CC BY
28Агросектор
ГОСУДАРСТВЕННАЯ АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА: ИННОВАЦИОННЫЙ АСПЕКТ
Валерия ЩЕННИКОВА
Старший преподаватель кафедры экономической безопасности Института права и национальной безопасности РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН; shchennikova-vn@ranepa.ru
В статье рассмотрены задачи и приоритеты аграрной политики государства, механизмы поддержки национального сельского хозяйства, государственная земельная политика как основа аграрной политики. Выявлены барьеры, затрудняющие доступность земельных ресурсов для производства сельскохозяйственной продукции и обоснована необходимость внедрения современных геоинформационных технологий.
Ключевые слова: сельское хозяйство, аграрная политика, продовольственная безопасность, землеустройство, мониторинг земель, инновации, системный подход.
Аграрная политика
Реализация направлений модернизационного развития отечественного сельского хозяйства предполагает проведение соответствующей государственной политики, четко ориентированной на решение инновационных задач в агросекторе страны. Сама аграрная политика государства при этом должна носить инновационный характер, осваивая новые инстру-
менты воздействия на сельскохозяйственный процесс и отказываясь от методов, исчерпавших свое значение или оказавшихся несостоятельными.
По существу речь идет о принципиально новой аграрной политике, существенно отличающейся от той, которую государство проводило с начала 1990-х годов. В тот период главным приоритетом политики государства
Таблица 1
Структура продукции сельского хозяйства по категориям хозяйств
по федеральным округам РФ в 2016 г. (в фактически действовавших ценах), в % к итогу
В том числе
Федеральный округ всех категорий Сельхоз-организации Хозяйства населения Крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели
Российская Федерация 100% В % от общего количества продукции, произведенной в федеральном округе
Центральный 25,1 66,4 26,2 7,4
Северо-Западный 4,6 66,8 29,2 4,0
Южный 17,9 49,7 30,8 19,5
Северо-Кавказский 8,2 41,0 43,3 15,7
Приволжский 23,2 47,2 41,0 11,8
Уральский 5,9 52,3 39,5 8,2
Сибирский 12,1 44.3 43,0 12,7
Дальневосточный 3,0 37,6 46,6 15,8
Источник: рассчитано по: Бюллетень «Основные показатели сельского хозяйства в России в 2016 году» / Росстат: [Электронный ресурс] - URL: www.gks.ru
в аграрной сфере считалось преобразование форм собственности - переход от государственной и кооперативной (колхозы) к частной собственности, в том числе семейной и индивидуальной, в виде крестьянских (фермерских) хозяйств. Эта линия проводилась крайне непоследовательно, и ее результаты, судя по нынешней ситуации, в целом оказались неудовлетворительными. В результате все свелось к возвращению к крупномасштабным формам сельскохозяйственного производства в виде агрохолдингов и крупных сельскохозяйственных организаций - бывших колхозов и совхозов.
С точки зрения географии распространения хозяйств различных категорий по территории страны и объема выпускаемой ими продукции на большей части РФ преобладает продукция сельскохозяйственных товаропроизводителей, занимающихся своей деятельностью самостоятельно в фермерских хозяйствах и хозяйствах населения. (См. табл. 1.)
Эксперты отмечают, что проводимая в стране аграрная политика до сих пор носит «бессистемный и точечный характер» - как в отношении регионов, между которыми сложились громадные диспропорции по уровням государственной поддержки сельского хозяйства, так и в отношении сельхозпроизводителей: так, например, «доля субсидий в структуре всех доходов агрохолдингов составляет 15%, сельхозорганизаций - 7%, фермерских хозяйств - 1%, а личных подсобных хозяйств - всего 0,3%»1.
Вместе с тем объем инвестиций в основной капитал, направляемых на развитие сельского хозяйства, в последние годы стал увеличиваться. Главным их источником являются собственные средства сельхозорганизаций. (См. табл. 2.)
