CC BY-NC-ND
43
М. Констанкевич
ГЛАВНЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТА В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Статья посвящена анализу действующего в Польше законодательства в отношении электронного документа (на 31 января 2015 г.). Автор рассматривает ключевые законы и подзаконные акты, регулирующие функционирование электронной документации, электронной подписи, а также архивное законодательство. Процесс изменений польского законодательства в отношении электронного формата документов еще не завершился, но материала уже достаточно для представления основных проблем и подведения промежуточных итогов.
Ключевые слова: электронный документ, электронная подпись, управление документами, законодательство, Польша.
Современные компьютерные технологии, позволяющие успешно обрабатывать информацию, являются необходимым орудием работы всех видов организаций и частных лиц. Это явление имеет также и свою законодательную базу. Нормы права могут способствовать использованию электронных технологий, а также их развитию. Иногда случается, что исторически сложившиеся правила являются барьерами, не позволяющими пользоваться всеми возможностями технического прогресса. Одним из ключевых вопросов в этой области является правовой статус электронного документа как важного элемента системы движения информации. В статье предпринята попытка определения наиболее важных проблем, связанных с электронной документацией, имеющих свое отражение в законодательных нормах, действующих в Польше (на конец января 2015 г.).
Внедрение в законодательство порядка функционирования электронных документов является длительным и все еще продолжающимся процессом реформ. Одним из его элементов было
© Констанкевич М., 2015
вступление в силу положения от 18 сентября 2001 г. « Об электронной подписи»1. Вторым по очереди законодательным актом было положение от 17 февраля 2005 г. «Обинформатизации деятельности субъектов, реализующих публичные задачи» (далее: Положение об информатизации), в которое в 2010 и 2014 гг. были внесены существенные поправки2. Кроме того, изменения по данным вопросам были привнесены и в административный и гражданский кодексы.
Реформы были обусловлены необходимостью введения электронного документа в процедуры разрешения индивидуальных споров посредством органов администрации и суда. С одной стороны, это связано с признанием электронного документа в качестве успешного средства данной процедуры, а с другой стороны, в связи с упорядочиванием формирования дел, частично или полностью созданных в электронном формате. В области администрационного права два ведущих кодекса - положение 1960 г. «Кодекс административного производства» и положение 1997 г. «Ордынация податная», - допускают подачу прошений в виде электронного документа, включая подачу заверенных копий бумажных документов и утверждение постановлений в электронном виде3.
В судах в качестве информационной технологии используется электронное напоминающее делопроизводство - один из упрощенных способов осуществления проиводства по гражданским делам. Папка «Дела» в таком производстве ведется исключительно в электронном виде, а вся переписка с судом, за исключением корреспонденции с ответчиком, происходит с помощью электронного документа4.
В новой редакции «Кодекса административного производства», утвержденного в 2010 г., введена в процедуру решений общих судов по гражданским делам новая форма протокола заседания. Этот вид электронного документа позволяет записывать заседание суда в форме аудиофайла, либо аудио и видеофайла. Одновременно составляется протокол в письменном виде, содержащий отдельные элементы традиционного бумажного протокола. Предусмотрена также возможность составления транскрипции части аудиовидео-протокола. Схожий способ был введен в конце 2014 г. в производство судов по делам о правонарушениях5.
С информатизацией административных и судебных процедур связаны и другие проблемы, для решения которых необходимы изменения в законодательстве. Многие из существующих правил содержат требование письменной формы различных документов, которая исключает подготовку их в электронном виде. В 2014 г.
одним лишь положением были удалены соответствующие требования в целом ряде положений с периода 1982-2004 гг.6
Использование электронных документов в канцеляриях администрации и органов территориального самоуправления регулируется в правилах, утвержденных распоряжением председателя Совета Министров от 18 января 2011 г. «О канцелярской инструкции, номенклатуре дел и инструкции об организации и деятельности архивов учреждений». Деятельность остальных публичных органов в этом отношении регулируется распоряжением министра внутренних дел и администрации от 30 октября 2006 г. «О подробном способе обработки электронных документов» и рядом нормативно-методических документов7.
