CC BY
37
УДК 342 (470/571) «1906/1917» (091)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1906 - 1917 гг.) И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ ВЫСШИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА
© 2013 г. З.И. Алиева
Алиева Зульфия Ибрагимовна -соискатель,
кафедра теории и истории государства и права,
Санкт-Петербургский государственный университет, Университетская наб., 7 - 9, г. Санкт-Петербург, 199034. E-mail: [email protected].
Aliyeva Zufiya Ibragimovna -Competitor,
Department of Theory and History of State and Law, St. Petersburg State University, University Emb., 7 - 9, St. Petersburg, 199034. E-mail: [email protected].
Раскрываются состав, полномочия и обязанности реформированной Государственной канцелярии как высшего административного органа Государственного совета Российской империи с 1906 по 1917 г. Актуальность исследования подчеркивает то, что в историографии существует тенденция рассмотрения российского парламента начала XX в. лишь в разрезе нижней палаты народного представительства - Государственной думы и некоторых исследований Государственного совета в общем. Совокупностью вышеизложенных обстоятельств определяется научная актуальность исследования конкретного аспекта функционирования непарламентских учреждений в составе Государственного совета Российской империи с 1906 по 1917 г.
Ключевые слова: Государственная канцелярия, реформа, политическая система, модернизация.
The article describes the composition, powers and duties of the State Chancellery of the reformed as the highest administrative organ of the State Council of the Russian Empire from 1906 to 1917. Relevance of the study emphasizes the fact that there is a tendency in the historiography of the consideration of parliament early XX century, only in the context of the lower house of the people's representatives -the State Duma and the Council of State of some studies in general. The totality of the above circumstances is determined by the relevance of scientific research a particular aspect of the functioning of non-parliamentary institutions in the State Council of the Russian Empire from 1906 to 1917.
Keywords: State Chancellery, reform, political system, modernization.
В 1906 г. в связи с реформированием Государственного совета как высшего представительного органа в Российской империи структурные изменения последовали и в Государственной канцелярии, которая фактически являлась аппаратом Государственного совета, его департаментов и особых присутствий, а также согласительных комиссий законодательных палат. Она состояла из высококвалифицированных юристов и ведала систематизацией (кодификацией) законодательства, связывала такие административные учреждения, как департаменты и особые присутствия.
Государственная канцелярия была многочисленным учреждением. В ее состав входили люди
с громкими русскими фамилиями, с высшим образованием и с «наследственной прочной культурностью» [1, с. 31]. По мнению И.И. Тхоржев-ского, в Канцелярии находились самые культурные, самые дисциплинированные и наиболее европеизированные круги высшей бюрократии [1, с. 31]. Работа в Государственной канцелярии требовала значительного умственного развития, большого навыка и немалого труда [2, с. 112]. В своих воспоминаниях И.И. Тхоржевский писал, характеризуя канцелярскую работу: «...я проводил там не только дни, но и долгие вечера, иногда далеко за полночь ...» [1, с. 26].
Преобразование Государственного совета не могло не отразиться и на устройстве Госу-
дарственной канцелярии - органа, на который по Учреждению Государственного совета возлагались обязанности «по делопроизводству» в Государственном совете, равно как и в департаментах и особых присутствиях, а также «разработка и издание Свода законов и местных узаконений Российской империи и Полного Собрания законов (Ст. 110) [3, с. 9].
О структуре Государственной канцелярии говорилось в ст. 111 Учреждения Государственного совета, содержащей лишь общее указание, что в составе Канцелярии образуются отделения, управляемые статс-секретарями или их помощниками на правах секретарей; помимо этих должностных лиц в Канцелярию входили делопроизводители, экспедиторы, пристав Государственного совета с помощниками, присяжные стенографы. Пристав по служебному положению приравнивался к помощникам статс-секретаря, а помощники пристава - к старшим делопроизводителям. Главное управление Канцелярией возлагалось на Государственного секретаря [4, с. 103].
Он занимал важное место в системе должностных лиц в Российской империи, управлял государственной канцелярией и на ответственность его возлагалась точность сведений, предлагаемых совету, и надлежащая ясность их изложения [5, с. 59].
