CC BY
50
А. ЗЕЛЬДНЕР, доктор экономических наук, профессор, Зав. сектором Института экономики РАН
ГОСКОРПОРАЦИИ В СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РОССИИ
Создание государственных корпораций (ГК) - не просто смена курса от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития, а признание провала избранного пути на преимущественное сырьевое развитие. Это признание того, что менталитет российских представителей крупного частного капитала не способен учитывать ни государственные интересы, ни социальные потребности общества.
Сырьевые ресурсы России не стали мультипликатором роста несырьевых отраслей, средством для инновационного, социально ориентированного типа развития. Вот почему Россия предпринимает еще один шаг для инновационного прорыва через крупные госкорпорации с учетом их ресурсного обеспечения и бюджетной поддержки. Это, при благоприятном стечении обстоятельств, может стать важнейшим стратегическим достижением России в обеспечении национальной безопасности.
Развитие госкорпораций - это и попытка сохранить те прогрессивные технологии, не потерять те конкурентные преимущества и направления развития, которые могут определить место России в мировом интеграционном процессе. Это, прежде всего, касается атомной энергетики, космических технологий, программного обеспечения и других направлений, в которых Россия еще конкурентоспособна. В процессе обеспечения конкурентоспособности экономике страны необходимо учесть ряд моментов: во-первых, доминирование в глобализированном мире ТНК в сфере инновационных разработок и высоких технологий, а, во-вторых, активизация азиатских стран в сфере производства трудоемких товаров. В этой связи возникает необходимость в более активном
государственном позиционировании тех приоритетных направлений инновационнотехнологического развития, которые еще сохранились в России и котируются на мировом рынке. Здесь возможны несколько векторов развития, но все они связаны с бюджетной поддержкой. Речь идет о создании государственных межотраслевых корпораций, связанных единой технологической схемой, включающей научные разработки и технологические внедрения в производство, выход на рынок с конкурентной продукцией. Кроме того, по отдельным направлениям научного и технологического развития, включая нанотехнологии1, необходима интеграция с ТНК, отдельными корпорациями и фирмами как в сфере разработок, так и приобретения новейших технологий.
В принципе, госкорпорации создаются2 там и тогда, когда проблема кажется для бизнеса рискованной, а ее необходимо решать. В этом плане обоснованно создание Российской корпорации «Нанотехнологии», в которой исследовательская работа всегда связана с риском. Понятно и создание ГК «Росатом»3 и «Внешэкономбанк». В качестве основной функции ГК «Внешэкономбанк» названо «финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций»4.
Логичным выглядит и создание ГК «Ростехнологии», учитывая то, что в Федеральном законе «О государственной корпорации «Ростехнологии» (от 23.11.2007 №279-ФЗ) ее основными функциями записаны:
1) содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции;
2) обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализация на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности.
Такие принципы не могут не вызвать положительной реакции, но все дело в том, что наша действительность намного богаче. Как известно, госкорпорация «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса государства получила активы 426 предприятий - 180 ФГУПов и доли в 240 акционерных обществах. Руководство корпорации пока еще не оценивало их стоимость. По словам генерального директора Госкорпорации «Ростехнологии» С.Чемезова, «нам передали много ФГУПов, сначала их надо
акционировать, а потом проводить оценку»5. Предполагается создание 30 холдингов в форме АО внутри «Ростехнологий». Специализация большинства переданных активов связана с оборонной промышленностью. Но в список включены и такие гражданские
1 Согласно данным американского исследовательского агенства LUX Reseaxch, в 2007 г. на финансирование исследований по нанотехнологиям было направлено 13.9 млрд. долл. (Эксперт. №15. 200S). В России, согласно Закону о создании ГК «Роснанотех», на нанотехнологии выделяется 130 млрд. руб.
2 По мнению В.Путина госкорпорации создаются для того, чтобы обозначить направление развития тех сфер, куда сам бизнес идет неохотно. «Мы не собираемся вечно держать эти госкорпорации... Мы не собираемся создавать государственный капитализм, это не наш путь, но без поддержки государства некоторые сферы нам не восстановить». А после того как госкорпорации встанут на ноги, возможно привлечение в них бизнес-структур. (Независимая газета. 12.12.2007).
