CC BY
30
УДК 32
Д. Б. Тев
ГОРОДСКИЕ ДУМЫ КРУПНЕЙШИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ СТОЛИЦ: ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ БАССЕЙНА РЕКРУТИРОВАНИЯ ДЕПУТАТОВ
В статье анализируется бассейн рекрутирования депутатов представительных органов крупнейших региональных столиц России. Проведено сравнение социально-профессионального состава представительных органов первого постсоветского созыва, избранного в 1990-е гг., и текущего созыва. Выявлены основные тенденции эволюции муниципальной политической элиты: социальное закрытие, дебюрократизация и плутократизация. Рассматривается связь выявленных тенденций с характеристиками контекста рекрутирования депутатов (избирательная и партийная система, экономическая структура городов, институциональный дизайн представительных органов).
Ключевые слова: городские Думы, депутаты, политическая элита, бассейн рекрутирования, плутократизация.
В системе городской власти представительные органы обычно играют второстепенную роль по сравнению с административными структурами. Тем не менее, обладая значительным набором полномочий, от принятия бюджетов и планов развития городов до согласования ключевых назначений в городской администрации, муниципальные Думы могут оказывать существенное влияние на местную политику. И хотя главная угроза для власти и автономии глав администраций обычно исходит от губернаторов1, конфликт с депутатским корпусом может серьезно ослаблять позиции, подрывать власть мэров. Анализ биографий глав администраций крупных городов показывает, что в ряде случаев (например, в Воронеже, Томске, Липецке) они приходили с должности председателя городской Думы обычно после острого противостояния двух ветвей местной власти. Распространение в 2000-е годы практики сити-менеджмента, когда глава администрации назначается депутатами по конкурсу при совмещении постов главы города и председателя Думы, связано с расширением полномочий городских представительных органов и может, хотя и не обязательно, усиливать политическое влияние депутатского корпуса. В связи с этим социально-профессиональные характеристики бассейна рекрутирования муниципальных депутатов заслуживают внимания по ряду причин.
Во-первых, эти характеристики могут значимо влиять на политические предпочтения депутатов и, соответственно, политику местных представительных ор-
1 Как отмечал К. Росс, «главы местных администраций традиционно больше опасаются вертикального контроля, который исходит от региональных губернаторов, чем слабого горизонтального контроля, проистекающего от их слабых и политически фрагментированных советов» (Ross, 2009, p. 175).
© Д. Б. Тев, 2013
ганов, хотя здесь нет автоматической зависимости. Институциональная принадлежность депутатов, их связь с теми или иными группами интересов внутри и за пределами местного сообщества может в существенной степени определять характер принимаемых или не принимаемых ими решений.
Во-вторых, состав местных представительных органов является одним из важных показателей распределения власти в городе, в местном сообществе. Как отмечал Д. Мэттьюз, «меняющиеся характеристики политических лидеров служат показателем меняющегося распределения власти в обществе» (Matthews, 1954, p. 5). В частности, в социально-профессиональных характеристиках депутатского корпуса могут в определенной мере проявляться как политическая сила и прочность позиций местной администрации, степень ее контроля над городской политикой, так и политическая роль различных сегментов бизнеса, специфика их взаимоотношений с местной властью.
Наконец, важным представляется вопрос о том, насколько социально открыта местная политическая элита, насколько широк и в этом смысле демократичен бассейн ее рекрутирования? Наблюдается ли в представительных органах муниципального, т. е. низового, наиболее близкого к населению уровня обнаруживаемая исследованиями региональных Законодательных Собраний высокая степень социальной закрытости депутатского корпуса, крайняя ограниченность доступа в него лиц, не занимающих ключевых позиций в тех или иных учреждениях или предприятиях?
Особый интерес представляют изучение состава городских Дум, его социально-профессиональных характеристик в исторической перспективе, анализ тенденций эволюции местной политической элиты2 в связи с изменением контекста рекрутирования.
В качестве объекта исследования, результаты которого излагаются в данной статье, был выбран муниципальный депутатский корпус региональных столиц с населением свыше 500 тыс. человек (всего 32 города, исключая города федерального подчинения — Москву и Петербург). Было собрано два массива данных. Во-первых, сведения о составе городских представительных органов на начало декабря 2011 г. Во-вторых, была также предпринята попытка собрать информацию о социально-профессиональном составе избиравшихся в этих городах в 1990-е годы. Дум первого созыва3, представительные органы которого были сформированы в 31 городе, кроме Владивостока, но сравнительно полные сведения об их первоначально сформированных составах (без учета до-
2 Ранее социально-профессиональный состав муниципального депутатского корпуса различных городов, в той или иной степени, рассматривался в ряде работ (см., напр.: Реформа местного самоуправления..., 1999; Ross, 2009, p. 138-142, 145-146, 152).
3 В качестве наиболее важных источников информации выступала, прежде всего, местная и региональная пресса (опубликованные в ней сообщения избирательных комиссий о списках кандидатов и итогах выборов), а также выпуски политического мониторинга Международного института гуманитарно-политических исследований (Проекты ИГПИ..., http://www.igpi.ru/ monitoring/1047645476/) и сборник статей, посвященный реформе местного самоуправления в 1990-е годы (Реформа местного самоуправления., 1999).
выборов в связи с досрочным сложением полномочий, данные о которых особенно фрагментарны) удалось собрать по 28 городам (кроме Липецка, Махачкалы и Оренбурга)4. Сравнение первого постсоветского депутатского корпуса с действующим на декабрь 2011 г. (так сказать, начального и нынешнего пунктов эволюции местной политической элиты) может, при трудоемкости сбора данных о постсоветских Думах всех (четырех или пяти) созывов, дать определенное, хотя и ограниченное, представление о тенденциях на значительном отрезке времени. Далее будут изложены некоторые выводы, касающиеся обобщенных социально-профессиональных характеристик муниципального депутатского корпуса, рассматриваемых в сравнительно-исторической перспективе, и сделаны предположения о причинах выявленных тенденций.