Должность Государственного секретаря была приравнена к должности министра, соответственно товарищ Государственного секретаря состоял на правах товарища министра. Учреждение Государственного совета не содержало постановлений, определяющих порядок производства дел в Канцелярии и обязанности ее чиновников, установление всех этих правил возлагалось на Государственного секретаря. Он определял число делопроизводителей и других назначаемых им на должности членов Государственной канцелярии, не выходя из пределов сумм, ассигнуемых по штатам, распределял дела по отделениям Канцелярии, устанавливал порядок делопроизводства и обязанности чиновников, в том числе порядок их присутствования в Государственном совете [6, с. 87].
Весной 1909 г., по-видимому, в недрах Канцелярии Совета министров были подготовлены предложения, предусматривавшие «присоединение» Отделения свода законов Государственной канцелярии к Канцелярии Совета министров. В компетенцию этого Отделения вхо-
дили вопросы кодификации (издание Полного Собрания и Свода законов, продолжение к Своду и пр.) и подготовки экспертных заключений по поводу ведомственных законопроектов и проектов актов верховного управления. Однако в силу неизвестных причин проект не был реализован [7, с. 246].
После роспуска I Государственной думы некоторые чиновники Государственной канцелярии во второй половине 1906 г. кроме выполнения своих прямых обязанностей по просьбе председателя Совета министров временно откомандировывались в его канцелярию для ведения рассматриваемых в Совете министров законодательных дел.
Принципиальное изменение характера и порядка деятельности преобразованного Государственного совета повлекло за собой и преобразование Государственной канцелярии в соответствии с потребностями делопроизводства в Совете. В Канцелярии были образованы отделения: 1) личного состава и общих дел; 2) Первое по делам законодательным; 3) Второе по делам законодательным; 4) финансов; 5) общего собрания; 6) свода законов; 7) по делам Особого присутствия по отчуждению недвижимых иму-ществ; 8) по делам Особого присутствия для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената. Делопроизводство по Первому департаменту Государственного совета было возложено на Первое отделение по делам законодательным, а делопроизводство по Второму департаменту - на отделение финансов.
Отделение Свода законов ведало разработкой Полного собрания законов и изданием Свода законов и местных узаконений, т.е. официальными изданиями и систематизацией законодательства. В конце 1906 г. появилось отдельное временное присутствие для издания сборника местных законов, а приказом № 2 Государственного секретаря от 19 января 1907 г. в составе Государственной канцелярии образовалось новое отделение местных узаконений, выделившееся из отделения Свода законов, с возложением на него кодификации и издания свода местных узаконений Прибалтийских губерний, Кавказского края и Азиатской России. На отделение также возлагалось составление сборника узаконений о православном исповедании. Возглавлял отделение управляющий (помощник статс-секретаря на правах ст. секретаря).
Экспедиционная часть была общая с отделением Свода законов [8].
Отделением Свода законов, кроме постоянных его трудов по составлению новых изданий и продолжений Свода, а также по изданию очередных томов Полного Собрания законов, в 1906 г. были изданы: Основные Государственные законы, Учреждение Государственного совета, Учреждение Государственной думы, Положение о выборах в Государственную думу и правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, росписью не предусмотренных. Кроме того, было составлено Сводное продолжение 1906 г. к Своду законов в пяти частях [9, с. 458].
Государственный секретарь с товарищем, статс-секретари Совета с помощниками, а также делопроизводители, пристав, экспедиторы, казначей и заведующий зданиями освобождались от воинской повинности.
Сразу после открытия 27 апреля 1906 г. первой сессии Государственного совета была учреждена комиссия из его членов для составления Наказа Совета [10, с. 179]. Делопроизводство в этой комиссии было возложено на Второе отделение по делам законодательным и статс-секретаря этого отделения Р.А. Дистер-ло. После принятия Наказ Государственного совета был издан в 1908 г. с подробным комментарием к основным его положениям. Кроме того, за каждую истекшую сессию Государственного совета Канцелярией издавался указатель законодательных норм, применявшихся Советом в процессе работы.
В апреле 1908 г. император утвердил положение Совета министров, обязывавшее ведомства до внесения законопроектов в Совет министров передавать на заключение государственной канцелярии, а также привлекать ее сотрудников в межведомственные комиссии для разработки сложных проектов.
Делопроизводство в комиссиях Государственного совета как постоянных, так и временных, «учрежденных для предварительного соображения законопроектов», также возлагалось на чиновников Государственной канцелярии [11, с. 255].