Одной из проблем для современной организации канцелярской работы является гибридность все возрастающей документации, т. е. ситуация, когда одни и те же документы имеют и бумажную и электронную форму. Это неизбежно в переходним периоде, если нет принуждения к пользованию лишь одного вида документа. А такое принуждение могло бы считаться ограничением конституционного права равенства доступа к публичным органам и их информации. В таких случаях надо создавать резервные копии бумажных документов, помимо электронных файлов.
Наконец, должна быть принята во внимание особенность электронного документа в правилах о доступе к электронным документам. Доступ в этом случае возможен как через телекоммуникационную сеть, так и через носители данных.
Первым введенным в польские законы и наиболее универсальным средством подтверждения электронных документов является электронная подпись. О ней говорится уже в положении 2001 г. «Об электронной подписи», которое реализует Директивы Европейского Парламента и Совета 1999/93/WE от 13 дек. 1999 г. « О союзных основах в области электронных подписей»8. В нем определена сама электронная подпись, а также ее квалифицированная форма, которой является безопасная электронная подпись, обеспечивающая идентификацию автора и неприкосновенность данных. Также там определяются правила применения электронной подписи, предоставление услуг по сертификации и надзор за субъектами, представляющими такие услуги. Безопасная электронная подпись проверяется с помощью квалифицированного сертификата, приравненного в законодательстве к собственноручной подписи. Она может быть применена для подтверждения документов в административном производстве (с 2005 г.) и писем, направляемых в суд по гражданским делам (с 2009 г.)9.
С 2010 г. на основе новой редакции Положения 2005 г. «Об информатизаии» функционирует доверительный профиль «Электронной Платформы Услуг Публичной Администрации» (еРиАР), который дает возможность идентификации пользователей в телекоммуникационных системах. Документ с подписью, подтвержденный доверительным профилем еРИАР, обладает такой же юридической силой, как и документ, если в законодательстве не указано обратное. Такая подпись может быть использована для подтверждения документов, направленных в административное производство. С января 2015 г. частично вошли в силу правила, дающие возможность подтверждения такой подписью прошений на запись в Краевом судебном реестре, а только что одобренная сеймом редакция Кодекса гражданского производства допускает подтверждение всех писем, направленных в суд по гражданским делам10.
Положение 2005 г. «Об информатизации» допускает использование других технологий подтверждения документов, помимо указанного выше типа электронной подписи, для идентификации пользователей информационных систем, работающих в публичных органах. Примером такой технологии является подача налоговых деклараций налога на доходы физических лиц, где подтверждение основывается на составе информаций о плательщике налога.
Следующим механизмом подтверждения является включение в состав документа элементов, позволяющих проверить его содержание в системе, в рамках которой он используется. Вступившие в силу с июля 2014 г. правила (заменившие Положение 1982 г.) «О поземельных книгах и ипотеке» позволяют каждому получить посредством интернета копию или выписку из поземельных книг в виде электронного документа. Такой самостоятельно распечатанный электронный документ имеет законную силу, поскольку содержит уникальный идентификатор. В телекоммуникационной системе можно проверить - была ли выписка по определенному вопросу, включенная в данную систему. Такой же механизм проверки состояния документов используется для Краевого судебного реестра, благодаря действующей с 2012 г. поправке к положению 1997 г.11
Для автоматической обработки информации, включая обмен электронными документами, большое значение имеет техническая возможность совместимости различных информационных программ. Поэтому в положении 2005 г. «Об информатизации» электронный документ определяется как сложная информационная структура. Эта идея развивается в распоряжении министра внутрен-
них дел и администрации 2006 г. «О необходимых элементах структуры электронных документов», в котором определены метаданные, или связанная с электронным документом систематизированная информация, описывающая этот документ, облегчающая его поиск, контроль, долговременное хранение, а также управление им12.
