CC BY
39
о м РОЙ ГОРОД КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАР-
ОмГТУ
СТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
УДК. 352.07(1-21)
В СТАТЬЕ РАССМАТРИВАЮТСЯ ОБЩИЕ ПОДХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ КРУПНЫХ ГОРОДОВ В СВЕТЕ ПРОБЛЕМ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Как показывает опыт, город представляет собой сложное многослойное образование, состоящее из определенного числа пространственных участков, определяющих морфологию города и распределяющих направления трудовых и торговых миграций.
Целью управления городом является поддержание системы жизнеобеспечения территориальной общности на основе разработанной экономической политики в рамках действующей системы общественного разделения труда.
Главными задачами управления городом являются:
1. Политика выравнивания уровня жизни незащищенной части населения городской общности;
2. Поддержание режима функционирования инженерных коммуникаций, обеспечивающих жизнеспособность города;
3. Регулирование потребительского рынка города на основе рационального распределения торговых площадей, льготирования рабочих мест и т.д.;
4. Формирование и развитие транспортной инфраструктуры города;
5. Экологическое благоустройство городской территории, регулирование плотности застройки и расселения.
Главной проблемой в управлении городом является невозможность приостановления функционирования жизнеобеспечивающих процессов с целью реконструкции сложившегося социального порядка, переставшего удовлетворять потребностям большинства жителей населенного пункта. В силу этого обстоятельства характерной чертой городского управления становится динамизм и гибкость в отборе средств воздействия на внутригородские изменения, формирующие проблемное поле текущей жизни города.
Узловыми звеньями системы управления городом, обобщенными в теоретические принципы организации муниципального управления, являются следующие:
1. Сочетание отраслевого и функционального звеньев управления;
2. Сочетание гражданских свобод и необходимости централизованных властных полномочий;
3. Сочетание экономической самодостаточности территориального образования и его места в национальной государственной системе общественного разделения труда;
4. Сочетание экономических и социальных приоритетов;
5. Сочетание принципов государственного управления и самоуправления.
В каждом из представленных звеньев содержится целый пласт типичных городских проблем, раскрывающих свою специфику в структуре взаимодействия составляющих этих звеньев.
Управление - это способ регулирования отношений в организации, целью которого является достижение поставленных перед организацией целей. Ключевыми моментами этого определения выступают два обстоятельства:
1. Управление предполагает упорядоченность отношений, подчинение их внутренней логике и возможности контроля;
2. Управление ориентировано на достижение целей и без этого оно невозможно по определению.
Исчерпывающий учет этих обстоятельств находит выражение в условиях закрытой системы. Для того чтобы управлять процессами в социальной общности, управляющий должен рассматривать подведомственную ему об-
ласть в единстве всех ее составных элементов, максимально абстрагируясь от случайного влияния внешних факторов. Такое единство становится возможным тогда, когда выявлены пропорции или более-менее устойчивые взаимосвязи между показателями, отображающими динамику управляемых процессов.
Степень согласованности используемых параметров выражает целостность управления. Целостность управления обеспечивается постоянным воспроизводством схемы регулирования отношений в социальной общности, способствующей сохранению в данной общности социального порядка, стабильности и максимальной защиты от неблагоприятных внешних воздействий. Целостность обеспечивается правильным подбором функциональных подсистем общества, обладающих определенной степенью автономии и саморегулирования, вызывающих соответствующие изменения в структуре городской занятости. В управлении городскими процессами целостность достигается осуществлением бесперебойной работы всей городской инфраструктуры, максимальным удовлетворением потребностей городского населения и экологической защитой. Цели в различных управляемых системах отличны по существу и учитывают содержание и назначение данных систем. Среди функциональных систем управления городом, призванных удовлетворять ожиданиям и потребностям составляющего этот город населения, ключевыми являются следующие.
Экономические системы. Целью этой группы систем выступает получение прибыли, позволяющей через механизм перераспределения обеспечивать и воспроизводить социальную общность.
Политические системы. Целью этой группы систем выступает получение стратегической выгоды, реализуемой в усилении влияния на поведение социальной общности, обретения в ее глазах более высокого статуса и возможности определять принятие широкомасштабных решений.
