CC BY
53Проблемы дня
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА: ОТ ТОЧНОСТИ ДЕФИНИЦИЙ К ЭФФЕКТИВНОЙ РЕЛИЗАЦИИ
THE STATE DEBT POLICY: FROM THE ACCURACY OF DEFINITIONS TO EFFECTIVE REALIZATION
С.Н. СОЛДАТКИН,
декан факультета «Финансист» Хабаровской государственной академии экономики и права, к.э.н.
S.N. SOLDATKIN,
dean of Finance Faculty, Khabarovsk State Academy of Economics and Law, candidate of economic sciences
Аннотация
В статье раскрывается содержание долговой политики государства и региональной долговой политики. Предлагается обособить долговую политику от политики бюджетной. Основной функцией долговой политики должно быть управление образованием, обслуживанием и погашением государственного и муниципального долга. У каждого уровня власти и управления должны быть полномочия по формированию и реализации единой государственной долговой политики.
Abstract
The article uncovers the content of the state debt policy and regional debt policy. It is proposed to isolate debt policy from the policy of budgetary. Control formation, maintenance and liquidation of state and municipal debt must be the main functions of the debt policy. In each level of authority and control must be the authorities on formation and realization of the united state debt policy. 158
Проблемы дня
Ключевые слова
1. Бюджетная политика
2. Государственная долговая политика
3. Государственный и муниципальный долг
4. Региональная долговая политика
Keywords
1. Policy of budgetary
2. State debt policy
3. State and municipal debt
4. Regional debt policy
В последнее десятилетие в отечественных официальных документах, научных изданиях и периодической печати стал активно использоваться термин «долговая политика». Свидетельством тому, что содержание данного термина еще до конца не определено, является нередкое его отождествление с «политикой государственных заимствований»1, «политикой в области государственного долга»2, «политикой в области стратегического планирования и управления долгом» или «политикой в области заимствований и управления долгом»3, «политикой в области управления долгом»4, «политикой управления государственным долгом»5, или даже с «политикой ускоренного освобождения от долгового бремени»6.
1 Вавилов А. П. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. - М. : Городециздат, 2003. - с. 8.
2 Долговая политика РФ на 2008-2010 гг. (одобрена Правительством РФ в марте 2007 г.)
3 Пахомов С. Долговые инструменты бюджетной и инвестиционной политики субъектов федерации // Рынок ценных бумаг. 2005. № 13. - с. 59-60.
4 Саркисянц А.Г. О единой системе управления государственным долгом // Бизнес и банки. 2002. № 10. - с. 3-4.
5 Брагинская Л.С. Государственный долг: анализ системы управления
и оценка ее эффективности. - М.: Университетская книга, 2007. - с. 10; Лыкова Л.Н., Крылова Н.Б., Чебанова А.Б. Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции / Ин-т экономики. - М.: Наука, 2003. - с. 7.
6 Гурвич В. Мы не одиноки, с нами - долги // Российская бизнес-газета. 2003. № 50. - с. 1.
159
Проблемы дня
При всем обилии публикаций по тем или иным аспектам образования, функционирования и погашения государственного или муниципального долга авторы не дают комплексного определения долговой политики или суть определения сводится к управлению долгом.
Играя вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами государства (субъекта РФ, муниципалитета) и к управлению бюджетными инвестициями, управление государственным (муниципальным) долгом, как правило, рассматривается как составная часть бюджетной, а следовательно, финансовой политики. В рамках бюджетного планирования определяется объем доходов и расходов бюджета, а также объем дефицита, основным источником покрытия которого являются заемные средства. Элементами управления долгом являются разработка общей стратегии внутренних и внешних заимствований, снижение стоимости заимствований, эффективное использование заемных ресурсов, комплекс мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств.
На наш взгляд, долговые отношения, возникающие на уровне государства, региона или муниципалитета, представляют собой достаточно сложный комплекс, и их урегулирование нельзя сводить только к управлению долгом. Необходима продуманная, взвешенная и последовательная политика в области долговых отношений. В понятие «долговая политика» должен вкладываться более широкий смысл, нежели в понятие «управление долгом». Существующая здесь неопределенность в некоторой мере предопределена тем, что в российском бюджетном законодательстве отсутствует четкое и однозначное определение понятия «управление долгом»: ст. 101 «Управление государственным и муниципальным долгом» Бюджетного кодекса РФ только определяет органы власти, полночные осуществлять такую деятельность на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
Тем не менее ряд авторов предпринимают попытки раскрыть содержание долговой политики. Например, Н.В. Брюханова
160
Проблемы дня
и О.А. Волынская считают, что «...это деятельность органов власти по управлению государственным долгом; она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации»7. Представляется, что такое определение не вполне раскрывает содержание долговой политики, так как все перечисленные действия органов власти фактически сводятся к управлению долгом.