В условиях рыночной экономики публичные органы власти должны иметь равный доступ и равные возможности в использовании технологий, что обеспечит честную конкуренцию. Недопустимо принуждение к пользованию определенными, особенно частными программными продуктами. Это правило технологической нейтральности, четко сформулированное в положении 2005 г. «Об информатизации». Ее развитием являются правила, регулирующие режим проверки информационных программ для обеспечения оперативности работы телекоммуникационных систем, используемых для выполнения публичных задач. Внедрение правила технологической нейтральности потребовало утверждения в 2005 г. новой редакции положения с 1998 г. «О системе социальных страхований», обязывающее использовать определенные программы для пересылки страховых документов в электронном виде (вступила в силу с 2007 г.).
Важным аспектом функционирования электронного документа является также вопрос, связанный с фиксацией и защитой информации в законодательных актах. В настоящий момент законодательство регламентирует лишь этот аспект применительно к деятельности публичных органов. Распоряжение 2006 г. «О подробном способе обработки электронных документов» указывает на необходимость хранения вместе с электронными документами и их метаданных, необходимость обработки и обновления правил хранения документов, проведения ежегодного учета количества и состояния документов, а также подготовки и реализации планов перемещения информации из документов на новые носители данных. Данное распоряжение также регламентирует вопросы передачи электронных документов на хранение в государственные архивы. Этот процесс связан как с сохранением необходимой структуры данных (с обязательными метаданными), так и с фиксацией их на носителях, отвечающих соответствующим требованиям.
Регулирование вопросов использования электронных документов в общественных организациях и учреждениях регламентируется целым пакетом иных законодательных и подзаконных актов. Примером такого подзаконного акта может быть распоряжение Совета Министров 2004 г. «О способе создания, фиксации, передачи, хранения и защиты документов, связанных с банковской дея-
тельностью, созданных на электронных носителях информации»13. Частные субъекты не обязаны передавать свою документацию в государственные архивы. В связи с этим все законодательные акты, регламентирующие деятельность публичных органов власти, не применяются для общественных институтов.
В законодательстве происходит постепенное расширение сфер деятельности, в рамках которых использование электронного документа является обязательным. Впервые в большом масштабе такое решение было принято еще в положении 1998 г. «О системе социальных страхований». Новая редакция данного положения 2001 г. ввела в обязанность передачу плательщиками страховых взносов документов исключительно в электронном виде. Обязанность эта сейчас касается плательщиков, подающих взносы за более чем 5 лиц. Бумажные документы к рассмотрению не принимаются. С января 2015 г. схожий режим передачи документации был введен в отношении деклараций, подаваемых плательщиками подоходных налогов с юридических лиц (CIT), и к информации, составляемой плательщиками подоходного налога с физических лиц (PIT)14.
Как уже упоминалось, исключительность электронного сообщения была определена для одного из судебных разбирательств -электронного напоминающего производства. Надо подчеркнуть, что истец может избрать и обычное напоминающее производство, основанное на бумажных документах.
Временный характер имеют законодательные акты, связанные с переводом существующих бумажных документов в формат электронных документов. В отдельном положении 2003 г. регулируется т.н. миграция поземельных реестров (вечных книг недвижимости), или перенос их содержания в телекоммуникационную систему. Для осуществления этого процесса в окружных судах созданы специальные миграционные центры, а в их положениях определен режим миграции этих книг, происходящий под наблюдением суда. Начатый в 2003 г. процесс миграции книг недвижимости почти окончен. Вступившее в силу 1 марта 2015 г. положение 2014 г. «Право об актах гражданского состояния» содержит правила, касающиеся переноса актов гражданского состояния из существующих книг в реестр гражданского состояния, работающий в электронной системе15.