Социальные системы. Целью систем выступает соблюдение общественно признанных стандартов социального обеспечения, норм социальной защищенности и поддержания определенного уровня жизни
Научные системы. Специфику этих систем составляет создание максимальных методологических условий для получения истины, научной достоверности
В практике управления выделенные подсистемы образуют сложную взаимосвязанную структуру, представляющую один из вариантов субъект-объектного отношения (см. рис. 1).
Политические системы выполняют в данной структуре функцию целеполагания и способствуют формированию общественно согласованных и направленных действий властных структур по созданию и реализации городских политик. Функционирование политических систем оказывает существенное влияние и на экономику - с точки зрения действия экономического механизма в реализации целей, и на социум - с точки зрения выполнения основополагающих социальных стандартов, и на науку - с точки зрения соответствующего заказа на эффективную и взвешенную последовательность в разработке и исполнении управленческих решений. Роль науки проявляется в разработке алгоритма в функционировании ключевых подсистем управления городом, основанного на критериях объективности, адекватности и целесообразности. Основными формами существования научных систем являются со-
держательно полные и объективные способы объяснения и конструирования стратегии и тактики территориального образования. В содержании социальных систем достигается реализация политических и экономических ожиданий, опирающихся на квазинаучную оценку событий в обществе, что обуславливает существование многоканальной связи между выделенными группами систем.
Выделенные в обществе системы составляют в совокупности континуум, полюсами которого обозначены объективные и субъективные параметры системы. Критерием отличия этих полюсов друг от друга является степень их зависимости от составляющих общество социальных групп. Одни системы получают некоторую независимость от общества, начиная развиваться по своим законам. Другие - в значительной степени претерпевают изменения от вызвавших их к жизни социальных групп. Образцом первого рода систем являются экономические и социальные системы, второго - политические и научные.
По отношению к каждой группе функциональных систем формируется свой режим управления, реализация которого обеспечивает регулирования определенного слоя социальной реальности и согласование интересов между различными социальными группами. Логика развития функциональных систем позволяет выработать оптимальные для данных условий способы взаимодействия систем друг с другом с образованием эффективной модели управления. Основу управления системами образует механизм дифференциации целого, с помощью которого объект управления последовательно разбивается на парные участки, служащие своеобразными полюсами, задающими границы внутренней изменчивости объекта в диапазоне действия внешних факторов.
Исходным звеном в механизме дифференциации является кодирование объекта на парные составляющие. Кодирование позволяет нейтрализовать аморфность объекта в глазах управленца, выстроить объект в соответствии с предварительно подобранными критериями через перечень диспозиций, задающих целостность и воспроизводство системы. Экономические системы в качестве такого кода располагают критериями эффективно/ неэффективно, позволяющими в разрезе этого признака рассматривать любые действия экономических агентов, действующих на территории. Политические системы кодируются значением "целесообразно для достижения и сохранения власти/нецелесообразно". Власть в схеме реализации политической функции в управлении городом обнаруживает свои особенности, опирающиеся на источники формирования территориального интереса. Политическая составляющая в управлении городом проявляется в осознании и представлении муниципального интереса, в формировании способов его идентичности и реализации в действующих реалиях государственной власти. Социальная сфера кодируется в разрезе соотношения норма/ нарушение нормы, - оппозиции, задающей фарватер социальной политики муниципалитета. Чем более регламенти-
Рнс. 1. Схема взаимодействия подсистем управления городом
рованной является социальная сфера, тем большими возможностями для административного контроля она обладает. Основой кодирования научной системы является оппозиция "истина/неистина", призванная обосновать технологию анализа и проектирования алгоритмов управленческих действий, опирающихся на принципы достоверности и обоснованности. Базовая форма дифференциации этой группы систем задает нормы адекватности и адаптивности таких действий и приемов, обеспечивая концентрацию и передачу опыта по отбору и корректировке поступающих в эту систему судьбоносных для города решений.
В социальном управлении можно выделить иерархию уровней управления. С ее помощью упорядочиваются отношения в социальных общностях любого организационного уровня, любой численности. Соответствующую иерархию составляют:
государственное управление; региональное управление; муниципальное управление; самоуправление.
