.
Keywords
Transport biofuels, energy, biofuels, alternative energy, government regulation of the energy sector.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10034
References:
Bobylev S.N. (2019) New Economic Models and Indicators of Sustainable Development. Ekonomicheskoye vozrozhdeniye Rossii. No. 3(61). P. 23-29.
Bobylev S.N., Goryacheva A.A., Nemova V.I. (2017) Project Management in Green Economy. Gosudarstvennoye upravleniye. Elektronnyy vestnik. No. 64. P. 34-44. Bobylev S.N., Vlasov Yu.S., Kiryushin P.A. (2013) Influence of Ecologization of Energy Sector on Human Development. VestnikMoskovskogo universiteta. Ser. 6. Ekonomika. No. 1. P. 36-46.
Edenhofer Ottmar, Pichs-Madruga Ramón et al. (eds.) (2014) Climate Change 2014. Mitigation of Climate Change. Working Group III Contribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. New York: Cambridge University Press. Available:
https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/02/ipcc_wg3_ar5_frontmatter.pdf (accessed: 30.11.2019).
Harmer T. (2009) Biofuels subsidies and the law of the WTO. Global Platform on Climate Change, Trade Policies and Sustainable Energy. Issue Paper No. 20. Available: https://www.ictsd.org/sites/default/files/research/2012/02/biofuels-subsidies-and-the-law-of-the-wto.pdf (accessed: 30.11.2019).
Kudryavtseva O.V., Mitenkova E.N., Malikova O.I., Golovin M.S. (2019) Development of Alternative Energy in Russia in the Context of a Low-Carbon Economy Model. Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 6. Ekonomika. No. 4. P. 122-139.
Kutas G., Lindberg C., Steenblik R. (2007) Biofuels — at what cost? Government support for ethanol and biodiesel in the European Union. Geneva: Global Subsidies Initiative. Available: https://www.iisd.org/gsi/sites/default/files/subsidies_to_biofuels_in_the_eu_final.p df (accessed: 30.11.2019).
Malikova O.I., Zlatnikova M.A. (2019) State Policy for the Development of Renewable Energy. Gosudarstvennoye upravleniye. Elektronnyy vestnik. No. 72. P. 5-30. Pakhomova N.V., Richter K.K., Malyshkov G.B. (2013) Sustainable Development Strategy and Transition to the Green Economy: Modernization of Priorities and Rules. Vestnik SPbGU. Ser. 5. Issue 4. P. 35-54.
Potravny I.M., Yashalova N.N., Gassiy V.V., Chavez Ferreira K.J. (2019) The Project Approach for Managing the Environmentally Oriented Development of the Regional Economy. Ekonomika regiona. Vol. 15. No. 3. P. 806-821.
Received: 19.10.2019