3 «Росатом» - единственная корпорация, в положении о которой записано, что Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью Корпорации.
4 Федеральный Закон Российской Федерации от 17 мая 2007 г. №82-ФЗ «О банке развития».
5 Российская газета, 15 июля 200S. «Ростехнологиям» переданы и полномоция по реализации госпрограммы вооружения, оборонного заказа иммобилизационного плана, а также специальных федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества.
предприятия как КамАЗ, АвтоВАЗ, ВСМПО-Ависма, рыночная стоимость которых составляет 10 млрд. долл. США6.
«Ростехнологии» не останавливаются на выделенных им активах, госкорпорация претендует на Удоканское месторождение меди, на золоторудное месторождение Сухой Лог и другие. Невольно напрашивается вопрос, а как же с вложениями в инновационные разработки, в современные технологии, видимо, это цели второго плана.
Задача Госкорпорации «Ростехнологии» по словам С.Чемезова, «сделать эти компании эффективными, а потом провести IPO7 их акций, чтобы они начали сами привлекать деньги на свои проекты». Он также добавил, что не представляется «необходимым держать все то количество, которое сегодня нам передается. Какую-то часть, конечно, можно будет продать». Вырученные средства в бюджет не попадут, так как по положению используются для финансирования собственной деятельности. Потери бюджета будут связаны не только с реализацией активов, но и с потерями от проведения IPO по госсобственности, так как бюджет лишается дивидендов, которые раньше перечислялись в бюджет. Теперь вся выручка от размещения акций пойдет на финансирование госкорпорации.
Не имея четко разработанных планов, критериев и индикаторов в области технического прогресса, инновационных разработок и выпуска конкурентоспособной на мировом рынке продукции, корпорация будет обречена торговать устаревшей техникой по большей части в обмен на амнистию долга зарубежных стран или под льготный кредит и по ценам, существенно более низким, чем для отечественных предприятий.
Как известно, основу функционирования госкорпораций составляют активы и денежные средства, переданные им в собственность. В соответствии с законом «О некоммерческих организациях», к числу которых отнесены госкорпорации, имущество, переданное им государством, становится собственностью госкорпораций. В России, по сути, законодательно создана новая форма собственности, переданная в управление узкому кругу корпоративных лиц, которые, кроме Президента РФ, никому не подотчетны. Это собственность госкорпорации, а Счетная палата контролирует только госсобственность. В цели некоммерческой организации не входит извлечение прибыли и ее распределение между субъектами рыночных отношений. С созданием госкорпораций их финансовые ресурсы и государственные активы, кроме «Росатома», не подотчетны четко отработанным Счетной палатой процедурам анализа и контроля обоснованности расходования бюджетных средств.
А средства эти немалые. По нашим предварительным расчетам, общая сумма бюджетных средств, выделяемая и передаваемая ГК, составляет вместе с недополученными доходами 10% доходной части консолидированного бюджета и 12% его расходной части (2006 г.), а вместе с суммой выводимых активов соответственно 28,3% и 36,1%8. Исходя из складывающейся направленности трансформации российской собственности, дальнейшая судьба ГК может повторить путь, пройденный РАО «ЕЭС». По мере завершения консолидации всех активов, часть ГК будет преобразована в
6 Эксперт №29. 2008. С.20. По мнению министра финансов А.Кудрина, передача «Ростехнологиям» госдолей в горно-металлургических российско-монгольских СП «Эрдэнэт» и «Монголросцветмет», а также российско-вьетнамских СП не соответствует целям деятельности госкорпорации.
7 IPO - первичное публичное размещение акций (initial public offering)
8 По экспертным оценкам, шести вновь созданным корпорациям было передано активов на 2 трлн. руб. (Российская газета. 28.03.2008). В 2006 г. ВВП России составил 26,7 трлн. руб. Доходы консолидированного бюджета 10.6 трлн. руб., расходы - 8,3 трлн. руб. (Российский статистический ежегодник. 2007: Росстат. - М. 2007. С.33)
акционерные общества с выводом их на публичное размещение (IPO). То есть, по сути, в России будет проведен второй, более техничный по исполнению вариант приватизации с передачей активов в собственность, якобы, более профессиональному классу новых менеджеров.