Ряд авторов пытаются определить отдельные аспекты реализации долговой политики, например, критерии и принципы оценки
8 9
транспарентности , контуры и принципы , показать взаимосвязь между долговой, фискальной и монетарной политикой, проанализировать «реальные эффекты» долговой политики10.
Для раскрытия сущности долговой политики важно понимание того, что она является продолжением происходящих в государстве политических процессов. А. Оэрбах (Alan J. Auerbach) отмечает, что «внутри поколений отдельные личности могут предпочитать различные уровни и формы правительственных расходов. Находясь у власти, они могут выбрать текущую систему таких расходов, однако электоральная система делает их способность так поступать сомнительной. Долговая политика является инструментом сдерживания поведения будущих правительств, имеющих разные преференции в общественных расходах»11. То есть
7 Брюханова Н.В., Волынская О.А. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе // Аваль: Сибирская финансовая школа. 2007. № 1. - с. 104.
8 Там же, с. 106.
9 Например, Гурвич В. Мы не одиноки, с нами - долги // Российская бизнес-газета. 2003. № 50; Ворожцов П. О принципах политики России в области управления государственным долгом // Рынок ценных бумаг. 2005. № 18.
10 Вавилов А. П. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. - М. : Городециздат, 2003. - с. 208-221.
11 Modern public finance / Edited by John M. Quigley and Eug. Smolensky. - Harvard University Press, 1994. - с. 63.
161
Проблемы дня
долговая политика, если это на самом деле комплекс взвешенных и последовательных мер по регулированию заемно-долговой деятельности государства, не должна кардинально меняться каждый раз с приходом нового кабинета министров - она должна отличаться стабильностью при стабильности политической и экономической ситуации в стране.
На наш взгляд, первым шагом к определению сути долговой политики должно быть ее обособление от политики бюджетной. Стоит придать долговой политике самостоятельный статус, считая ее частью не бюджетной, а финансовой политики, наравне с денежной, кредитной, ценовой, налоговой и таможенной. Кстати, в Основных положениях Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами прямо говорится о том, что долговая политика является неотъемлемой частью финансовой политики. При этом основные положения долговой политики подчинены общим целям финансовой политики. 12 Степень детализации долговой политики зависит от роли, которую выполняют заимствования в управлении финансами сектора государственного (муниципального) управления. Основные положения долговой политики определяют допустимый уровень долговой нагрузки и структуру долговых обязательств. Кстати, встречаются публикации, где авторы разделяют бюджетную и долговую политику 13.
Несомненно, наиболее «близкой по духу» к долговой политике в такой конструкции финансовой политики является политика бюджетная. Бюджетная политика по большей части связана с определением основных направлений развития бюджетных отношений. Приходится констатировать, что бюджетная политика России сегодня сориентирована преимущественно на создание и содержание бюджетных учреждений.
12 Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Министерство финансов РФ. - М., 2003. - с. 44.
13 См., например: Бабенко Е.Н., Михайлов В.Г. О согласовании параметров бюджетной и долговой политики региона // Финансы. 2008. № 11.
162
Проблемы дня
Бюджетная политика как неотъемлемая часть финансовой политики государства определяется сводом важнейших законов - Конституцией (Основным законом) РФ, Бюджетным кодексом РФ и рядом других нормативных актов. Принято относить к «компетенции» бюджетной политики:
- осуществление бюджетного процесса;
- определение доли ВВП, концентрируемой в бюджете;
- определение взаимоотношений между федеральной властью и субъектами РФ с целью соблюдения принципа бюджетного федерализма;
- распределение расходов между бюджетами бюджетной системы РФ;
- установление доли федерального (регионального) бюджета в общем объеме соответствующего консолидированного бюджета;
- определение путей покрытия дефицита бюджета;
- управление государственным и муниципальным долгом.
На наш взгляд, если определением путей покрытия дефицита
бюджета по-прежнему должно заниматься бюджетная политика, то управление образованием, обслуживанием и погашением государственного и муниципального долга должна быть закреплено за долговой политикой. Кроме того, к содержанию долговой политики стоит отнести также определение размеров, источников, форм и сроков осуществления заимствований, предоставления гарантий, то есть все то, что можно рассматривать как первопричину образования прямых или косвенных долговых обязательств государства, субъектов РФ или муниципалитетов.
