17ГЛАВА 23
Образование: внедрение новых моделей
ДЕСЯТИЛЕТИЕ 2008-2018 гг. не рассматривается в системе образования как время реформ. Таковым считается начало XXI в., когда была подготовлена программа социально-экономического развития Российской Федерации на период 2000-2010 гг. («программа Грефа»). В нее были заложены все основные реформаторские идеи: введение Единого государственного экзамена (ЕГЭ); переход на двухуровневую систему высшего образования и вхождение России в Болонский процесс; нормативное подушевое финансирование (в высшем образовании в виде государственных именных финансовых обязательств); профильная старшая школа; новое содержание образования; интеграция начального и среднего профессионального образования. С 2003-2004 гг. в этот список добавилось и создание (выделение) исследовательских университетов, которые в то время мыслились как крупные (более 40 000 студентов) высшие учебные заведения, включающие мощные научные институты. После принятия «программы Грефа» эти идеи отрабатывались в экспериментальном режиме, а потом и в режиме Приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО).
Период с 2008 по 2018 г. — это фактически время внедрения экспериментально апробированных моделей и механизмов в практику1.
В 2008 г. началось выделение (пока еще как пилотов) национальных исследовательских университетов (НИУ)2. Федеральные университеты как крупные научно-образовательные центры
Автор главы: Клячко Т.Л., д-р экон. наук, директор Центра экономики непрерывного образования ИПЭИ РАНХиГС при Президенте РФ.
1. Следует отметить, что эксперимент по государственным именным финансовым обяза-
тельствам (ГИФО) в 2005 г. был остановлен, несмотря на достаточно интересные результаты, а сам механизм в дальнейшем на официальном уровне не рассматривался, хотя и делались попытки его возродить в другой форме.
2. Начало их институциональному оформлению положил Указ Президента РФ от 7 октя-
бря 2008 г. № 1448 «О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов».
стали создаваться с 2006 г. в рамках ПНПО путем объединения нескольких вузов. Но с появлением НИУ их роль начала снижаться, и фактически они просто оказались самыми большими университетами в федеральных округах. Число и география созданных федеральных университетов подтверждают их статус структурных единиц, способствующих развитию российских территорий. Продолжением этой модели стали опорные университеты, которые должны были обеспечить развитие высшего образования уже в рамках отдельного субъекта Российской Федерации. В 2009 г. ЕГЭ перешел в штатный режим и одновременно началось планомерное введение в России уровневой системы высшего образования.
23.1. Переход на уровневую систему высшего образования
С начала 2009/10 учебного года в России также вводится уровне-вая система высшего образования, в рамках которой большинство вузов начинают готовить кадры в бакалавриате (первый уровень высшего образования) и магистратуре (второй уровень). Специа-литет (пятилетняя подготовка) сохраняется для небольшого числа специальностей (врачей, летчиков гражданской авиации, специалистов в области культуры и искусства, военных специалистов и т. п.). При этом некоторые ведущие технические вузы практически сразу перешли к подготовке кадров в рамках так называемой интегрированной магистратуры, когда пяти с половиной летняя подготовка специалистов превращается в шестилетнюю непрерывную подготовку без разбивки на бакалавриат и магистратуру.
В то же время попытки предъявить повышенные требования к открытию магистерских программ с тем, чтобы часть вузов смогли вести только подготовку бакалавров, не увенчались успехом. Все государственные и частные вузы аккредитовали магистерские программы и начали прием магистрантов.
Практически во всех регионах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, магистратуры являются в основном бюджетными — платных мест в них мало: родители, удовлетворив стремление к получению их детьми высшего образования, не готовы платить значительные средства за магистерскую степень. А для государства развитие бюджетной магистратуры дало возможность стабилизировать контрольные цифры приема (КЦП) в вузы на уровне 56-57% от выпуска из школ и выполнить с помощью увеличения числа бюджетных мест в магистратуре законодательную норму, согласно которой за счет бюджетных средств в российских вузах должно обу-
Чел. 350000
300000
250000
314927 312440
150000
100000
50000
Бакалавриат
103,9%
103,1%
На очной форме бакалавриата
Специалитет 2018 _ 2019 -2019/2018 (правая ось)
Магистратура
% 120,0
100,0
РИС. 23.1. Контрольные цифры приема в бакалавриат, специалитет и магистратуру в 2018 и 2019 г.