Данная иерархия управления подтверждает наличие устойчивой комбинации различных систем управления, составляющих синтез политических, экономических и социальных ориентации субъекта управления, закрепляющего соответствующие приоритеты за каждым управленческим уровнем и формирующего порядок взаимоотношений между ними.
Основной целью государственного управления является создание условий обеспечения порядка в обществе, максимальное удовлетворение потребностей его граждан, сохранение границ государства и защита от возможных его врагов. Система государственного управления должна быть глубоко эшелонированной, с тем чтобы дистанция между принятием решения органом власти и сферой реализации этого решения была минимальной. Для этого центральная (государственная) власть подпирается властью регионов, а власть регионов - властью местных органов управления.
Государственное управление выступает, скорее всего, способом регулирования отношений в политических системах. Поскольку завоевание власти в государстве подчиняется чисто политическим механизмам и технологиям, то специфика государственного управления несет в себе устойчивый отпечаток политического расклада сил в государстве и особенностей принимаемых в нем решений. Критерием эффективности управленческого решения на государственном уровне является защита интересов электорального большинства и поддержание стабильности и порядка в стране.
Региональное управление есть преимущественно способ регулирования в экономической системе. Регион - центральное звено экономической активности государства. Именно отсюда идут основные источники дохода государства и сюда же они возвращаются в виде дотаций, трансфертов, субвенций. Регион располагает явно выраженными экономическими приоритетами. На уровне регионов формируются наиболее крупные инвестиционные программы. Именно в отношении регионов формируется основная часть федеральных программ. Характерной чертой экономической системы является взаимодействие двух ее основных стержневых осей, обеспечивающих единство и воспроизводство этой системы. Одну ось составляют доходы региона, тогда как другую -
расходы, взаимодействие между которыми в географических границах данной территории определяет разнообразие в поведении той или иной экономической системы, региона.
Переход на муниципальный уровень означает определенный отход от экономических приоритетов. Сохранение этих приоритетов делает звено муниципального управления простым придатком управления регионального. При переходе на муниципальный уровень центр внимания в системе управления перемещается на социальные приоритеты. Близость власти к населению, перераспределение полномочий муниципальной власти на первоочередное решение социальных проблем ослабляет степень экономического давления муниципальной власти на управляемую ею социальную систему. Экономическая зависимость муниципальной власти от региональной есть одна из коренных причин конфликта между данными уровнями власти.
Эшелонированный характер системы государственного управления, при котором строго определяются приоритеты, закрепленные за каждым уровнем власти, позволяет не только избежать глубоких экономических противоречий между властными уровнями, но и выработать собственные принципы контроля и организации управленческой деятельности, проявляющейся на каждом из таких уровней. Проникновение экономических интересов в условиях ограниченности ресурсного потенциала и острой нехватки бюджетных средств в систему действующей власти искусственно вызывает противостояние между субъектами власти и разрушает нормы социального порядка. Выделение бюджетных средств под конкретные программы при наличии жесткого исполнительского контроля со стороны представительных органов власти призвано существенно снизить масштабы этого разрушения.
Своеобразие города как объекта управления в современных российских условиях заключено в загруженности городского бюджета несвойственными его компетенции расходами, превращающими город в не обеспеченный соответствующими ресурсами придаток государственной власти. Корпоративизация города в этих условиях не дает ему возможности выполнять свои непосредственные функции, превращая их носителя в один из многочисленных экономических агентов рыночной экономики. Учитывая это обстоятельство, смею предположить, что созданная в Российской Федерации организационно-нормативная база, регулирующая деятельность органов местного самоуправления, уравнивающая общественные организации и крупные города, не отвечает сложившимся условиям и должна быть существенно реформирована. Выход из этой ситуации возможен в разработке федерального закона о децентрализации и корректировке в свете этого документа действующего Закона "Об общих принципах местного самоуправления", характерным звеном которого станет государственное регулирование отношений субъектов федерации, с одной стороны, и областных и республиканских центров, крупных городов - с другой, на базе делегирования официального перечня полномочий федерального центра территориям. Подобный порядок был принят в 70-е годы во Французской республике, что в значительной степени укрепило материальную базу муниципалитетов французских городов. Беря во внимание существенные различия в системе местного самоуправления России и Франции, будем надеяться на продуктивность такого предположения, основанного на реальных трудностях формирования государственности в России.
