CC BY
265
УДК 301.16
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
© Р. Ф. Латыпов
Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте РБ Россия, Республика Башкортостан, 450077 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 40.
Тел.: +7 (347) 273 99 27.
E-mail: [email protected]
Статья посвящена роли государственной кадровой политики в архитектуре федеративного государства. Роль государственной кадровой политики здесь заключается в поддержании равновесия политических интересов федеральной и региональных элит. По мнению автора, в федеративном государстве кадровая политика несет функции реализации прав наций на самостоятельное государственное развитие, сохранения политического единства государства и политической социализации бюрократических кадров.
Ключевые слова: федеративные принципы государственной кадровой политики; разделение кадровых полномочий; политическая социализация кадров; лингвистический фильтр кадрового рекрутинга.
При всем многообразии существующих моделей федеративного устройства сущность его «идеальной модели» заключается в том, что он представляет из себя комплекс государственно-правовых институтов, «образующих две параллельные системы государственной власти» [1, с. 15]. Для федерации характерным является наличие государственной власти у территориальных составляющих одновременно и наряду с федеральной государственной властью. С другой стороны, федерация заключается не только в разделении, но и в единстве государственной власти, без которого не существует целостного государства.
Структурирование современной демократической политической системы многонационального государства происходит не только за счет разделения власти «по горизонтали» между тремя ветвями власти, но и «по вертикали» между различными уровнями государственного управления, в т.ч. федеральным центром и субъектами федерации. Одним из аспектов распределения власти «по вертикали» в рамках федеративного государства, на наш взгляд, является разделение полномочий в сфере государственной кадровой политики. Право осуществлять самостоятельную, или, по крайней мере, автономную кадровую политику наряду с борьбой за право распоряжаться финансовыми ресурсами всегда являлось объектом политического «торга» между столичными и региональными политическими элитами. В условиях современного федеративного государственного устройства государственная кадровая политика также играет важнейшую роль в архитектуре взаимоотношений федеральный центр - регионы. Например, в объединенной Европе принята особая «Декларация основных принципов кадровой политики региональных и местных органов управления стран Европейского Союза», исходя из которой «вакансии должны заполняться способом, определенным центральными, региональными и местными нормами» [2, с. 4-8]. По мнению профессора В. В. Лазарева: «Назначение высших должностных лиц на места и опреде-
ление их полномочий из столицы скорее есть признак унитарного, нежели федеративного государства» [3, с. 264]. В целом в современном российском политологическом дискурсе вокруг проблем оптимизации управления кадровыми процессами возобладала точка зрения, что «государственная кадровая политика федеративного государства не может строится без учета его региональной специфики. Каждый регион, субъект Российской Федерации наряду с общероссийскими чертами характеризуется собственными качественными особенностями, без учета которых управление кадровыми процессами и отношениями утрачивает свою предметность и определенность» [4, с. 3]. В частности, эти принципы нашли свое отражение в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» указывает, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации» [5, с. 8]. В тексте федеративного договора от 31 марта 1992 г. было установлено, что в ведении федеральных органов государственной власти Российской Федерации остаются только кадровые полномочия по «формированию федеральных государственных органов» [6, с. 42].
На наш взгляд, кадровая политика федеративного государства несет на себе важнейшую политическую функцию, с одной стороны, сохранения единства и территориальной целостности государства, а с другой - практической реализации прав наций на самостоятельное политическое развитие. Эффективная государственная кадровая политика федеративного государства снимает эту дихотомию и использует противоречивые политические процессы в интересах государственного строительства.