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ДЕПУТАТСКИЙ КОРПУС: ТЕНДЕНЦИЯ К СОЦИАЛЬНОЙ ЗАКРЫТОСТИ
Первое, что бросается в глаза при сравнении городских Дум первого и действующего созывов, — это то, что действующий депутатский корпус гораздо многочисленнее, чем в 1990-е г то есть годы. Как показывает табл. 1, численность депутатов первых городских Дум составляет около 60% численности нынешних представительных органов. И следует отметить, что это соотношение примерно сохранится, если сравнивать не количество депутатов, а число депутатских позиций, включая вакантные места, не занятые вследствие несостоявшихся выборов или досрочного сложения полномочий депутатами в тех или иных округах.
Таблица 1. Численность депутатского корпуса городских Дум
Показатели Первый созыв (28 городов) Действующий созыв
28 городов 32 города
Число депутатов 603 1047 1200
В литературе, посвященной рекрутированию, число властных позиций считается важной характеристикой структуры политических возможностей (см.: Дука, 2012, с. 81; Samuels, 2003, p. 14-15, 23-24; Norris, Lovenduski, 1995, p. 21). При прочих равных условиях, чем меньше таких позиций в данном органе власти (или политической системе в целом), тем более узким и социально-эксклюзивным должен быть доступ к ним и, соответственно, состав тех, кто их занимает. В этом смысле примечательно, что, несмотря на свою компактность, первые постсоветские городские Думы были в некотором отношении существенно более социально открытыми, чем ныне действующие представительные органы. Так, число депутатов, занимавших на момент избрания неключевые должности
4 Астрахань, Барнаул, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Ижевск, Иркутск, Казань, Кемерово, Краснодар, Красноярск, Нижний Новгород, Новосибирск, Омск, Пенза, Пермь, Ростов-на-Дону, Рязань, Самара, Саратов, Томск, Тула, Тюмень, Ульяновск, Уфа, Хабаровск, Челябинск, Ярославль.
вне политико-административной сферы (рабочие, рядовые служащие, специалисты, низший и средний менеджмент предприятий и учреждений), не совмещая их при этом с владением бизнесом или участием в высшем менеджменте, сократилось с 23% в Думах первого созыва до 5-6% в нынешних Думах (по сопоставимой совокупности из 28 городов). Если в 1990-е годы в отдельных Думах (Астрахани, Рязани) депутаты — выходцы из этих категорий наемных работников составляли большинство, то ныне таких случаев нет, а число городов, где их количество превышает 10%, сократилось в несколько раз. Причем если число специалистов низшего и среднего менеджмента среди депутатов значительно снизилось, то рабочие и рядовые служащие, которые хотя и редко (всего 2% депутатов), но были представлены в первых Думах, ныне почти исчезли (только в Волгоградской городской Думе мы обнаруживаем депутата, работавшего на момент избрания почтальоном).
Тенденция к вытеснению из муниципального депутатского корпуса наемных работников, занятых на неключевых позициях в социально-экономической сфере, и в этом смысле к социальному закрытию местной политической элиты заслуживает внимания. Хотя такие депутаты нередко являются всего лишь марионетками в руках руководства своих организаций, при прочих равных условиях, ограничение доступа представителей основной массы экономически активного населения к политическим должностям не благоприятствует проведению политики в интересах большинства жителей. Чем вызвана эта тенденция? Можно сделать ряд предположений. Рассуждая с точки зрения структуры политических возможностей, важно учитывать не только количество, но и качественные характеристики властных должностей. Одним из них является число профессиональных депутатских позиций. В 1990-е годы оно определялось самими муниципальными Думами и сильно варьировалось по городам. В ряде городов значительная часть депутатов работала на профессиональной основе (например, в Рязанском горсовете первого созыва — 10 из 23 депутатов, в Самарской гордуме второго созыва — 8 из 18 депутатов). Возможность профессионализации первоначально могла способствовать притоку в депутатский корпус выходцев с второстепенных социально-экономических позиций, наиболее заинтересованных в переходе на постоянную депутатскую работу. В дальнейшем, однако, профессионализация вела к постепенному сужению бассейна рекрутирования политической элиты и ее воспроизводству на собственной основе: избранные в Думу первого созыва специалисты, рабочие или средние менеджеры на следующие выборы могли идти уже в качестве профессиональных депутатов. Вступивший в силу в январе 2006 г. Федеральный закон о местном самоуправлении (Федеральный закон..., http://www.rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav.html) изменил ситуацию. Закон ограничил возможности профессионализации, установив, что во всех муниципалитетах на постоянной основе могут работать не более 10% (т. е. для крупнейших городов обычно не более 3-4) депутатов. В настоящее время подавляющее большинство депутатов совмещает свои полномочия с основной работой. Так, хотя многие нынешние депутаты избирались и в предшествующий созыв городской Думы (а около 6% думцев первого созыва заседают и в действующем созыве), примерно лишь 7% нынешних местных парламентариев на
момент избрания работали только муниципальными депутатами, не занимаясь иной профессиональной деятельностью. Такой институциональный дизайн, благоприятствуя сохранению связей депутатского корпуса с более широкой социально-профессиональной структурой, тем не менее способствует его социальному закрытию в том смысле, что отсекает представителей тех подчиненных экономических групп, которые заняты полный рабочий день и, в отличие от элит, не могут распоряжаться своим рабочим временем и сочетать основную работу с депутатством.