Источник: Приказ Минобрнауки России от 29 января 2018 г. № 48. URL: https://www. garant.ru/pr0ducts/ip0/prime/d0c/71776002/.
чаться не менее 800 человек на 10 000 человек населения в возрасте 17-30 лет1 (рис. 23.1).
Этим подходом решается еще одна задача: перераспределение бюджетных мест в пользу ведущих вузов за счет выделения большего числа таких мест в магистратуре, при этом они сокращаются в вузах «второго и третьего» эшелонов.
Но одновременно у слабых и средних вузов появляется возможность получать больше бюджетных мест в бакалавриате. Во-первых, это позволяет сохранить вузы в некоторых регионах и обеспечить доступ к высшему образованию сравнительно бедному населению этих субъектов РФ. В силу невысокого качества школьного образования в указанных регионах и, соответственно, низких баллов ЕГЭ выпускников школ они не могут рассчитывать на поступление на бюджетные места в вузах других регионов. А из-за низкого уровня доходов у большинства семей в этих субъектах РФ нет возможности
1. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 100, ч. 2.
ТАБЛИЦА 23.1
Число и средний балл ЕГЭ студентов, принятых на бюджетные и платные места в некоторых вузах в 2017 г. по УГН (наименование направления подготовки) «Экономика»
Средний балл ЕГЭ
Средний балл Принято зачисленных с ПВЗ Приня-
ЕГЭ зачислен- на бюджет- (полным возмещени- то на плат-
ных на бюд- ные места, ем затрат на обучение), ные места,
Вуз по УГН «Экономика» жет, балл человек балл человек
НИУ ВШЭ 92,9 283 82,0 578
МГИМО 91,6 83 84,7 141
НИУ ВШЭ, филиал в СПб 88,4 105 76,8 120
РЭУ им. Г. В. Плеханова 87,9 195 69.8 618
ВАВТ 86,3 97 68,6 80
Финуниверситет 86,3 482 69,0 706
РАНХиГС 85,7 150 63,4 553
Российская таможенная 84,0 255 74.2 96
академия
ГУУ 79,2 118 64,2 120
Байкальский государ- 75,7 99 56,1 406
ственный университет
Дагестанский государ- 55,1Э 100 н/д н/д
ственный университет
народного хозяйства
Источник: Мониторинг качества приема в вузы1.
оплачивать обучение и проживание детей за их пределами. Во-вторых, за счет выделения большего числа более дорогих бюджетных мест в магистратуре государство как бы отчасти компенсирует ведущим вузам не всегда адекватное выделение контрольных цифр приема при приеме в бакалавриат (табл. 23.1).
Таблица 23.1 тем не менее показывает, что при таком подходе к распределению КЦП многие достаточно сильные студенты вынуждены платить за учебу, хотя при другом распределении бюджетных мест между вузами они могли бы учиться бесплатно.
Очевидно, что престижные вузы могли бы принимать в бакалавриат больше бюджетников. Так, по рассматриваемой для примера укрупненной группе специальностей «Экономика» у них есть возможность обучать значительно больше бюджетных студентов. Од-
1. ии.Ь: https://ege.hse.гu/гating/20l7/72l57769/gos/?г1ist=&up1ist=vuz-abituгients-paid-oгdeг=-
£е&у^-аЬкипеп1в-ра1д^а1=ю&рпсе-огдег=£е&рпсе^а1=.
нако эти вузы, не получив большего числа КЦП, принимают относительно более слабых платных студентов. Вполне возможно, таким образом ведущие вузы решают еще одну задачу: выделяемых престижным вузам по установленным нормативам подушевого финансирования бюджетных средств не хватает на качественное обучение бюджетных студентов и этот дефицит частично восполняется за счет высокой стоимости обучения платных студентов.