Процесс внедрения изменений, позволяющих использовать электронные документы, вводится значительным количеством законодательных актов, что из-за различий во времени и в правоустанавливающих процедурах приводит к противоречиям в терминологии и другим недостаткам. Поэтому законодатели попытались
унифицировать терминологию. Первой такой попыткой стала ст. 61 положения 2005 г. «Обинформатизации», в которой было указано, что все ранее использованные в законодательстве термины надо понимать не иначе, как компьютерный носитель данных или электронный документ. В 2008 г. вошло в силу специальное положение, которое в 33 других положениях ввело единую терминологию, связанную с электронным документом16.
Процесс изменения порядка использования электронных документов в законодательстве включает в себя утверждение различных законов и подзаконных актов, регулирующих эти вопросы, как, например, положение «Обэлектронной подписи и информатизации органов¡, исполняющих публичные задачи». Кроме того, были утверждены новые редакции гражданского и административного кодексов, содержащих отдельные нормы права, связанные с электронными документами. Часть изменений в законодательстве, регулирующих электронную документацию, относится и к сфере архивного права. Прежде всего это касается распоряжений, изданных в развитие положения 1983 г. «О национальном архивном фонде и архивах». Примечательно, что это положение до недавних пор было единственным законодательным актом данного уровня юридической силы, регламентирующим вопросы работы с документами до момента распространения электронной документации17.
Примечания
1 Dziennik Ustaw (далее - Dz. U.). 2013. Poz. 262.
2 Ibid. 2014. Poz. 1114.
3 Ibid. 2013. Poz. 267; 2012. Poz. 749, с посл. изменениями.
4 Brenk A. Elektroniczne post^powanie upominawcze - kilka uwag na temat e-s^du // Krajowa Rada S^downictwa. 2014. Nr 3 (24). S. 8-14 [Электронный ресурс]. URL: http://www.krs.pl/admin/files /kwartalnik/krs_03_2014.pdf (дата обращения: 02.01.2015).
5 Dz. U. 2010. Nr 108. Poz. 684; 2014. Poz. 579.
6 Ibid. 2014. Poz. 822.
7 Ibid. 2011. Nr 14. Poz. 67; Nr 206. Poz. 1518.
8 Dziennik Urz^dowy Unii Europejskiej, Polskie wydanie specjalne. Rozdz. 13. T. 24. S. 239, с посл. изменениями. В 2014 году Европейский парламент принял проект распоряжения «Об электронной идентификации и услугах доверия в отношении электронных операций на внутреннем рынке» (eIDAS). После его вступления в силу изменится правовой статус электронной подписи в Польше и в других
странах Европейской унии. Для сравнения: Migkina A. Podpis elektroniczny w UE (Czlowiek i dokumenty. 2014. Nr 34) [Электронный ресурс] // Polska Wytwornia Papierow Wartosciowych. URL: http://www.pwpw.pl/kwartalnik_archiwum.htm-l?id=45&magCid=224 (дата обращения: 02.01.2015).
9 Dz. U. 2005. Nr 64. Poz. 565; 2009. Nr 26. Poz. 156.
10 Ibid. 2010. Nr 40. Poz. 230; 2015. Poz. 4.
11 Ibid. 2013. Poz. 941; 2011. Nr 144. Poz. 851.
12 Ibid. Nr 206. Poz. 1517.
13 Ibid. 2004. Nr 236. Poz. 2364.
14 Ibid. 2013. Poz. 1442; 2014. Poz. 1563.
15 Ibid. 2003. Nr 42. Poz. 363; 2014. Poz. 1741, zm. poz. 1888.
16 Ibid. 2008. Nr 171. Poz. 1056.
17 Подробнее об изменениях польского архивного законодательства см.: Констанкевич M. Изменения в архивном законодательстве в Польше в 1989-2011 гг. (Архивы России и Польши: история, проблемы и перспективы развития: Сб. науч. тр. / Ред. Л. Мазур, Я. Лосовски. Екатеринбург, 2013. С. 94-106) [Электронный ресурс] // Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. Ельцина. Электронный научный архив. URL: http://elar.urfu.ru/ bitstream/10995/19621/1/arp-2013-07.pdf (дата обращения: 02.01.2015).