Возможности доступа в городские Думы выходцев из подчиненных групп зависят и от степени привлекательности депутатских позиций для местных экономических и социальных элит, что, в свою очередь, также связано с характеристиками представительных органов. По сравнению с Думами первого созыва, нынешние Думы имеют более определенный круг и часто более длительный срок полномочий (обычно четыре, а не два как у многих Дум первого созыва). На формально-правовом уровне они более автономны от местной администрации и во многих городах даже назначают ее главу. Эти изменения (вместе со сдвигами в составе местной бизнес-элиты, о которых пойдет речь ниже) могли усилить интерес социально-экономических элит к депутатским мандатам, сужая, тем самым, возможности доступа в Думы для иных сегментов местного сообщества.
Наконец, кроме характеристик самих муниципальных представительных органов и депутатских позиций, социальному закрытию депутатского корпуса в 2000-е годы мог способствовать и ряд других факторов.
Во-первых, изменения в характере партий и партийной системы. В 1990-е годы в целом ряде регионов и городов так называемого «красного пояса» наибольшей популярностью пользовалась компартия, имевшая многочисленный актив при слабости тогдашних «партий власти» и высокой фрагментации партийной системы в целом. Хотя почти все городские представительные органы первого созыва (кроме Красноярского горсовета) избирались только по одномандатным округам, часть депутатов выдвигалась партиями, и среди депутатов, пришедших с второстепенных позиций, были сверхпредставлены выдвиженцы (и нередко активисты) КПРФ и леворадикальных партий, таких как ОФТ, РКРП, а также избирательных объединений, ядром которых являлись эти же партии. Думы, характеризовавшиеся наиболее демократичным бассейном рекрутирования (Рязанская, Астраханская, Волгоградская), находились под контролем левого большинства. В 2000-е годы подъем «Единой России», организующей местный истеблишмент; ослабление коммунистических партий, выразившееся как в сокращении их представительства в совокупном депутатском корпусе (даже несмотря на введение в ряде городов пропорциональной системы выборов), так и в упадке партийного активизма и массового членства5 и связанном
5 Численность КПРФ, например, сократилась в несколько раз: с более полумиллиона в первые годы после основания партии до 150-160 тыс. в настоящее время (Открытое письмо делегатов..., http://www.cprf.info/news/pr/60688.html; Кожанов, http://gazeta-pravda.ru/content/ у1е\«/13512/34/).
с ним росте зависимости КПРФ от бизнеса, могли сузить возможности такого рекрутирования.
Во-вторых, стоит отметить и перемены в характере избирательных кампаний. По разным, хотя и фрагментарным, данным, в 2000-е годы реальная стоимость избирательных кампаний и значение финансовых ресурсов на выборах в Думы крупных городов существенно возросли (см., например: Мандат муниципального депутата., http://www.nr2.ru/chel/230609.html/print/). В частности, это может быть связано с повышением роли рекламы в электронных СМИ и политического консалтинга в избирательном процессе, упадком партийного активизма6 и большей вовлеченностью бизнесменов в борьбу за депутатские мандаты, способствующей превращению выборов в состязание «денежных мешков». Эти тенденции удорожания выборов также могут способствовать сужению социально-профессионального бассейна рекрутирования депутатов. Напротив, роль идеологии в избирательном процессе, вероятно, снизилась, хотя на местных выборах она вообще довольно ограниченна и слабее, чем на федеральных. По сравнению с 1990-ми гг., ранним этапом радикальной общественной трансформации, с присущей ему неопределенностью и острым политическим противостоянием, относительная стабилизация 2000-х годов и связанная с ней деидео-логизация выборов могли сократить возможности притока в депутатский корпус представителей интеллигенции и партийных активистов, обычно лучше других выражающих разные идеологические тенденции.
Наконец, надо учитывать и роль «советского наследия», которая могла особенно проявиться при формировании тех Дум первого созыва, которые избирались в 1994 г. В советское время политическое представительство тесно связывалось с демографическим: депутатский корпус должен был отражать состав населения. Депутаты местных Советов рекрутировались на довольно широкой социально-профессиональной основе и совмещали основную работу с депутатскими обязанностями. Эти закрепленные в политической культуре традиции, с одной стороны, могли способствовать успеху сравнительно «простых» кандидатов на выборах первых постсоветских городских Дум. С другой стороны, что важнее, хотя к 1994 г. Советы почти во всех городах были распущены и их депутаты полностью вернулись к основной работе, некоторая их часть, пользуясь преимуществами бывших инкумбентов (политический опыт, связи, известность), переизбрались в новые Думы, что повлияло на социально-профессиональный профиль депутатского корпуса. К концу 2000-х годов это, так сказать, демократизирующее влияние советского прошлого должно было ослабнуть или прекратиться.
«ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИЯ» МЕСТНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ
Несмотря на разную степень социальной закрытости муниципального депутатского корпуса в рассматриваемые периоды, общей чертой является преоб-
6 Наблюдается общая тенденция к замещению трудоемких избирательных кампаний капиталоемкими (подробнее см.: Пшизова, 2002).
ладание в его составе выходцев с ключевых позиций в различных учреждениях и предприятиях. Однако внутри этой, условно говоря, «элитной» категории депутатов произошли заметные сдвиги. Одна из важных тенденций показывает, как характер правовых норм, регулирующих формирование и функционирование представительных органов, влияет на их состав. Если городские Думы первого постсоветского созыва, по крайней мере в некоторых городах, характеризуются довольно существенной степенью прямого, персонального сращивания депутатского корпуса с муниципальной административной элитой, то в нынешних Думах число прямых выходцев из городских администраций минимально. Оно составляет не более 1-2% депутатов в сравнении с 13% в Думах 1990-х годах, формировавшихся в условиях, когда совмещение административной работы с депутатством на непостоянной основе не было запрещено законом (что соответствовало еще советской практике). Впрочем, такое сращивание в 1990-е годы было неравномерным (табл. 2).