Существенные ресурсы, выделенные для госкорпораций, ответственность за их использованием и обеспечение в итоге инновационно-технологического прорыва требует отработки ряда методологических проблем и установления жесткого контроля за деятельностью ГК.
1. В отсутствие долгосрочной стратегии развития России, а также схемы развития и размещения производительных сил на перспепективу (модели пространственного развития страны на основе формирования территориальных центров роста и уменьшения масштабов регионального неравенства) возможно возникновение серьезных противоречий между интересами ГК и Федеральными целевыми программами, которые ориентированы в первую очередь на общие промышленные и отраслевые проблемы, и регионами, ориентированными на максимальный рост доходной части бюджета и решение социально-экономических проблем. Это значит, что необходима синхронизация действий для эффективного использования ограниченных ресурсов.
2. С целью усиления конкуренции и обеспечения модернизации оборудования, по нашему мнению, необходимо усилить регулирующие функции государства в области ценообразования. Серьезнейшими последствиями для всей экономики может обернуться относительно свободное ценообразование на продукцию крупных госкорпораций, используемую в гражданских целях. Как известно, правительство заложило методологию равнодоходности при поставке продукции монополистами на внешний и внутренний рынок. Это позволяет использовать затратный метод ценообразования с учетом непрозрачной отчетности и неконтролируемого уровня рентабельности. Такой подход к ценообразованию меняет оценки эффективности ГК, сказывается на эффективности внедрения новейших инновационных разработок и ведет к росту инфляции.
Все принятые положения о регулировании цен в России не являются законами прямого действия, а носят рамочный характер. На наш взгляд, необходим Федеральный закон о ценообразовании, предусмотренный Конституцией России (ст.71). Почему-то развитые страны считают необходимым контролировать ценообразование. В Германии с 2008 г. расширяются полномочия Федерального антимонопольного ведомства. К его функциям добавляется контроль за неоправданным завышением цен на электроэнергию и газ, а также контроль за продажей продуктов. Электроэнергетические и газовые концерны не смогут устанавливать на свою продукцию цены, несоразмерно превышающие размеры действительных производственных затрат9.
3. Повышение эффективности работы ГК во многом будет определяться не формальным, а реальным контролем в соответствующем правовом поле10. При этом следует учитывать, что на госкорпорации не распространяется действие ФЗ от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и что они не подконтрольны Счетной палате РФ (кроме ГК «Росатом»). Это положение открывает широкое поле
9 Germany Contract Russia. 2008. Февраль. С.13.
10 Британской корпорации Network Rail Министерство транспорта устанавливает набор показателей, которые должны быть достигнуты за счет выделяемых бюджетных средств. Кроме этого, осуществляется мониторинг этих показателей, а в качестве основы для сравнения используются нормативы, указанные в долгосрочном бизнес-плане корпорации и в регулятивных документах. Введены корпоративные и административные санкции за невыполнение поставленных целей. (Государственные корпорации в современной России.
Комитет Совета Федерации по промышленной политике. - М., 2008. С. 3).
деятельности для бесконтрольного использования государственных средств, а там, где обращаются большие деньги, возможна и соответствующая коррупция, тем более что серьезный внешний контроль отсутствует. Вряд ли эту функцию может выполнить аудиторская организация, определяемая, хотя и на конкурсной основе, но самой ГК, которая и оплачивает эти услуги.
В отличие от унитарного предприятия, государство не имеет вещного права на имущество ГК. Индивидуально-правовые аспекты функционирования ГК регулируются, по сути, индивидуальным законом. Это существенно влияет на систему контроля. Если по «Росатому» утверждается долгосрочная программа развития, а по Внешэкономбанку -меморандум о финансовой политике, дающие возможность для мониторинга и контроля, то все остальные ГК ограничиваются годовым отчетом о производственно-финансовой деятельности (кроме «Олимпстроя», готовящего и квартальные отчеты и имеющего четкий критерий, характеризующий ход строительства олимпийских объектов). Другие ГК не имеют ни четких критериев, ни индикаторов, ни планов, по которым можно осуществлять контроль и принимать санкции (меры) при их невыполнении.