По данным Росстата, размер кредиторской задолженности сельскохозяйственных организаций на конец 2017 г. составил 512 млрд. руб., из которых 15,8 млрд. руб. явля-
Таблица 2
Инвестиции в основной капитал, направленные на развитие сельского хозяйства (без субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами) в 2015-2017 гг.
Показатель 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Инвестиции в основной капитал на развитие сельского хозяйства
в фактически действовавших ценах:
млн. руб. 304 670 379 797 374 722
в % от общего объема инвестиций в основной капитал 2,9 3,4 3,1
в % к предыдущему году (в постоянных ценах) 87,3 117,1 103,1
Инвестиции в основный капитал - всего, в % к итогу 100 100 100
из них:
Собственные средства 59,2 58,5 61,1
Привлеченные средства 40,8 41,5 38,9
из них бюджетные средства 1,8 2,5
в том числе из:
федерального бюджета 0,7 1,2
бюджетов субъектов РФ 1,0 1,2
местных бюджетов 0,1 0,1
Источник: Бюллетень «Основные показатели сельского хозяйства в России в 2017 году» / Росстат: [Электронный ресурс] - URL: www.gks.ru
1 Единая аграрная политика России: [Электронный ресурс] — URL: www.rosagromash.ru/attachments/Common-Agricultural-Policy.pdf
ются просроченной задолженностью, в том числе по платежам в бюджеты и в государственные внебюджетные фонды. Несмотря на снижение за последние три года доли организаций, имеющих просроченную кредиторскую задолженность, каждая восьмая орга-
низация такую задолженность имеет. (См. табл. 3.)
Согласно показателям финансового результата деятельности сельскохозяйственных организаций. удельный вес убыточных сель-хозорганизаций в 2011 г вырос по сравнению с
Таблица 3
Кредиторская задолженность сельскохозяйственных организаций в 2015-2017 гг.
Показатель 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Кредиторская задолженность - всего, млрд. руб. 529,1 520,0 512,0
в том числе просроченная 21,1 20,0 15,8
Из общей суммы кредиторской задолженности, млрд. руб.:
Задолженность поставщикам 304,2 289,0 284,3
в том числе просроченная 12,9 11,4 8,2
Задолженность по платежам в бюджеты 17,7 14,5 12,6
в том числе просроченная 1,7 1,3 0,8
Задолженность по платежам во внебюджетные фонды 12,3 11,8 9,9
в том числе просроченная 1,9 1,7 1,3
Число организаций, имевших просроченную кредиторскую задолженность, - всего, тыс. ед. 0,8 0,5 0,4
Число организаций, имевших просроченную кредиторскую задолженность поставщикам:
тыс. ед. 0,6 0,5 0,4
в % от общего числа организаций 14,3 11,8 10,8
Число организаций, имевших просроченную кредиторскую задолженность перед бюджетом:
тыс. ед. 0,4 0,2 0,1
в % от общего числа организаций 8,1 5,4 4,1
Число организаций, имевших просроченную кредиторскую задолженность по кредитам и займам:
тыс. ед. 0,2 0,1 0,1
в % от общего числа организаций 4,0 3,0 2,5
Источник: Бюллетень «Основные показатели сельского хозяйства в России в 2017 году» / Росстат: [Электронный ресурс] - URL: www.gks.ru
Таблица 4
Финансовый результат деятельности сельскохозяйственных организаций в 2008-2011 гг.
Показатель 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Удельный вес убыточных сельхозорганизаций, в % 21,7 27,9 29,0 21,8
Прибыль до налогообложения, млрд. руб. 117,4 83,6 82,2 134,0
Субсидии из бюджетов всех уровней, млрд. руб. 99,7 112,0 135,3 138,0
Прибыль (убыток) без субсидий, млрд. руб. 17,7 -28,4 -53,0 -4,0
Рентабельность, включая субсидии, в % 15,3 9,4 8,3 11,8
Рентабельность (убыточность) без субсидий, в % 2,3 -3,2 -5,4 -0,4
Источник: по материалам национального доклада «О ходе и результатах реализации в 2011 году государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 2008-2012 годы"».