Еще один вывод, который следует из табл. 23.1, состоит в том, что при распределении КЦП неявно учитывается отраслевой аспект. Так, например, Таможенная академия получила больше бюджетных мест при более низком среднем балле ЕГЭ (учет отраслевой специфики), чем многие экономические вузы, где средний балл ЕГЭ выше.
Таким образом, переход к двухуровневому образованию «бакалавриат — магистратура» при сохранении небольшой доли пятилетней подготовки в специалитете, решая одни проблемы, которые накопились в системе высшего образования, высветил или даже усугубил другие.
23.2. Единый государственный экзамен
Введение в штатный режим Единого государственного экзамена после 8 лет экспериментальной отработки, казалось бы, не должно было породить серьезных проблем. Однако они возникли. Во-первых, появление единого измерителя качества школьного образования привело к тому, что региональные власти стали пытаться за счет различных ухищрений искусственно повысить средние баллы ЕГЭ в своих регионах. В этом им стало активно «помогать» население, поскольку у родителей появилась возможность послать ребенка в престижные вузы страны при сдаче ЕГЭ на высокие баллы. Еще в советское время существовали регионы с аномально высоким числом золотых медалистов (как только золотая медаль стала давать преференции при поступлении в вуз). И введение ЕГЭ привело к появлению регионов с аномально высокими баллами Единого экзамена по обязательным предметам — русскому языку и математике. Число способов мошенничества на Едином экзамене увеличивалось, что стало мощным средством его дискредитации. У населения стало складываться впечатление, что он не только не снизил коррупцию, связанную с поступлением в вузы, а, переведя ее на уровень сдачи ЕГЭ, сильно увеличил. В результате, как считало население, в престижные вузы (а именно они были под пристальным вниманием) стали поступать не те, кто этого достоин, а те, кто ловко обошел (подкупил) новую систему. Особенно недовольны были жи-
тели Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку мошеннически полученные высокие баллы на ЕГЭ в регионах позволяли их обладателям поступать в рейтинговые московские и питерские вузы, снижая шансы на поступление для москвичей и петербуржцев. В столицах к проведению ЕГЭ относились достаточно строго, и мошенничества там было существенно меньше.
В этой ситуации вузы начали искать методы снижения рисков ЕГЭ. Во-первых, абитуриенты, чьи баллы были получены недобросовестно, как правило, не могли потом учиться в сильных вузах. Такие студенты отсеивались, и высшие учебные заведения либо теряли бюджетный контингент, либо переводили на бюджетные места хорошо успевающих платных студентов и теряли деньги. Во-вторых, лучшие вузы утрачивали сильный мотивированный контингент еще и потому, что абитуриенты, получившие высокие баллы на ЕГЭ не очень честным путем, как правило, долго не могли определиться с выбором, зарезервировав для себя места в нескольких учебных заведениях. Это приводило к тому, что часть абитуриентов, честно заработавших свои баллы, не выдерживали ожидания и переходили в менее сильные вузы.
Выходом для ряда престижных вузов стала организация олимпиад, а также получение права на проведение профильного экзамена (24 вуза). Это позволяло несколько снизить приток тех абитуриентов, которые не могли самостоятельно сдать профильный экзамен. Тем не менее скандалы при проведении ЕГЭ множились, недовольство Единым экзаменом в обществе росло.
Перелом наступил в 2014 г., когда Рособрнадзор, установив видеокамеры в местах сдачи ЕГЭ, резко снизил возможности мошенничества. Кроме того, удалось справиться, хотя и не полностью, с проблемой специального «слива» ответов на задания ЕГЭ по предметам в интернет, точнее, с доступностью этих ответов для сдающих экзамен. После 2014 г. критика процедуры Единого экзамена резко сократилась. Дискуссия перешла в содержательную плоскость: теперь внимание общества переключилось на проблему «натаскивания» к ЕГЭ в выпускных классах и пренебрежения теми предметами, которые не сдаются на Едином экзамене, причем как школами и учителями, так и учащимися. Основная претензия к ЕГЭ в настоящее время — утрата школьниками определенной культурной основы, междисциплинарного взгляда на изучаемый материал, хотя в Федеральных государственных образовательных стандартах нового поколения закреплено требование выработки у них метапредмет-ных компетенций.