Таблица 2. Распределение городских Дум по доле в них выходцев из местной администрации
Созыв Доля депутатского корпуса
Менее 10% 10-30% Более 30%
Первый 13 12 3
Действующий 28 0 0
В ряде городов муниципальные Думы носили, по существу, административный характер: например, в Барнауле и Воронеже местные чиновники составляли более 40% депутатов, в Ростове — 40%, в первоначально сформированном составе Саратовской городской Думы первого созыва — 29%.
Степень административного присутствия отчасти зависела от влиятельности и легитимности местных администраций и их глав: так, в Рязани в представительный орган первого созыва не был избран ни один из баллотировавшихся чиновников, а городской Совет оказался под контролем левой оппозиции, лидер которой сначала был избран его председателем, а затем и мэром города.
Чиновникам было выгодно совмещать административные и депутатские позиции в первую очередь потому, что такое сращивание превращало в пустую формальность и так призрачную возможность контроля представительного органа над местной администрацией. Избрание депутатом также служило важным свидетельством легитимности и укрепляло власть соответствующих чиновников, прежде всего глав районных администраций. В настоящее время, когда прямое сращивание представительных и административных органов запрещено законом, переход на работу в Думы из административных органов обычно связан с утратой реальной власти, редок и бывает вынужденным, когда, например, бывший глава администрации превращается в номинального мэра города.
ВЫХОДЦЫ ИЗ СОЦИАЛЬНОГО СЕКТОРА В МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЕ
Запрет совмещения административных и депутатских позиций благоприятствует «колонизации» городских Дум высшим руководством различных организаций социально-экономической сферы. Этому способствует и упомянутое выше законодательное ограничение работы депутатов на постоянной основе, сдерживающее профессионализацию. Благодаря контролю над своим рабочим временем высшее руководство различных организаций может совмещать основную работу с депутатскими полномочиями и преобладает в Думах.
Обычно нынешний депутатский корпус является «союзом», хотя и не равным, двух групп руководителей7, вырастающим из важной роли местной власти в двух областях — социальной сфере и накоплении капитала, и включающим высший менеджмент учреждений медицины, образования, социальной защиты, культуры и науки и руководство различных предприятий. В первой категории депутатов преобладают руководители муниципальных больниц и в меньшей степени школ. Значительно реже представлено руководство вузов, обычно находящихся в региональной или федеральной собственности, и лишь эпизодически — высший менеджмент учреждений науки, культуры и социального обслуживания.
Типичность и значительность присутствия в городских Думах руководства медицинских и образовательных учреждений отражает значимость социальной политики как одной из основополагающих функций местной власти. Расходы на образование и здравоохранение обычно составляют основную часть городских бюджетов. Муниципальные больницы и школы зависят от местной власти как с финансовой точки зрения, так и в плане назначения своего руководства. Депутатский мандат дает их руководителям возможность влиять на распределение бюджетных средств и, вероятно, укрепляет их власть внутри организаций.
Политические ресурсы, которые позволяют этой категории местной элиты систематически успешно выступать на муниципальных выборах, описаны в литературе. Во-первых, доверие и уважение к врачам и учителям как представителям гуманных профессий широко распространены в обществе (Самые уважаемые профессии., http://www.levada.ru/05-10-2012/samye-uvazhaemye-professii-v-rossii-vrach-i-uchitel). Как отмечает Ю. С. Медведев, «профессия врача внушает естественное уважение и доверие (что в целом и передается понятием "социальный капитал"), которые легко могут быть конвертированы в голоса не только пациентов, но и всех тех, кто ценит медработников за их реальные или воображаемые качества, связанные с гуманным характером профессии. Директора школ ... имеют много общего с руководителями медучреждений. И те, и другие по самой природе своих профессий пользуются уважением и доверием
7 Следует отметить, что только 3-4% депутатов на момент выборов были по своей основной работе руководителями непартийных общественных организаций (чаще всего, профсоюзных, ветеранских и пр.) и фондов, причем в ряде случаев, особенно в Новосибирске и Самаре, они одновременно владели и руководили коммерческими структурами, а формальный статус общественного деятеля служил скорее маскировкой интересов, связанных с бизнесом.
населения, что заставляет предположить за их электоральными успехами существенные объемы социального капитала» (Медведев, 2010, с. 80, 83; см. также: Голосов, 2006, с. 150; Минаков, http://www.democracy.ru/library/practice/media/ ^е1ес_дог/раде27.Мт1). Следует также отметить, что «социальные сети, по которым распространяются упомянутые уважение и доверие, по своему охвату нередко сопоставимы с территорией мажоритарных избирательных округов8... Это обстоятельство облегчает руководителям подобных учреждений задачу избрания» (Медведев, 2010, с. 80). Во-вторых, важным политическим ресурсом являются крупные коллективы этих учреждений, которые могут использоваться для мобилизации избирателей. Нужно подчеркнуть, что, прежде всего, этими преимуществами пользуется руководство больниц. Они в среднем крупнее школ, обслуживают более широкие сегменты населения и прямо контактируют со взрослым особенно электорально активным пожилым населением. Как отмечает Ю. С. Медведев, говоря об административном потенциале медицинских начальников, «в подчинении глав медучреждений порой находятся очень большие коллективы, которые, в свою очередь, способны оказывать влияние на многотысячные контингенты пациентов. И поскольку заметную долю последних составляют пожилые люди, т. е. самая активная в России категория избирателей, то воздействие глав больниц и поликлиник на электоральные исходы бывает весьма значительным» (Там же).