2008 г. Особое внимание обращает на себя тот факт, что субсидии из бюджета начиная с
2009 г. почти все время превышали прибыль сельхозорганизаций. (См. табл. 4.)
Число убыточных организаций продолжало сохраняться на высоком уровне вплоть до 2017 г. (См. табл. 5.)
На будущее важнейшими приоритетами аграрной политики государства должны стать: повышение производительности труда сельхозпроизводителей, рост их доходов, увеличение объемов сельскохозяйственного производства, устойчивое развитие сельских территорий, надежное обеспечение продовольственной безопасности страны. Решение этих задач позволит:
• осуществлять более широкую инвестиционную деятельность в аграрном секторе и, следовательно, внедрять в нем достижения научно-технического прогресса, повышать производительность труда и усиливать конкурентоспособность производителей сельхозпродукции,
• снизить остроту проблемы просроченной задолженности товаропроизводителей перед бюджетом, внебюджетными фондами и прочими кредиторами,
• существенно сократить безработицу на селе,
• ускорить развитие инфраструктуры сельского хозяйства,
• расширить налогооблагаемую базу в сельской местности и, следовательно, создать предпосылки для ее дальнейшего развития.
Для реализации этих задач государству необходимо использовать все имеющиеся механизмы поддержки сельского хозяйства, в частности:
• правовые, предполагающие создание полноценной нормативной базы для инновационного развития отечественного сельского хозяйства,
• экономические, нацеленные на оптимизацию систем кредитования, налогообложения, страхования и др.,
• организационные, имеющие в виду усиление интеграционных процессов в агро-секторе, в том числе процессов кластеризации, развитие кооперативов, образование различных интегрированных агрооб-разований,
• инвестиционные, ориентированные на формирование благоприятных экономических условий для инвестиционной деятельности - поддержку кратко-, средне- и, в особенности, долгосрочного кредитования хозяйств, развитие лизинга, реализацию конкретных инвестиционных проектов и программ, проведение эффективной амортизационной политики,
• инновационно-технологические, предполагающие поддержку фундаментальной и прикладной аграрной науки, более широкую реализацию их достижений в практике сельскохозяйственной деятельности, создание новых типов отечественных машин и оборудования, развитие информационных систем в агросекторе,
Таблица 5
Число убыточных сельскохозяйственных организаций и сумма полученного убытка в 2015-2017 гг.
Показатель 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Число убыточных организаций - всего 1,1 1,0 0,6 тыс. ед.
в % от общего числа организаций 22,1 21,2 17,7
Сумма убытка, млн. руб. 67 528 70 769 50483 Источник: Бюллетень «Основные показатели сельского хозяйства в России в 2017 году» / Росстат: [Электронный ресурс] - URL: www.gks.ru
• социальные, нацеленные на стабильное развитие сельских территорий, сокращение сельской безработицы, преодоление бедности сельских жителей,
• внешнеэкономические, предполагающие наращивание отечественного сельскохозяйственного экспорта, защиту отечественного товаропроизводителя на внешних рынках.
Земельная политика
Наиболее важной составляющей национальной аграрной политики является государственная земельная политика - система мер, определяющих реализацию прав собственности на землю и наиболее эффективные варианты ее использования в интересах всего об-
щества. В более конкретном плане эта политика включает в себя работы по инвентаризации и мониторингу земель, осуществление планирования их использования и контроля за отношениями землеустройства, реализацию мер по экономическому стимулированию землепользования. От того, насколько эффективно проводится землеустроительная политика государства, зависят полнота охвата земельных ресурсов для их активного использования, их рациональное или нерациональное распределение между разными категориями сельхозпроизводителей и, как следствие, уровень плодородия или деградации земель.