Одной из главных функций федерализма является обеспечение самоуправления этнических
меньшинств и реализации прав наций на самоопределение. Для анализа этой функции федерализма Чарлзом Тарлтоном была теоретически обоснована классификация «конгруэнтных (симметричных) и неконгруэнтных (ассиметричных) федераций» [7, с. 142]. В первых субъекты федерации похожи друг на друга по своим социальным и культурным характеристикам, во вторых - различны. По вполне понятным причинам способствовать политическому развитию и самоопределению этнических меньшинств могут лишь неконгруэнтные федерации. Как отмечает Г. Г. Архипова: «Справедливое этническое представительство в органах власти и управления, в информационно-культурном пространстве стало реальной проблемой в полиэтнических обществах. Важнейшими направлениями достижения этого является децентрализация, будь то в форме федерализма, автономизации или регионализации» [8, с. 61]. Согласно точке зрения профессора Новосибирского государственного университета (НГУ) Г. В. Голосова, «введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожающим самому его существованию» [7, с. 142]. На сегодняшний день основная угроза территориальной целостности Канады исходит от франкоязычной провинции Квебек, а раздел Бельгии на три этнолингвистических региона многие наблюдатели рассматривают как прелюдию к распаду этого государства.
Вместе с тем принцип национального представительства далеко не во всех случаях ведет к дезинтеграции государства и общества. Иногда такую модель государственной кадровой политики пытаются представить как традиционную, несовместимую с модернизацией. Однако она прекрасно работает даже в условиях постиндустриального общества. Образцом может служить швейцарский опыт распределения власти между различными этническими общинами. Каждая из трех языковых групп имеет свою долю в Федеральном Совете -исполнительном органе, состоящем из семи членов. «В настоящее время в Федеральном Совете один италоязычный, четыре немецкоязычных и два франкоязычных представителя. Это распределение приблизительно соответствует удельному весу трех языковых групп (70% немецко-, 20% франко- и 10% италоязычных). На романш, четвертом официальном языке, говорит менее 1% населения, и поэтому его носители не представлены в Федеральном Совете» [9, с. 281]. Назначение на различные высшие должности в швейцарском обществе часто напоминает решение сложной головоломки, которую удается решить за счет гибкости системы. Например, если в конкретной правительственной комиссии мало франкоязычных представителей, в качестве компенсации либо позже, либо в другой комиссии их будет выбрано выше обычной нормы. Важно подчеркнуть, что здесь мы имеем дело с традицией, а не с правом. Поэтому право группы на
представительство нельзя отстаивать через суд. «Распределение власти в Швейцарии - это скорее политический, чем юридический принцип. Если, например, италоязычные не могут получить должности, которая, по их мнению, должна быть представлена им, бороться за нее приходится политическими средствами, а не судебными исками» [9, с. 283].
Конституция Индии в ч. XVI ст. 330 и 335 предусматривает «резервирование мест в Народной Палате за кастами (которые генетически имеют не только социальный, но и этнический источник формирования. - Л. Р.) и племенами, включенными в списки <...> Притязания каст и племен, включенных в списки, в отношении службы и должности. При назначении на службы и должности в связи с делами Союза или Штата должны учитываться притязания лиц, принадлежащих к кастам и племенам, включенным в списки, в той мере, в какой они совместимы с поддержанием эффективной администрации» [10, с. 373]. Даже в Соединенных Штатах, где национальный принцип архитектуры федеративного устройства категорически отрицается, законодательство предоставляет официальные льготы «при поступлении на службу для ветеранов, женщин, представителей национальных меньшинств» [11, с. 353].
Английские политологи Дж. Мак Гэрри и Б. О'Лири рассматривают разделение властных полномочий и постов в государственном аппарате между представителями разных национальностей (конфессий) в качестве политической технологии по урегулированию этнополитических конфликтов. По их мнению, данный метод недопущения этнических конфликтов может быть применен как на уровне всего государства, так и на уровне регионов. Он вытекает из принципов этнического плюрализма. В то же время «основанную на нем систему легко дестабилизировать, если один из его участников заявит о своем праве господствовать над всеми остальными, чем будет нарушена устойчивость всей системы» [12, с. 124]. В Российской Федерации во взаимоотношениях между федеральным центром и большинством субъектов Российской Федерации были найдены оптимальные модели взаимодействия по кадровым вопросам. Как отметил в своем послании 2002 г. Президент Республики Башкортостан М. Г. Рахимов, предстоящие политические трансформации не затрагивают сущностных основ государственного суверенитета Республики Башкортостан, т. к. «в соответствии с Конституцией России и Конституцией республики, вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации, а также сферы совместного ведения, Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти. Это выражается в самостоятельном формировании органов государственной власти республики <...>» [13].