Помимо прямых обязанностей по редактированию стенографических отчетов и составлению протоколов заседаний Государственного совета, по делопроизводству комиссий, департаментов и Особых присутствий, по подготовке справок и докладов по обсуждае-
мым в Совете вопросам и меморий «для высочайшего благовоззрения», чиновники Государственной канцелярии по просьбе председателя Совета министров исполняли и другие функции. Так, в феврале 1907 г. Канцелярией для Государственного совета была составлена подробная справка о содержащихся в Своде законов постановлениях, касающихся ограничения прав российских подданных в зависимости от вероисповедания, сословий и национальности под общим заголовком: «Перечень постановлений действующего закона о различии в правах отдельных классов населения» [12, с. 115].
Государственная канцелярия после образования политических группировок в Государственном совете вела делопроизводство и в собраниях этих групп. С «высочайшего соизволения» на нее были возложены новые обязанности по подготовке заключений на разрабатываемые ведомствами законопроекты [13]. Эта последняя обязанность Канцелярии стала предметом обсуждения в Совете министров. Было признано, что замечания Государственной канцелярии с оценкой вносимых министрами законопроектов с точки зрения законодательной техники их соответствия действующему законодательству помогали существенно улучшать законопроекты.
Совет министров считал, что эти замечания должны передаваться ведомствам до представления ими законопроектов на законодательное рассмотрение Государственного совета или Думы. Рекомендации Совета министров были утверждены монархом.
Канцелярия сохраняла с XIX в. роль «гвардии гражданского ведомства». Ее чиновники часто переходили на руководящую работу в другие ведомства. В частности, в 1906 - 1908 гг. Канцелярия и приставская часть Государственной думы состояли в основном из служащих Государственной канцелярии. В последующем выходцы из нее продолжали возглавлять думскую канцелярию.
В целом реформа 1906 г. привела к значительному уменьшению роли Государственной канцелярии, утратившей, в частности, право докладывать дела. До преобразования она оказывала очень значительное влияние на решения Совета, после подобные случаи в источниках и литературе не отмечены.
Февральская революция 1917 г. привела к фактическому упразднению Государственно-
го совета. Деятельность его прекратилась сразу же после революции [14].
Судьбу Государственного совета разделила и Государственная канцелярия. 5 марта 1917 г. постановлением Временного правительства она была передана в ведение Государственной думы. 19 сентября штат и дела Отделения Свода законов (а также библиотека и архив Государственного совета) были переданы вновь образованному Кодификационному отделу при Сенате. А 14 декабря 1917 г. постановлением Совета народных комиссаров Государственная канцелярия была полностью ликвидирована [15, с. 231 - 232].
Литература
1. Тхоржевский И.И. Последний Петербург. Воспоминания камергера. СПб., 1999.
2. Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000.
3. Ананьич Б., Ганелин Р. Кризис власти в России: Реформы и революционный процесс: 1905 и 1917 // Реформы или революция? Россия 1861 -1917: материалы Междунар. коллоквиума историков. СПб., 1992.
4. Бородин А. Государственный Совет России (1906 - 1917). Киров, 1999. С. 103.
Поступила в редакцию
5. Кудашев С.М. Законодательная политика в Российской империи в XIX - начале XX века // Вестн. ЮУрГУ. 2006. № 6.
6. Аврех А. Распад третьеиюньской системы. М., 1985.
7. Флоринский М.Ф. Государственный секретарь Ю.А. Икскуль фон Гильденбанд и проблема нормотворчества в России в период думской монархии // Государственная власть и общественность в истории центрального и местного управления России: сб. статей памяти М.М. Шумилова. СПб., 2004.
8. ГАРФ. Ф. 1162. Оп. 12. Д. 18. Л. 15 - 16.
9. Государственная канцелярия 1810 - 1910. СПб., 1910.
10. Степанский А. Реформа Государственного Совета в 1906 г. // Труды Московского государственного историко-архивного института. 1965. Т. 20.
11. Государственный Совет. Сборник узаконений и постановлений. СПб., 1910.
12. Захарская Е. Стенографические отчеты Государственного совета (июль 1914 - февраль 1917 г.) как исторический источник // Историография и источники истории государственных учреждений и общественных организаций СССР. М., 1983.
13. Hosking G. The Russian Constitutional Experiment: Government and Duma. 1907 - 1914. Cambridge, 1973. P. 96.
14. ГАРФ. Ф. 1799. Оп. 1. Д. 7. Л. 14.
15. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1.
17 декабря 2012 г.