В табл. 6 представлена динамика посевных площадей в 2015-2017 гг. в разрезе категорий хозяйств.
Показатель 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Вся посевная площадь 79 319 79 993 80 617 100,8
Сельскохозяйственные организации
Таблица 6
Посевные площади сельскохозяйственных культур по категориям хозяйств в 2015-2017 гг., тыс. га
Вся посевная площадь 55099 54 723 54 437 99,5
в том числе:
Зерновые и зернобобовые культуры 32 052 31 933 31 618 99,0
Технические культуры 9026 9502 9803 103,2
Картофель и овощебахчевые культуры 324 307 282 91,9
Кормовые культуры 13 697 12 981 12 734 98,1
Хозяйства населения
Вся посевная площадь 3420 3333 3106 93,2
в том числе:
Зерновые и зернобобовые культуры 531 517 444 85,9
Технические культуры 41 39 41 107,3
Картофель и овощебахчевые культуры 2341 2286 2155 94,3
Кормовые культуры 506 491 465 94,7
Крестьянские (фермерские) хозяйства, включая индивидуальных предпринимателей
Вся посевная площадь 20800 21937 23 074 105,2
в том числе:
Зерновые и зернобобовые культуры 14 059 14 660 15610 106,5
Технические культуры 3642 4059 4108 101,2
Картофель и овощебахчевые культуры 328 313 275 87,7
Кормовые культуры 2771 2905 3081 106,0
Источник: Бюллетень «Основные показатели сельского хозяйства в России в 2017 году» / Росстат: [Электронный ресурс] - URL: www.gks.ru
Сегодня специалисты оценивают положение дел в области земельных отношений как крайне неудовлетворительное, указывая на то, что земельная политика государства осуществляется в РФ крайне непоследовательно и бессистемно, а поскольку землеустройство лежит в основе общей аграрной политики государства в любой стране, то политику в аграрной сфере, осуществляемую в России, тоже приходится оценить как недостаточно эффективную. Повсеместно отмечается крайне медленное развитие мониторинга земель, который отвечал бы современным требованиям эффективности и технологичности. «Утвержденный Правительством РФ документ о политике государства в области использования земельных ресурсов своим содержанием, к сожалению, не устанавливает ни цели, ни задачи, ни инструменты влияния государства на развитие земельных отношений, - подчеркивают эксперты. - Формализованная земельная политика государства должна четко отражать ее цели, принципы, приоритеты, инструменты реализации и ожидаемые результаты. Пока такого документа нет, земельная политика остается плохо осязаемой, неопределенной и непонятной для населения страны и бизнеса»2.
На местном уровне сформировался целый ряд барьеров, затрудняющих доступность земельных ресурсов для начала или расширения производства. Это прежде всего отсутствие адекватной информации о наличии свободной земли, ее местоположении и качестве; забюрократизированность процедур предоставления земельных участков, высокие цены их продажи или аренды; коррумпированность и низкий уровень профессионализма чиновников, работающих в этой сфере; общая неразвитость инфраструктуры земельного рынка.
Нынешнее состояние сельского хозяйства, постоянное усложнение его инфраструктуры,
острота проблемы продовольственной безопасности страны - все это требует новых подходов и технологий в земельной политике государства. Принципиальное решение этих задач находится в плоскости перевода землеустроительной и кадастровой работы на современные геоинформационные (ГИС) технологии.
ГИС-технологии сегодня - это обширный класс программно-аппаратных средств, обеспечивающих сбор, хранение, обработку, отображение и распространение данных, а также, и это крайне важный момент, получение на этой основе новых данных и знаний о пространственных явлениях. Поскольку значительная часть информации в сельском хозяйстве имеет строгую географическую привязку, ГИС-технологии становятся наиболее эффективным средством сбора и представления информации в аграрном секторе, мощным средством пространственного анализа сельскохозяйственных процессов. В более конкретном плане использование новейших ГИС-систем дает возможность развернуть спутниковый мониторинг сельскохозяйственных угодий, позволяя получать на постоянной основе информацию о размерах и качестве земель, особенно под зерновыми посевами. Кроме того, ГИС-технологии предоставляют возможность провести типизацию сельских территорий, что может быть заложено в основу программ по их устойчивому развитию.