В принятых законах о ГК все имущество и финансовые ресурсы, переданные им, становятся их собственностью, что позволяет им не только выступать в качестве учредителя и передавать ресурсы другим юридическим лицам, но и продавать его. Это позволяет осуществлять неконтролируемую передачу активов, выделять средства на основе безвозмездного финансирования коммерческой структуре, выдавать льготные кредиты по ставкам ниже рыночных, вкладывать деньги (бюджетные) в «дочки», соучредителем которых выступают представители частного капитала. Все эти действия открывают широкий простор для коррупции.
В соответствии с законом от 12.01.1996. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», государственные корпорации обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание ГК. Но как можно повлиять на ход, допустим, ошибочных действий, если они произошли в середине года, а выявлены только по итогам годовой проверки?
Аналог ГК «Ростехнологии» итальянская корпорация «Финмекканика»11 действует в правовом поле Италии, регулирующем деятельность акционерных обществ. Каждые три месяца она публикует отчет о финансовом состоянии. Функционирует корпорация по схеме государственно-частного -партнерства.
Отсутствие в российских госкорпорациях реального независимого внешнего контроля становится препятствием для привлечения частных инвесторов и ставит определенный заслон для развития государственно-частного партнерства. По нашему мнению, целесообразны поправки к федеральным законам о госкорпорациях и введение в обязательном порядке их контроля со стороны Счетной палаты РФ.
С целью усиления контроля за расходованием средств госкорпораций целесообразно в Федеральную
11 Finmeccanica - ведущий европейский концерн в сфере высоких технологий военного и двойного назначения со штаб-квартирой в Италии. Мировой лидер в вертолетостроении и европейский лидер в области космических услуг и радиоэлектроники. Основные производственные мощности размещены в Европе и США. Значительная промышленная база концерна сосредоточена в Великобритании. В корпорации работают более 60000 человек, в том числе 10000 в Великобритании, 3500 во Франции и 1600 в США. Консолидированный годовой оборот - 9.4 млрд. евро. Прибыль концерна в 2007 г. превысила 13 млрд евро. Акционерный капитал концерна размещен на итальянской фондовой бирже, 33.72% акций принадлежит Итальянскому Казначейству, остальными акциями владеют итальянские и иностранные юридические лица. (Независимая газета, 21 мая 2008 г.).
целевую программу «Развитие государственной статистики Роосии в 2007-2011 гг.» ввести показатели мониторинга всех госкорпораций с учетом их специфики, отражающие результаты деятельности и эффективность использования бюджетных средств. Одновременно должны быть отработаны критерии и индикаторы по каждой госкорпорации. Мониторинг и контроль госкорпораций должен охватывать не только бюджетные средства и госактивы, но и касаться процесса формирования издержек производства, ценообразования и использования прибыли.
Надежный мониторинг требует соответствующей статистической базы и надежного кадастра всех средств производства. Статистика европейских стран учитывает все объекты собственности по реальной рыночной стоимости, что необходимо налоговой службе. Одновременно кадастр имущества ведут и институты управления экономикой. Поэтому в каждый данный момент можно определить, какая собственность принадлежит государству и какова ее рыночная стоимость. В США действует несколько другая форма учета собственности, так называемая, система «страхования титула собственности», страховщики и несут ответственность за качество оценки собственности. Их материалы используют органы госстатистики, налогообложения и регистрации. В зарубежных странах кадастр учитывает право на землю, недвижимость, ценные бумаги, интеллектуальную собственность и, как правило, обременение этой собственности (то, что находится под залогом, оценивается дешевле). В России работа над кадастром не завершена, а по некоторым видам собственности вообще не ведется, что занижает стоимость активов, затрудняет учет и контроль за эффективностью использования производственного потенциала и денежных средств.