Наконец, важным политическим преимуществом, как правило, является поддержка со стороны местных администраций, косвенными и надежными представителями которой в Думах обычно являются руководители муниципальных школ и больниц. Вообще, степень представленности в городской Думе главных врачей и директоров школ, их число среди депутатов могут быть важным показателем политической силы и прочности позиций местной администрации, степени ее контроля над Думой и городским политическим процессом в целом. Действительно, их наиболее широкое присутствие обычно наиболее характерно для представительных органов тех городов, где глава администрации, действовавший на момент выборов депутатов, длительное время занимал свой пост и/ или был выходцем из муниципальных административных структур (например, Хабаровск, Барнаул). В тех же городах, где выборы в городскую Думу проходили в условиях ареста или ожидаемой отставки главы администрации, руководители этих структур обычно представлены слабо (как, например, во Владивостоке и Ижевске).
Если говорить об исторической динамике, то в целом число руководителей медицинских и образовательных учреждений вместе с редко представленным руководством учреждений науки, культуры и социального обслуживания с 1990-х годов несколько сократилось (табл. 3). В то же время эта сфера представлена также средним менеджментом и специалистами, и с их учетом совокупное число выходцев из нее упало весьма заметно: с 30 до 18% по сравнимой сово-
8 Правда, имелись в виду мажоритарные округа на региональных выборах.
купности из 28 городов9, главным образом, за счет именно выходцев с второстепенных должностей — врачей, учителей, заведующих отделениями больниц и кафедрами вузов, количество которых сократилось в несколько раз.
Таблица 3. Выходцы из сферы здравоохранения, образования, науки, культуры и социального обслуживания (показатель должностей) в составе городских Дум, в %
Категории должностей Созыв Думы
первый действующий
Высший менеджмент 19 16
Средний менеджмент и специалисты 11 2
Всего 30 18
В общем, можно сказать, что нынешние Думы по своему составу являются менее «социальными», чем в 1990-е годы. В целом ряде городских Дум первого созыва персонал учреждений образования и здравоохранения составлял самую массовую категорию депутатов, превосходя число бизнесменов и чиновников10. Такие Думы, напоминавшие своего рода смесь консилиума с педсоветом, теперь почти исчезли. Кстати, с этой тенденцией связано и некоторое снижение в составе городских Дум количества женщин, особенно широко представленных в данной категории депутатов: с 21% в 1990-е годы до 14% в представительных органах, действовавших на декабрь 2011 г.11
РОСТ ПЛУТОКРАТИЧЕСКОГО РЕКРУТИРОВАНИЯ ДЕПУТАТОВ
Важнейшей характеристикой нынешнего депутатского корпуса крупнейших региональных столиц и одной из наиболее заметных тенденций его эволюции с 1990-х годов является плутократизация. Число депутатов, которые на момент избрания относились к одной из четырех следующих категорий — высшие менеджеры предприятий различных форм собственности, владельцы контрольных пакетов акций компаний, индивидуальные предприниматели, руководители предпринимательских ассоциаций, возросло с 29-30% примерно до 60% по сравнимой совокупности городов12. Причем в большинстве городов отмечен рост плутократического рекрутирования политической элиты: если в 1990-е годы в очень немногих городах такие депутаты составляли половину и более
9 В совокупном депутатском корпусе 32 городов, по состоянию на декабрь 2011 г, выходцы из этой сферы также составляли 18%.
10 В ряде исследователей также отмечалась видная, даже доминирующая роль руководителей учреждений образования и здравоохранения в муниципальном депутатском корпусе в 1990-е годы. Например, согласно данным Т. Ланкиной, представители образования и здравоохранения составляли 64% в местном Совете Пскова, 53% — в Кирове, 52% — в Рязани и 61% — в Самаре (Lankina, 2004, p. 156; см. также: Ross, 2009, p. 145).
11 По совокупности депутатов 32 городов число женщин в 2011 г также составляло 14%.
12 И в 32 городах в 2011 г число бизнесменов также составляло порядка 60% всех депутатов.
состава представительных органов, то ныне это характерно для подавляющего большинства городов (табл. 4).
Таблица 4. Распределение городских Дум по доле в них выходцев из бизнеса
Созыв Думы Доля депутатского корпуса
менее 50% 50% и более
Первый 26 2
Действующий13 6 22
Городские представительные органы, утрачивая черты советских педсоветов и консилиумов и отделяясь от административной власти, все более превращались в своеобразные советы директоров. Эта тенденция во многих городах проявилась уже в первой половине и середине 2000-х годов и была следствием ряда факторов. В их числе можно назвать предпосылки негативного плана, ограничивающие возможности и снижающие вероятность рекрутирования в городские Думы представителей других, отличных от бизнеса, сегментов местного сообщества. Среди них, например, такие, как упомянутый запрет на совмещение депутатских полномочий с административными позициями (как, кстати, и со службой в органах МВД) и ослабление левых партий и упадок партийного активизма.
Иные факторы, так сказать, позитивного плана, которые в 2000-е годы способствовали усилению интереса бизнеса к депутатским мандатам и увеличению его политических ресурсов, необходимых для успешных избирательных кампаний, тесно связаны с экономическими тенденциями.
Во-первых, в результате глубокого спада 1990-х годов и последующего экономического роста в 2000-е гг. в структуре экономик и, как следствие, в составе бизнес-элит крупнейших городов произошли, хотя и в очень разной степени, существенные изменения. Роль доминировавшей в советское время тяжелой промышленности, прежде всего машиностроения, тесно связанного с ВПК, заметно ослабла, возросло значение пищевой промышленности и особенно торговли и сферы услуг. Н. В. Зубаревич отмечает ослабление промышленной функции и постиндустриальную трансформацию крупнейших столичных городов, экономика которых в 1990-2000-е годы приобрела более сервисный характер, хотя и оговаривается, что даже в ряде городов-миллионников, таких как Волгоград, Пермь, Уфа, Омск, сохраняется относительное доминирование советских промышленных гигантов нефтехимии и металлургии (Зубаревич, 2012, с. 141; Зубаревич, http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1467059/chetyre_rossii). Вследствие этих отраслевых сдвигов более значимую, если не ведущую, роль стал играть бизнес, обычно принадлежащий местным предпринимателям, об-
13 Из 32 городских Дум, действующего в 2011 г созыва, в 25 «плутократы» составляли половину и более депутатов.