Целесообразно определить долговую политику государства как совокупность принимаемых органами государственной федеральной власти управленческих решений, направленных на осуществление заимствований в форме займов и кредитов, предоставление гарантий, а также на эффективное регулирование образующихся в результате этого прямых или условных государственных долговых обязательств.
163
Проблемы дня
Несомненно, долговая политика, сохраняя единые общеэкономические, общетеоретические подходы, должна иметь свои национальные отличительные черты. Государством должны четко формулироваться задачи и основные принципы осуществления долговой политики (текущей, перспективной). При этом каждому уровню власти и управления должны быть делегированы функции по формированию и реализации единой государственной долговой политики. То есть и на уровне региона, и на уровне муниципального образования при всей самостоятельности и автономности формирования соответствующих бюджетов общий стратегический подход к проведению долговой политики должен выдерживаться.
Так, важнейшими целями одобренной Правительством РФ в марте 2007 г. Долговой политики России на 2008-2010 гг. стали:
- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;
- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
- дальнейшее уменьшение абсолютных и относительных размеров государственного внешнего долга Российской Федерации;
- использование государственных гарантий для реализации проектов на принципах разделения рисков с частными инвесторами;
- продолжение проведения компенсационных выплат по дореформенным сбережениям граждан Российской Федерации.
В области внутренних заимствований проведение долговой политики в 2008-2010 гг. исходит из целей обеспечения сбалансированности федерального бюджета и развития рынка государственных ценных бумаг. Ключевыми задачами становятся повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.
164
Проблемы дня
При обсуждении проекта бюджета на 2011 г. Правительство РФ рассматривало долговую политику на 2012-2013 гг. в неразрывной связи с политикой социальной.14 И это вполне объяснимо, если учесть, что федеральный бюджет в ближайшие годы останется социально ориентированным, а решение проблемы дефицитности бюджета правительству видится в массированном привлечении заемных средств. Это лишь подтверждает тот факт, что Россия уже вступила в период долгового финансирования своей экономики.
Весьма важным в этой связи является раскрытие содержания региональной долговой политики, реализуемой на субфедеральном уровне, также имеющей государственный статус. Процесс регионализации социально-экономических процессов в России предполагает постепенную передачу функций регулирования этих процессов от центральной власти к региональной. Помимо усиления значимости региональных бюджетов это неминуемо ведет к увеличению нагрузки на них. Региональные бюджеты отвечают за комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер. В расходной части бюджетов субъектов РФ преобладают расходы на содержание ЖКХ, развитие образования, культуры, здравоохранения, проведение активной социальной политики.
В ряде научных публикаций15 авторы используют термин «региональная долговая политика» как уже окончательно устоявшийся. Предлагается понимать под региональной долговой политикой часть региональной финансовой политики, сово-
14 URL: http://www.rian.ru/politics/20100923/278297735.html (дата обращения: 20.10.2010).
15 Например, Хасанов И.Ф. Заемно-инвестиционная система как механизм реализации региональной инвестиционной политики. Монография. - Изд-во «Палеотип», 2007; Бабенко Е.Н., Михайлов В.Г. О согласовании параметров бюджетной
и долговой политики региона // Финансы. 2008. № 11; Брюханова Н.В., Волынская О.А. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе // Аваль: Сибирская финансовая школа. 2007. № 1; Лыкова Л.Н., Крылова Н.Б., Чебанова А.Б. Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции / Ин-т экономики. - М.: Наука, 2003.
165
Проблемы дня
купность принимаемых органами государственной власти субъекта РФ управленческих решений, направленных на осуществление от имени субъекта РФ заимствований в форме займов и кредитов, предоставление гарантий, а также эффективное регулирование образующихся в результате этого прямых или условных субфедеральных долговых обязательств. При наличии общепринятых принципов и подходов к формированию и осуществлению региональная долговая политика не может не иметь особенностей, обусловленных различиями между самими субъектами РФ.
Общими целями региональной долговой политики для всех без исключения субъектов РФ сегодня можно считать обеспечение сбалансированности региональных бюджетов; развитие регионального рынка ценных бумаг; использование механизма предоставления государственных гарантий от имени субъекта РФ в первую очередь для поддержки предпринимательских структур, деятельность которых прямо или косвенно способствует поддержанию стабильной экономической и социально-политической ситуации в регионе.
Что касается сокращения размеров государственного внешнего долга субъектов РФ, то это актуально лишь для 5-6 регионов России, имеющих внешний долг, и которым, по сути, разрешено осуществлять новые внешние заимствования для его погашения (рефинансирования). Фактически в российском бюджетном законодательстве сегодня действует запрет на внешние заимствования для субъектов РФ, не имеющих внешний долг. Стоит заметить, что, согласно Бюджетному кодексу РФ, получение у государства целевых иностранных кредитов в иностранной валюте не является для субъекта РФ внешними заимствованиями и поэтому не приводит к образованию у него внешнего долга.