Минсельхоз России начал работы по развертыванию ГИС в сельском хозяйстве еще в 1999 г., со временем к ним присоединился еще целый ряд министерств и ведомств. Тем не менее сегодня это направление все еще находится на начальном этапе своего развития. Стратегической целью является не только построение общеотраслевой системы ГИС в сельском хозяйстве, но и ее адаптация для регионального и местного уровней. Это позволит осуществить полную инвентаризацию зе-
2 Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Вершинин В.В., Полунин Г.А. Землеустроительное обеспечение развития АПК как фактор ускоренного импортозамещения // Импортозамещение в АПК России; проблемы и перспективы; монография.- М.: Изд-во ФГБНУ «ВНИИЭСХ», 2015. С. 333.
мель в границах регионов и выявить неиспользуемые угодья, относя их к категориям земель: 1) пригодных под пашню, 2) пригодных под сенокосы, 3) пригодных под пастбища и др., после чего установить порядок и очередность ввода этих угодий в хозяйственный оборот -с учетом того, насколько это соответствует возможностям муниципалитетов и местных хозяйств.
Большой проблемой является также то, что до настоящего времени не осуществлено полного разграничения земельного фонда страны на земли, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, тогда как система управления земельными ресурсами постоянно реформируется, из-за чего практически потеряно общее воздействие государства на использование земель сельскохозяйственного назначения. «До тех пор, - подчеркивают специалисты, - пока целевые показатели по вводу земель сельскохозяйственного назначения и бюджетные расходы на их достижение не определены, особенно в части затрат районов в субъектах РФ на оформление и выделение земельных паев в муниципальную и областную собственность, говорить об эффективности каких-либо других мероприятий не приходится»3.
Проблема, таким образом, должна решаться в рамках общеотраслевой системы оценки, разграничения и мониторинга земель, реализованной на основе новейших информационных технологий. Логично предположить, что для России с многообразием ее природных и аг-рарно-производственных условий нет иного пути проведения аграрной политики, кроме как именно на такой - высокотехнологичной - основе, обеспечивающей максимально широкий охват объектов мониторинга.
Вместе с тем развитие региональной аграрной политики представляет собой непростую проблему. На региональном и, тем более, на муниципальном уровне не хватает практического опыта современного управления агро-производством - здесь в большинстве случаев крайне слабо представлена связь науки с производством. (См. табл. 7.)
По данным Росстата, все внутренние затраты на научные исследования по различным видам экономической деятельности за период с 2010 по 2016 гг. увеличились в России на 420,5 млн. руб., или в 1,8 раза. Доля затрат на научные исследования и разработки в области сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства в общем объеме затрат на науку составила на конец периода лишь 0,06%. Эти затраты выросли за тот же период на 275,1 млн. руб.,
Таблица 7
Внутренние затраты на научные исследования по сельскому хозяйству и рыболовству в РФ в 2010-2016 гг., млн. руб.
Показатель 2010г. 2011г. 2012г. 2013г. 2014г. 2015г. 2016г.
Внутренние затраты на научные
исследования и разработки - 523377,2 610426,7 699869,8 749797,6 847527,0 914669,1 943815,2
в том числе:
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 253,9 289,9 286,5 392,7 430,2 583,8 529,0
Рыболовство, рыбоводство и предоставление услуг в этих областях 0,4 - - - - - -
Источник: 1Ш1_: www.gks.ru
3 Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Вершинин В.В., Полунин Г.А. Землеустроительное обеспечение развития АПК как фактор ускоренного импортозамещения // Импортозамещение в АПК России: проблемы и перспективы: монография. С. 341.