Федеративные принципы государственного устройства оказывают влияние на характер квалификационных требований, предъявляемых для по-
ступления на государственную гражданскую службу Российской Федерации и, прежде всего, в лингвистическом аспекте. Согласно Конституции Российской Федерации, государственным языком на всей ее территории является русский. Однако, как поясняют А. Ф. Нуртдинова, А. Ф. Ноздрачев и Л. А. Чиканова, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ «республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Знание государственного языка республики не отменяет требование знать государственный язык РФ для гражданина, поступающего на государственную гражданскую службу» [14]. Таким образом, субъекты Федерации получают право устанавливать дополнительный лингвистический фильтр кадрового рекрутинга.
Функцию кадровой политики по сохранению политического единства многонационального федеративного государства можно проанализировать на кейсовом случае советской политической системы. С точки зрения своего формального конституционного устройства, Советский Союз был даже не федерацией, а более свободной - почти конфедеративной - формой связи «социалистических республик». Например, согласно классификации президента международной ассоциации центров по исследованию федерализма Даниэля Дж. Элейзера, характерным признаком федеративного государства является отсутствие права на одностороннюю сиситию: «для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц» [15, с. 506]. Одновременно его интеграция почти до уровня унитарного государства обеспечивалась наличием единой номенклатурной кадровой политики КПСС, в которой состояли все представители политико-административной элиты союзных республик. Как только был устранен этот «стержень», нежизнеспособность институциональной формы проявилась в полной мере, и СССР распался. Такая же судьба постигла и две другие «социалистические федерации» - Чехословакию и Югославию. Вместе с тем в СССР федеративные принципы кадровой политики проявлялись в существовании должностей, относящихся к номенклатурам ЦК союзных коммунистических партий и номенклатур обкомов автономных республик КПСС. И хотя формальные принципы партийнономенклатурной кадровой политики были едиными для всего союзного государства, политикоадминистративные элиты имели определенную «свободу маневра» даже в рамках установленных инструкциями норм.
Как правило, федеральные политические элиты прекрасно осознают, что полная децентрализа-
ция государственной кадровой политики несет в себе прямую угрозу распада государства, как единой политической системы. Идя на уступки региональным политическим элитам субъектов Федерации в вопросе передачи ряда кадровых полномочий на места, федеральный центр не только оставляет за собой часть этих полномочий, но и создает своего рода механизм «кадровой безопасности», позволяющий сохранять равновесие политической системы. На наш взгляд, ведущими инструментами этого механизма являются:
- сохранение централизованной государственной кадровой политики в силовых структурах, правоохранительных и судебных органах;
- институциализация единых правовых норм, устанавливающих определенные юридические рамки для реализации федеральной и региональных кадровых политик, основанных на Конституции и законах о государственной службе, и установление системы контроля за их соблюдением;
- сохранение единого образовательного пространства по профессиональной подготовке управленческих кадров и их вторичной политической социализации;
- создание особых органов и наделение правоохранительных органов полномочиями для вмешательства в кадровые процессы на любом уровне с целью сохранения равновесия политической системы.