РОЙ Олег Михайлович - зав. кафедрой "Менеджмент" ОмГТУ, доктор социологических наук, профессор.
ИНФОРМАЦИЯ
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ЧИТАЛЬНЫЙ ЗАЛ ЗНАКОМИТ С МИРОВОЙ НАУКОЙ
Областная библиотека имени А. С. Пушкина а очередной раз подтверждает свой статус научной. Здесь открыт специализированный академический читальный зал. В рамках соглашения о сотрудничестве между Омским научным центром, Сибирским отделением и Государственной публичной научно-технической библиотекой Сибирского отделения Российской академии наук в этом зале экспонируется постоянно действующая выставка отечественной и иностранной периодики, монографической и справочной литературы, реферативных журналов. Экспозиция обновляется ежемесячно.
Теперь библиотека имеет возможность показать читателям свежие зарубежные журналы в широкой гамме научных направлений на различных языках: немецком, английском, французском, китайском и проч. ГПНТБ СО РАН из Новосибирска доставляет новейшие журналы по математике (США, Канада, Германия и т.д.), биологии, химии, медицине. Большой интерес представляет американский журнал Института аэронавтики, по нефтехимии и многие другие. В условиях, когда организации не имеют финансовых возможностей для приобретения специальной научной литературы из-за рубежа, новое начинание, призванное знакомить научную общественность с последними достижениями, очень полезно. Тем более что на выставку в Омск новинки периодики попадают прежде, чем отправиться к подписчикам.
Работники библиотеки внимательно изучают читательский спрос, уже отметили, что наиболее востребованы журналы по техническим, социологическим и экономическим наукам. Чтобы полнее учесть читательские интересы, библиотека собирает банк данных об ученых и их научных направлениях. Это в дальнейшем поможет формировать заказ на новую периодическую литературу по соответствующей тематике. Многие хотели бы иметь информационный бюллетень. Однако ввиду подвижности выставки и постоянного ее обновления, а также большого объема литературы (около 500 изданий регулярно) не представляется возможным выпускать информационный бюллетень. Но заведены каталоги журналов - и систематический, и алфавит-
ный. В академическом зале работает переводчик, который при необходимости может перевести не только заголовки статей, но и отдельные работы по заказу читателя. Конечно, журналы с выставки не выдаются на дом или для длительной работы в зале, но представляются для ксерокопирования.
Заведующая академическим читальным залом Галина Семеновна Барчевская увлеченно рисует перспективы работы и открывающиеся возможности. При содействии Омского научного центра СО РАН некоторые книги, поступившие из Новосибирска, остаются в Омске в дар библиотеке - это книги издательства "Шпрингер" на немецком языке. Находятся сторонники и опекуны у читального зала, например Омский филиал Института математики СО РАН, выписывающий математические журналы, передает их в пользование сюда. Таким образом, новый зал не оголит фонды библиотеки, а будет составлен из литературы, поступающей в дар или во временное пользование от научных организаций. В этом библиотека очень рассчитывает на общественность. Галина Семеновна поясняет: "Быть может, ученые смогут предоставить книги из своих личных библиотек во временное пользование или для обмена". Приглашаются к сотрудничеству также местные издательства, выпускающие научную литературу, вузы, научно-исследовательские организации. Только общими усилиями можно сформировать добротный фонд, так необходимый широкому кругу ученых. Заглядывая в будущее, сотрудники «Пушкинки» мечтают проводить в академическом зале конференции, встречи, семинары.
Название зала еще не говорит о том, что в нем могут работать лишь академики и профессора. С новейшей литературой могут знакомиться все желающие, - все, кто увлечен научным поиском.
Коллектив Омской областной научной библиотеки имени A.C. Пушкина находится в неустанном поиске новых форм работы с читателями, пытаясь внести свой посильный вклад в развитие омской науки. Свой шаг навстречу он уже сделал. Ваш выход, господа ученые и издатели!