составив в 2015 г. 583,8 млн. руб., а в 2016 г. снизившись относительно этой величины на 10% - до 529 млн. руб. Кроме того, стоит обратить внимание на затраты на научные исследования в области рыболовства, рыбоводства и предоставления услуг в данных областях; если в 2010 г. затраты на науку составляли здесь незначительную величину в 0,4 млн. руб., то с 2011 г. их нет вообще.
У местных властей в отношении сельскохозяйственного производства доминируют текущие, чаще всего чисто конъюнктурные, интересы. Как отмечают исследователи, за годы постсоветских реформ на федеральном уровне было принято около ста законов и постановлений по сельскому хозяйству, но ни один закон и ни одно постановление не были в полной мере выполнены4, поскольку они не исполнялись до конца на региональном и муниципальном уровнях. Региональная аграрная политика, таким образом, сегодня приобретает особо важное значение как сохраняющийся резерв общего роста сельскохозяйственного производства.
Региональная аграрная политика, с одной стороны, складывается под воздействием общефедеральных программ и мероприятий по развитию сельского хозяйства, а с другой -под воздействием специфических особенностей каждого региона, в которых проявляются его природные, экономические и другие условия. Соответственно, всегда имеются предпосылки для той или иной специализации региона в сельскохозяйственном производстве с целью максимизации им своего природно-экономического потенциала. Поскольку между субъектами РФ существуют значительные природно-географические, экономические и социально-демографические различия, унифицированный подход к ним -ориентация на «средние» показатели - в принципе невозможен. Именно недооценка территориального фактора всегда была характерна для федеральной аграрной политики.
В заключение следует подчеркнуть, что по мере возникновения новых задач в аграрном секторе страны не только возрастает роль государственной аграрной политики, но и перед самой этой политикой возникают принципиально новые задачи.
На наш взгляд, прежде всего необходимо отойти от существующих сегодня относительно узких горизонтов планирования развития АПК и постепенно переходить к системе прогнозирования и стратегического планирования на долгосрочную (15-20 лет) перспективу с четким соблюдением последовательности и этапности аграрной политики. Серьезной проблемой при этом остается необходимость структурной перестройки аграрного сектора, где более широкое развитие должны получить малые, средние и умеренно крупные производства, которые максимально широко охватывали бы территорию страны, повышали уровень занятости сельского населения, более надежно обеспечивали продовольственную обеспеченность населения и продовольственную безопасность страны в целом.
Аграрную политику в области землеустройства целесообразнее всего, на наш взгляд, выстраивать с ряда пилотных проектов, которые по мере их отлаживания могли бы стать модулями для общеотраслевой системы, которую можно назвать Единым государственным центром дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения.
Решение проблемы доступности земельных ресурсов для начала или расширения производства заключается в формировании в каждом муниципальном образовании полной картины местных земельных ресурсов с информацией о землях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, о бесхозных и невостребованных долях, об участках, выставляемых на продажу или на передачу в аренду и т.д.
Необходимо, на наш взгляд, максимально четко «стратегировать» использование выра-
4 Радостева Э.М., Порвадов М.Г. Основы аграрной политики. - Пермь, 2015. С. 54.
ботанных в рамках государственных программ развития сельского хозяйства инструментов стимулирования аграрного сектора. Наибольшую эффективность при этом обещает все то, в чем заложены возможности ускоренного интегрирования сельскохозяйственного производства, - развитие кластерных и кооперативных форм взаимодействия производителей, распространение адаптивно-ландшафтного подхода, создание агротехнопарков и агро-
технополисов, новые, более современные способы застройки сельских территорий.
Приведенные положения, по нашему мнению, могли бы быть использованы в стратегии развития отечественного сельского хозяйства.
Только такой системный и комплексный подход может обеспечить по-настоящему инновационное развитие сельского хозяйства страны и, на этой основе, ее надежную продовольственную безопасность. ■