служивающий городской рынок, зависимый от местного роста и формирующей его условия муниципальной политики.
Следует особо отметить, что в период экономического подъема 2000-х гг. бурное развитие получил бизнес, связанный с недвижимостью, девелопмен-том, коммерческой застройкой городского пространства. Прежде всего, это строительные фирмы и розничные торговые сети (последние до 2000-х годов были крайне слабо развиты за пределами Москвы). Эти отрасли очень зависят от распределительной и регулятивной политики городских властей (доступ к земельным участкам, согласование проектов жилой и коммерческой застройки, определение условий аренды муниципальных помещений и пр.). Кроме того, экспансия иногородних, главным образом московских, фирм в регионы, попытка их войти на местные торговые, а также строительные рынки обострили конкуренцию в этих секторах, усиливая стремление местных капиталистов обеспечить себе привилегии посредством политических рычагов, также поощряя политизацию городского бизнеса и плутократизацию местных органов власти.
Во-вторых, по сравнению с серединой 1990-х годов, периодом затяжного спада в экономике и первоначального накопления капитала в ряде отраслей, в 2000-е гг. увеличились политические возможности бизнеса, прежде всего финансовые ресурсы, значимость которых в избирательных кампаниях, как уже отмечалось, усилилась. Электоральные шансы бизнесменов возросли также, вероятно, благодаря некоторому улучшению отношения к ним со стороны граждан. По крайней мере, такую динамику фиксировали до 2008 г., в частности, опросы «Левада-Центра»: в 1997 г. только 34% опрошенных считали, что деятельность бизнесменов идет на благо России, а 49% — во вред; в 2007 г. первой точки зрения придерживались 50% респондентов, второй — 33% (см.: Делягин, http://www.ej.ru/?a=note&id=8155). Эта тенденция, вероятно, связана с экономическим ростом, плодами которого в определенной мере, особенно в крупных городах, смогли воспользоваться широкие группы населения.
Наконец, экономический рост 2000-х годов существенно повлиял и на функционирование городской власти, усилив значимость ряда направлений ее политики, жизненно важных для накопления некоторых форм частного капитала. Бурное коммерческое освоение городского пространства, строительный бум и обострение связанных с ним конфликтов привели к активизации регулирования в сфере землепользования и застройки, что ярко выразилось в волне принятия в 2000-е гг. первых постсоветских генеральных планов развития городов и ряда других нормативных актов. Кроме того, рост городских бюджетов привел к увеличению объемов муниципального заказа, расходов на развитие городской инфраструктуры и реализацию крупных городских проектов. Эти тенденции, вероятно, стимулировали политическое участие заинтересованных сегментов бизнеса, стремящихся в той или иной мере контролировать местную власть, вырабатывающую и принимающую новые правила, распределяющую бюджетные средства и выгодные контракты. В общем, подобно тому, как важность социальных функций местной власти выражается в широком присутствии в Думах выходцев из сферы здравоохранения и образования, так и возросшая значимость
некоторых аспектов ее экономической политики могла способствовать политизации бизнеса и плутократизации городских Дум.
Конечно, следует отметить, что большинство нынешних городских Дум избиралось в 2009-2011 гг., т. е. уже в условиях экономического кризиса, который подорвал многие из указанных политико-экономических тенденций. Кризис больно ударил по отраслям, ориентированным на местный спрос (особенно связанным с девелопментом), по городским бюджетам (особенно, инфраструктурным программам), негативно сказался на финансовых возможностях бизнеса и на его оценках населением, однако все же не был настолько глубоким, чтобы вернуть ситуацию к середине 1990-х годов. Кроме того, широкое плутократическое присутствие во многих городских представительных органах ко времени кризиса уже сложилось, многие бизнесмены заседали в Думах уже не первый созыв и, соответственно, пользовались на выборах всеми преимуществами инкумбен-тов.
Связь плутократизации местных представительных органов с отмеченными тенденциями в политической экономии крупнейших городов, включая активизацию коммерческой застройки городского пространства, косвенно подтверждается тем, каких именно бизнесменов чаще всего можно встретить в Думах: это выходцы из фирм, принадлежащих местным собственникам, ориентированных на местные рынки сбыта и в особенности связанных, так или иначе, с девелопментом или управлением недвижимостью; руководители и владельцы строительных фирм разного профиля, розничных торговых сетей разной специализации (от продовольственных и промтоварных магазинов и супермаркетов до АЗС и автосалонов), владельцы рынков, торговых центров и прочей коммерческой недвижимости. Также довольно хорошо представлены компании, управляющие жилищным фондом. Среди депутатов также можно встретить руководство жилищно-коммунальных и энергетических монополий (водоканал, электрические сети, газоснабжающие компании), которые, будучи иммобильными и системообразующими для городского хозяйства предприятиями, выражают в наиболее обобщенном виде зависимость от роста местной экономики, а также сильно зависят от местной власти в плане регулирования. Часто они непосредственно подконтрольны администрации как собственнику, имея форму МУПов, чьи руководители составляют в целом порядка 5% депутатов (хотя, например, в Краснодаре, городе с довольно устойчивой мэрской властью, каждый шестой депутат на момент избрания возглавлял муниципальное предприятие).