В классической федерации Центр оставляет за собой монопольное право на управление кадровыми процессами в армии и прочих силовых структурах. Наличие или отсутствие подобного единства является одним из критериев, разделяющих федеративное или конфедеративное государственное устройство. В 90-е гг. в России федеральный центр сохранял под своим контролем только военную кадровую политику, хотя и здесь со стороны региональных элит были нарушения ранее достигнутых договоренностей. Так, в 1993 г. «венцом такой политики стал отказ Татарстана посылать своих граждан в зоны межэтнических конфликтов, в т.ч. и на территории России (естественно, это было связано с назревавшей войной в Чечне), и последующее принятие республиканского законодательства о военной службе, вступающего в прямой конфликт с общероссийским законодательством» [16, с. 83-84]. Ранее, в 1992 г., так называемая «Конфедерация горских народов» решила создать свои собственные вооруженные силы и направить их в Абхазию. Кадры правоохранительных и судебных органов были отнесены к сфере совместного введения Российской Федерации и ее субъектов.
На сегодняшний день правовая институциали-зация единых принципов кадровой политики в органах власти в России осуществляется нормами Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «О системе государственной службы РФ»,
«О государственной гражданской службе РФ», «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», а также внутренними правовыми актами органов государственной власти. Все эти документы признают право субъ-ектности в сфере кадровой политики только за институтами политической системы - государством в лице его институтов и институтом политических партий. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает определенные правила для деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в т. ч. распространяются и на региональную кадровую политику. Это принципы: а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации; б)распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и Федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
Вместе с тем этот же закон закрепляет за субъектами Федерации право на: «е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления» [17, с. 9].
Политическая функция системы и институтов подготовки управленческих кадров в государстве заключается в «поддержании единых образовательных, культурных, идеологических ориентиров, стандартов и норм профессиональной деятельности в региональных когортах государственных и муниципальных служащих» [18, с. 313]. Данное направление позволяет сохранить основы единого правового, управленческого и политического пространства с не меньшей эффективностью, нежели с помощью административно-управленческих мер. В настоящее время в России координирующим учебно-научным центром, обеспечивающим единство методических подходов к организации учебного процесса, внедрение новейших информационных технологий и осуществление эффективной кадровой политики в России, являются Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академия народного хозяйства им. Г. Плеханова, Финансовая академия и
их филиалы. В качестве «магистрального направления развития системы профессионального обучения государственных служащих определено стремление к созданию новой единой федеральной системы профессионального обучения, включающей крупные учебные, научные, информационноаналитические центры» [19, с. 17-18]. В свою очередь полномочия субъектов Российской Федерации в сфере подготовки управленческих кадров обеспечиваются наличием собственных академий государственной службы, в т.ч.: Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан; Института государственной службы при Президенте Республики Татарстан, Альметьевского государственного института муниципальной службы в Республике Татарстан; Коми республиканской академии государственной службы при главе Республики Коми; Малой академии государственной службы Удмуртской Республики.
В заключение можно сделать ряд выводов о том, что современный федерализм есть комплекс государственно-правовых институтов, «образующих две параллельные системы государственной власти» [1, с. 15]. Одновременно с этим он образует два уровня государственной кадровой политики -федеральный и региональный с двумя параллельными кадровыми юрисдикциями, а также набором обосновывающих и обеспечивающих такое разделение единой государственной кадровой политики научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов.
Таким образом, государственная кадровая политика выступает в качестве важнейшего политического механизма реализации федеративных отношений. В зависимости от характера и направленности проводимой государственной кадровой политики она может способствовать как интеграции, так и дезинтеграции института федеративного государства. В этом аспекте к уже проанализированным функциям реализации прав наций на самоопределение и политической интеграции государства следует добавить функцию регуляции межэтнических конфликтов [20] и политической социализации высших бюрократических кадров.