Весьма важным документом для определения содержания региональной долговой политики стали упомянутые выше Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами, подготовленные Минфином РФ в 2003 г. Несмотря на отсутствие толкования самого понятия, в документе по сути дела дается вариант кон-
166
Проблемы дня
цепции построения региональной долговой политики, включающий:
- планирование заимствований;
- управление структурой заимствований;
- построение отношений с инвесторами;
- предоставление условных обязательств.
Отмечается, что привлечение заемных средств на инфраструктурные инвестиции может составлять основу долговой политики органов власти субъектов РФ.
Весьма важной для проведения субъектами РФ эффективной долговой политики является оценка степени самостоятельности реализации такой политики. Стоит отметить, что в последние годы Минфин РФ осуществляет мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ. Цель такого мониторинга должна заключаться в соблюдении основных, общих для всех субъектов РФ параметров (индикаторов) долговой деятельности. Фактически мониторинг строится исходя из бюджетных принципов оценки качества управления региональными долговыми обязательствами. При этом для характеристики долговой деятельности субъектов Минфин РФ использует ряд коэффициентов.
Также важен в этой связи вопрос кредитного-долгового рей-тингования российских регионов (субъектов Федерации). Получение рейтинга кредитоспособности субъектом РФ является для потенциальных инвесторов своего рода свидетельством желания региональных властей ответственно подходить к осуществлению своей заемно-долговой деятельности. Информация об отношении государственного долга субъекта РФ к доходам его бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы по состоянию на определенную дату (своего рода долговой рейтинг) также может быть интересной как для частных инвесторов, так и других бюджетов в случае предоставления бюджетных кредитов. Очевидно, что наличие кредитного и долгового рейтинга способно существенно расширить возможности доступа региональных властей к заем-
167
Проблемы дня
ным средствам, нацелить на эффективное их использование, повысить финансовую гибкость регионального бюджета, снизить стоимость заемных средств и как следствие - размер долга и бюджетных ассигнований на его обслуживание и погашение.
Помимо внешней оценки кредитного качества каждого субъекта РФ в отдельности региональные власти должны периодически проводить самооценку кредитоспособности регионального бюджета. Это также должно стать существенным элементом взвешенной и эффективной региональной долговой политики. Без определения долговой емкости регионального бюджета вряд ли вообще можно говорить о реализации долговой политики. Здесь уместным будет напомнить, что в Основных направлениях реформирования региональных и местных финансов16 к важнейшим мерам по созданию условий для развития доходной базы регионов отнесены в частности:
- раздельный учет и обслуживание долговых обязательств;
- планирование долговой политики на основании расчета долговой емкости бюджета, рассчитанной на основе консервативных прогнозов экономического развития и финансового состояния региона;
- формализация процедуры предоставления гарантий на конкурсной основе.
Субъекты РФ по-разному подходят к формированию содержания своей долговой политики и механизма ее реализации. Однако большинство субъектов РФ уже давно практикуют ведение своих Государственных долговых книг обособленно -по каждому виду долговых обязательств. Более того, в ряде регионов (например, в Республике Карелия) в целях повышения ответственности региональной власти за принятые обязательства помимо учета государственного долга региона в долговой книге ведут отдельный учет консолидированного долга региона, включающего прямые обязательства бюджета субъекта РФ,
16 Приложение к Положению о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 859 от 12.12.2007 г. (в ред. от 03.10.2009 г.). 168
Проблемы дня
просроченную задолженность бюджетных учреждений, а также долговые обязательства хозяйствующих обществ, совладельцем которых является сам субъект РФ.
Государство должно четко формулировать основные принципы осуществления долговой политики и ставить задачи по ее реализации на текущий период и перспективу. Каждому уровню власти и управления должны быть делегированы функции по формированию и реализации единой государственной долговой политики. На региональном уровне должен выдерживаться общий государственный подход к проведению долговой политики.
Библиографический список
1. Бабенко Е.Н. О согласовании параметров бюджетной и долговой политики региона / Е.Н. Бабенко, В.Г. Михайлов // Финансы. 2008. № 11. - с. 20-21.
2. Брагинская Л.С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности. - М.: Университетская книга, 2007. - 128 с.
3. Брюханова Н.В. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе / Н.В. Брюханова, О.А. Волынская // Аваль: Сибирская финансовая школа. 2007. № 1. - с. 104-107.
4. Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления / А. Вавилов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Городециздат, 2003. - 400 с.
5. Ворожцов П. О принципах политики России в области управления государственным долгом / П. Ворожцов // Рынок ценных бумаг. 2005. № 18. - с. 20-24.
6. Гурвич В. Мы не одиноки, с нами - долги / В. Гурвич // Российская бизнес-газета. 2003. № 440. 23 декабря. - с. 1-2.
7. Зуев Д.С. Об оценке эффективности управления долговыми обязательствами регионов / Д.С. Зуев // Финансы. 2008. № 3. - с. 24-26.
8. Лыкова Л.Н. Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции / Л. Н. Лыкова, Н. Б. Крылова, А.Б. Чебанова; Ин-т экономики. - М.: Наука, 2003. - 266 с.
169
Проблемы дня
9. Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Министерство финансов РФ. - М., 2003. - 59 с.
10. Пахомов С. Долговые инструменты бюджетной и инвестиционной политики субъектов федерации / С. Пахомов // Рынок ценных бумаг. 2005. № 13. - с. 59-61.
11. Саркисянц А.Г. О единой системе управления государственным долгом / А.Г. Саркисянц // Бизнес и банки. 2002. № 10. - с. 3-4.
12. Хасанов И.Ф. Заемно-инвестиционная система как механизм реализации региональной инвестиционной политики / И.Ф. Хасанов. Монография. - М.: Палеотип, 2007. - 140 с.
13. Черняева З. История и состояние государственного долга Республики Карелия / З. Черняева // Рынок ценных бумаг. 2008. № 23/24. - с. 65-59.
14. Modern public finance / Edited by J.M. Quigley and Eugene Smolensky. Cambridge, Mass. and London: - Harvard University Press, 1994. - 290 p.
Bibliographical list
1. Babenko E.N. On the agreement of the parameters of the budgetary and debt policy of region/ E.N. Babenko, V.G. Mikhaylov // Finances. 2008. № 11. - p. 20-21.
2. Braginskaya L.S. The national debt: analysis of the system of control and the estimation of its effectiveness. - M.: University book, 2007. - 128 p.
3. Bryukhanova N.V. Basic aspects of formation and realization of regional debt policy in the present stage/ N.V. Bryukhanova, O.A. Volyn-skaya // Aval: Siberian financial school. 2007. № 1. - p. 104-107.
4. Vavilov A. The national debt: the lessons of crisis and the principles of control / A. Vavilov. The 2nd publ., reworked and added. - M.: Gorodetsizdat, 2003. - 400 p.
5. Vorozhtsov P. On the principles of the policy of Russia in the region of control of the national debt / P. Vorozhtsov // Market of securities. 2005. № 18. - p. 20-24.
6. Gurvich V. We are not lonely, with us - debts / V. Gurvich // Russian business-newspaper. 2003. № 440. December, 23. - p. 1-2.
170
Проблемы дня
7. Zuev D.S. On the estimation of effectiveness in control of the bills of regions / D.S. Zuev // Finances. 2008. № 3. - p. 24-26.
8. Lykova L.N. Debt policy of the regions: Russian practice and the world tendencies/ L.N. Lykova, N.B. Krylov, A.B. Chebanova; Institute of the economy. - M.: Science, 2003. - 266 p.
9. Basic condition of the code of the best practice in the sphere of control by regional and municipal finances. Ministry of Finance RF. - M., 2003. - 59 p.
10. Pakhomov S. Debt tools of the budgetary and investment policy of the subjects of federation/ S. Pakhomov // Market of securities. 2005. № 13. - p. 59-61.
11. Sarkisyants A.G. On the united system for control of the national debt / A.G. Sarkisyants // Business and banks. 2002. № 10. - p. 3-4.
12. Khasanov I.F. Borrowed-investment system as the mechanism of the realization of regional investment policy / I.F. Khasanov. Monograph. - M.: Paleotype, 2007. - 140 p.
13. Chernyaeva Z. History and the state of the national debt of republic Karelia / Z. Chernyaeva // Market of securities. 2008. № 23/24. - p. 65-69.
14. Modern public finance / Edited by J.M. Quigley and Eugene Smolensky. Cambridge, Mass. and London: - Harvard University Press, 1994. - 290 p.
Контактная информация
680042, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права» Тел.: 8(4212) 76-54-47, 8 (962) 220-60-92
Contact links
680042, Russia, Khabarovsk Region,
Khabarovsk, Pacific Ocean St., 134,
State educational establishment of the highest vocational
education «Khabarovsk state academy of the economics and law»
Tel.: 8 (4212) 76-54-47, 8 (962) 220-60-92
171