Нередко компании из наиболее зависимых от местной политики отраслей представлены в Думах двумя и более депутатами, формируя своего рода корпоративные «фракции». Так, во многих городских Думах (например, Новосибирска, Перми, Воронежа, Оренбурга, Пензы, Саратова, Уфы), как минимум, одна строительная/девелопментская фирма или группа компаний, включающая этот бизнес в качестве основного, имеет двух и более депутатов. Хотя в Думах немало выходцев из среднего, по местным меркам, бизнеса, строительство, торговля и ЖКХ нередко представлены людьми крупнейших фирм. Так, среди депутатов Томска и Новосибирска — руководители всех трех крупнейших региональных застройщиков жилья.
Кроме того, поскольку вопросы, затрагивающие интересы таких компаний, решаются не только на местном, но и на региональном уровне, притом скорее в административных, нежели в представительных органах, неудивительно обнаружить, что бизнесмены формируют межфракционные элитные сети, связывающие городские Думы и депутатский корпус с местными администрациями и региональными парламентами и увеличивающие лоббистские возможности бизнеса. Основной владелец и генеральный директор может заседать в региональном Законодательном Собрании, а его заместители — работать в городской Думе или администрации. Например, владелец Воронежского домостроительного комбината является депутатом областной Думы, один из его бывших заместителей до 2012 г. возглавлял городское управление градостроительной политики, а еще три менеджера заседают в муниципальной Думе. «Пермский завод силикатных панелей» представлен одним депутатом в Законодательном Собрании, тремя в городской Думе и до недавнего времени вице-мэром (бывшим заместителем директора завода) в администрации города. В ряде случаев такие сети носят родственный, семейный характер: например, в парламенте Новосибирской области заседают директора двух крупнейших строительных компаний региона, а их сыновья и заместители избраны в городскую Думу.
Владельцы и высшие менеджеры крупных, ориентированных на широкие, иногородние рынки промышленных предприятий машиностроения, металлургии, нефтехимии и пр., представлены в городских Думах реже. Их политические интересы связаны скорее с властью более высокого уровня. Например, «Группа ГАЗ», некогда бывшая градообразующей для Нижнего Новгорода и имевшая восемь представителей в городской Думе второго созыва, ныне представлена одним топ-менеджером. Некоторые тенденции эволюции тяжелой промышленности, в частности переход из собственности директората под контроль внешних, обычно московских, собственников и постепенное решение вопросов муниципализации социальной инфраструктуры предприятий, могут способствовать ослаблению их интереса к местной политике. Впрочем, некоторые города и горсоветы отличаются сильным «промышленным присутствием», например и в особенности Липецк, являющийся моногородом, зависимым от НЛМК, который широко представлен в городской Думе, правда, почти исключительно средним менеджментом.
Вообще, различия между городами весьма существенны и могут объясняться разными факторами, влияющими как на заинтересованность бизнеса в депутатском мандате, так и на возможности других сегментов местного сообщества проводить своих депутатов, ограничивая плутократизацию. Например, Хабаровск характеризуется устойчивой мэрской властью (глава администрации занимает должность с 2000 г.), слабостью частного сектора в строительстве, где доминируют компании, принадлежащие публичной власти (Программа развития..., http://www.pandia.ru/text/77/135/348.php), и сравнительно низким уровнем конкуренции в розничной торговле вследствие отсутствия экспансии со стороны федеральных сетей (Фалилеев, http://www.dv-reclama.ru/dvbussines/ articles/detail.php?ELEMENT_ID=9959). Все эти особенности, возможно, способствуют сравнительно невысокому уровню плутократизации городской Думы,
почти не выросшему с 1990-х годов, при доминировании среди депутатов выходцев из бюджетных учреждений образования и здравоохранения.
Говоря о рекрутировании депутатов из среды бизнеса, в заключение следует отметить, что сочетание двух тенденций — существенного роста как численности городских Дум, так и уровня плутократизации депутатского корпуса привело к тому, что в нынешних Думах представлен гораздо более широкий круг бизнесменов, чем в 1990-е годы. В этих условиях функции городских Дум и местного депутатства для бизнес-сообщества могли претерпеть существенные изменения. Депутатский мандат не только дает бизнесменам возможность участвовать в принятии решений, облегчает им доступ к чиновникам и удовлетворяет их статусные притязания. Нынешние городские Думы, кроме прочего, гораздо больше, чем избиравшиеся в 1990-е годы. Думы первого созыва, напоминают своего рода элитный деловой клуб, выступая аренами, на которых лидеры местного бизнеса могут систематически, на регулярной основе встречаться друг с другом, а также с руководителями важнейших бюджетных учреждений, обсуждая различные политические и деловые вопросы. Такая практика может способствовать сплоченности и коллективному действию бизнеса, хотя, конечно, данный вопрос нуждается в дополнительном исследовании, поскольку часто мы видим обратную тенденцию, когда «колонизация» бизнесменами представительных органов превращает их в арену постоянных и острых конфликтов.
ВЫВОДЫ
Сравнительно-исторический анализ депутатского корпуса крупнейших городов выявил существенные сдвиги в его составе, связанные, вероятно, с изменением контекста рекрутирования (партийной и избирательной систем, структуры городской экономики, институционального дизайна представительных органов и пр.). Среди основных тенденций — отделение депутатского корпуса от муниципальной бюрократии, его социальное закрытие и плутократизация в 2000-е годы. Сокращение числа депутатов, вышедших из администраций, силовых структур и социальной сферы, указывает на то, что с 1990-х годов соотношение между представительством публичного и частного секторов в Думах изменилось в пользу последнего. В целом состав представительных органов различных городов стал более единообразным. Для большинства городов характерно обусловленное функциональной спецификой местной власти преобладание среди депутатов выходцев из определенных, особенно связанных с недвижимостью, сегментов бизнеса, а также руководства бюджетных социальных учреждений. Эта тенденция может препятствовать тому, чтобы Думы отстаивали интересы простых жителей по таким вызывающим широкое недовольство в местных сообществах проблемам, как уплотнительная застройка, состояние ЖКХ, качество здравоохранения и пр. Низкий уровень профессионализации депутатского корпуса, широкое присутствие в нем сотрудников муниципальных предприятий и учреждений, а также представителей зависимого от городской власти частного бизнеса создают значительные возможности для административного контроля над Думами.