Согласно Конституции, Россия остается федеративным государством. Этнотерриториальные
автономии со статусом республик «как раз и составляют ту особенность российского государственного строя, которую нам нужно не отбрасывать, а правильно развивать» [21, с. 266]. Проблема укрепления властной вертикали, выдвигаемая федеральным центром, и дальнейшее развитие федеративных отношений, на котором настаивают субъекты Федерации, сегодня находятся в самом центре российского политического дискурса. На наш взгляд, это противоречие должно разрешаться основными политическими субъектами не путем перераспределения кадровых полномочий между цен-
тром и регионами, а методом более эффективного использования уже имеющихся рычагов управления кадровыми процессами, в т.ч. за счет внедрения опыта управления кадровыми ресурсами негосударственного сектора [22]. И роль государственной кадровой политики заключается в поддержании равновесия политических интересов федеральной и региональных элит, что является вопросом государственной безопасности страны и механизмом сохранения равновесия российской политической системы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М: Европа, 2006. 240 с.
2. Декларация основных принципов кадровой политики региональных и местных органов управления стран Европейского Союза // Государственная служба в зарубежных странах: сборник. Уфа: РИО БАГСУ, 1995. С. 4-8.
3. Лазарев В. В. Общая теория права и государства. М.: Юрист, 1994. 360 с.
4. Оздарбиев Д. М. Государственная кадровая политика в кризисном регионе: дис. ... канд. социол. наук. М., 2006. 173 с.
5. О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный Закон. М.: Омега-Л, 2008. С. 8.
6. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Договорные отношения между Россией и Башкортостаном (Документы). Уфа: РИО Баш-ГУ, 2000. С. 41-49.
7. Голосов Г. В. Сравнительная политология. Новосибирск: изд-во НГУ, 1995. 207 с.
8. Архипова Г. Г. Этнический фактор в формировании органов государственной власти в полиэтнических государствах: дис. ... канд. полит. наук. М., 2002. 217 с.
9. Штейнер Ю. Распределение власти - еще один швейцарский «экспортный продукт» // Этнос и политика. М.: изд-во УРАО, 2000. С. 281-287.
10. Конституция Индии // Этнос и политика. М.: изд-во УРАО, 2000. С. 372-376.
11. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение: курс лекций. М.: изд-во РАГС, 1997. 371 с.
12. Гэрри Дж. Мак, Б. О'Лири. Макрополитическое урегулирование этнического конфликта // Реферативный бюллетень «Государственная служба за рубежом. Национальные отношения в полиэтнических государствах». М.: РАГС, 2001. С. 113-124.
13. Послание Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию «По пути устойчивого развития» (О ситуации в республике и задачах на текущий год) // Республика Башкортостан. 2002. 24 апреля.
14. Нуртдинова А. Ф., Ноздрачев А. Ф., Чиканова Л. А. Кадровику госслужбы. // Правовая информационноаналитическая база данных Консультант+. М.: МЦФЭР, 2006.
15. Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм. // Политология: хрестоматия. М.: Гардарики, 2000. С. 505-519.
16. Нанн С., Сталберг А. Национализм и регионализм // Реферативный бюллетень «Государственная служба за рубежом. Национальные отношения в полиэтнических государствах». М.: изд-во РАГС, 2001. С. 80-84.
17. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон. Новосибирск: изд-во Сибирского ун-та, 2008. 77 с.
18. Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы современной России. Ростов н/Д: СКАГС, 2004. 336 с.
19. Пономаренко Б. Т. Система профессионального обучения государственных служащих. М.: изд-во РАГС, 2006. 26 с.
20. Магомадов А. М. Государственная кадровая политика как регулятор этносоциальных конфликтов на Северном Кавказе: дис. ... канд. социол. наук. М., 2008. 181 с.
21. Афанасьев М. Н. Невыносимая слабость государства: Очерки национальной политической теории. М.: Российская политическая энциклопедия, 2006. 272 с.
22. Шайхисламов Р. Б., Шайхутдинова Г. Ф. Проблемы подготовки кадров для малого бизнеса в условиях финансового кризиса // Вестник Башкирского университета. 2009. Т. 14. №3. С. 893-897.
Поступила в редакцию 07.07.2009 г. После доработки — 06.11.2009 г.