Литература
Голосов Г. Российская партийная система и региональная политика, 1993-2003. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2006. 300 с. (Golosov G. Russian party system and regional policy, 1993-2003. SPb.: Publishing house of the European university in St. Petersburg, 2006. 300 p.).
Делягин М. Россия: классовый мир возможен // http://www.ej.ru/?a=note&id=8155 (Dely-agin M. Russia: the class peace is possible // http://www.ej.ru/?a=note&id=8155).
Дука А. В. Социальная дифференциация и рекрутирование ядра политического класса — политических элит // Политический класс в современном обществе / под ред. О. В. Гаман-Го-лутвиной. М.: Российская ассоциация политической науки (РАПН); Российская политическая энциклопедия (РОСПЭН), 2012. С. 74-102 (Duka A. V. Social differentiation and recruitment of a core of a political class — political elite // The Political class in modern society / ed. by O. V. Gaman-Golutvina. M.: Russian Association of Political Science (RAPS); Russian political encyclopedia (ROSPEN), 2012. P. 74-102).
Зубаревич Н. В. Социальная дифференциация регионов и городов России // Pro et Contra. 2012. Т. 16, № 4-5. С. 135-152 (Zubarevich N. V. Social differentiation of regions and cities of Russia // "Pro et Contra". 2012 . T. 16, No 4-5. P. 135-152).
Зубаревич Н. В. Четыре России // http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1467059/chetyre_ rossii (Zubarevich N. V. Four Russias // http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1467059/chetyre_ rossii).
КожановН. Сплочённость удесятеряет силы // http://gazeta-pravda.ru/content/view/13512/34/ (KozhanovN. Unity decuples forces // http://gazeta-pravda.ru/content/view/13512/34/).
Мандат муниципального депутата в России стоит от 3 до 5 миллионов рублей // http:// www.nr2.ru/chel/230609.html/print/ (The mandate of the municipal deputy in Russia costs from 3 to 5 million rubles // http://www.nr2.ru/chel/230609.html/print/).
Медведев Ю. С. Профессиональный статус как фактор успеха на региональных выборах // Полития. 2010. № 2 (57). С. 75-90 (Medvedev Yu. S. The professional status as a success factor on regional elections // Politiya. 2010. No 2 (57). P. 75-90).
Минаков А. С. Врачи на выборах: создание профессионального образа и особенности его восприятия электоратом // http://www.democracy.ru/library/practice/media/rfelec_gor/page27. html (Minakov A. S. Doctors on elections: creation of a professional image and feature of his perception by electorate // http://www.democracy.ru/library/practice/media/rfelec_gor/page27.html).
Открытое письмо делегатов 2-го учредительного съезда КПРФ // http://www.cprf.info/ news/pr/60688.html (Open letter of delegates of the 2nd constituent congress of the CPRF // http:// www.cprf.info/news/pr/60688.html).
Программа развития конкуренции в Хабаровском крае на 2010-2012 годы // http://www. pandia.ru/text/77/135/348.php (The program of development of the competition in Khabarovsk krai for 2010-2012 // http://www.pandia.ru/text/77/135/348.php).
Проекты ИГПИ: Выпуски политического мониторинга // http://www.igpi.ru/monitor-ing/1047645476/ (IGPI projects: Issues of political monitoring // http://www.igpi.ru/monitor-ing/1047645476/).
Пшизова С. Н. Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем (I) // Политические исследования. 2002. № 1. С. 18-30 (Pshizova S. N. Financing of the political market: theoretical aspects of practical problems (I) // Political studies. 2002. No 1. P. 18-30).
Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам 21-го региона Российской Федерации / под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М.: МОНФ, 1999. 632 с. (Reform of local self-government in regional dimension. On materials from 21 regions of the Russian Federation / eds S. Ryzhenkov, N. Vinnik. M.: MONF, 1999. 632 p.).
Самые уважаемые профессии в России — врач и учитель // http://www.levada.ru/05-10-2012/samye-uvazhaemye-professii-v-rossii-vrach-i-uchitel (The most respected professions in Rus-
sia — the doctor and the teacher // http://www.levada.ru/05-10-2012/samye-uvazhaemye-profes-sii-v-rossii-vrach-i-uchitel).
Фалилеев М. Хабаровские супер- и гипер- // http://www.dv-reclama.ru/dvbussines/articles/ detail.php?ELEMENT_ID=9959 (Falileev M. The Khabarovsk super- and hyper- // http://www.dv-reclama.ru/dvbussines/articles/detail.php?ELEMENT_ID=9959).
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www. rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav.html (The federal law of the Russian Federation of October 6, 2003 N 131-FZ "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // http://www.rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav.html).
Lankina T. V. Governing the Locals: Local Self-Government and Ethnic Mobilization in Russia. Lanham; Boulder; New York; Toronto; Plymouth UK: Rowman and Littlefield, 2004. 217 p.
Matthews D. R. United States Senators and the Class Structure // The Public Opinion Quarterly. 1954. Vol. 18, N 1. P. 5-22.
Norris P., Lovenduski J. Political recruitment: Gender, race and class in the British parliament. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. 320 p.
Ross C. Local Politics and Democratization in Russia. London & New York: Routledge, 2009. 270 p.
Samuels D. Ambition, Federalism, and Legislative Politics in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. 248 p.