Подготовка к двум-трем экзаменам в ущерб широкой подготовке в условиях быстрой смены не только производственных, но и социальных технологий снижает адаптивность выпускников
школ к происходящим в обществе социально-экономическим изменениям. Это, в свою очередь, требует от вузов компенсации недостаточного среднего общего образования (узкого кругозора) уже в процессе обучения в высшей школе, что снижает эффективность бакалаврской подготовки. Вместе с тем необходимо отметить, что это общемировая проблема, реакцией на которую стало распространение программ Liberal Arts в университетах разных стран.
23.3. Введение Основного государственного экзамена
В 2014 г. помимо ЕГЭ был введен Основной государственный экзамен (ОГЭ), который сдается выпускниками девятых классов. Этот экзамен выявил слабость подготовки значительной части выпускников основной школы. Вместе с ЕГЭ и неформальным взглядом на Единый экзамен как на измеритель качества работы школ, органов управления образованием и — более широко — губернатора и его администрации все это привело к новому тренду. Школы после проведения ОГЭ и получения некоторыми учащимися низких результатов стали стремиться к тому, чтобы эти выпускники девятого класса ушли из школы. В итоге введение ОГЭ стало одним из факторов «объективного отсева» слабых выпускников 9-го класса школ и их перехода в систему среднего профессионального образования (СПО).
Означает ли это, что семьи, увидев, как плохо их дети осваивают школьную программу, перестали нацеливать их на получение высшего образования? Нет, не означает. Согласно мониторингу эффективности школы, который с 2013 г. проводится Центром экономики непрерывного образования ИПЭИ РАНХиГС, в 2018 г. 89,1% опрошенных родителей хотели, чтобы их ребенок получил высшее образование. При этом 71,2% родителей считают, что получение высшего образования является обязательным, а остальные полагают, что его лучше все равно иметь. Тем не менее сильно упрощенным представляется и взгляд, согласно которому переход в систему среднего профессионального образования части выпускников 9-х классов совершается исключительно ради обхода ЕГЭ и поступления в вуз без его сдачи.
Как уже было отмечено, школа стремится избавиться от слабых учащихся, чтобы не портить себе статистику по ЕГЭ. (Статистика по ОГЭ, его процедура и содержание практически не привлекают внимания общества. Это косвенно свидетельствует о том, что общество интересуется практически исключительно ситуацией с поступлением в вузы, несмотря на все разговоры о важности подготовки рабочих кадров и специалистов среднего звена.) Учителя отмечают: после сдачи ОГЭ и ухода по его результатам части учащихся в си-
8-9-е классы
Затрудняюсь ответить
Меньше 5%
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 10-11-е классы
Затрудняюсь ответить
Меньше 5%
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 Челябинская область ■ Ставропольский край ■ Алтайский край
РИС. 23.2. Мнение учителей о доле учащихся, не способных освоить школьную программу в 8-д-х и 10-11-х классах Источник: Мониторинг эффективности школы. ЦЭНО РАНХиГС, ноябрь 2018 г.
стему среднего профессионального образования в 10-11-х классах значительно снижается доля тех учеников, которые не могут освоить школьную программу (рис. 23.2).
Вместе с тем роль самой школы в низком уровне знаний части учащихся, которых она после 9-го класса фактически вынуждает переходить в систему среднего профессионального образования, достаточно велика.
23.4. Институциональные реформы в школе и их влияние на изменение образовательных траекторий выпускников 9-го класса
Следует отметить один крайне важный момент. С 2003 г. в российских школах внедрен принцип нормативного подушевого финансирования. В 2010 г. в ходе реформы бюджетного сектора! нормативный подушевой подход к финансовому обеспечению деятельности государственных и муниципальных бюджетных и автономных образовательных организаций (а также бюджетных и автономных учреждений других отраслей социальной сферы) был распространен на все уровни системы образования. Предполагалось, что принцип «деньги следуют за учащимся» приведет к конкуренции школ, организаций профессионального образования, а также вузов за контингент и к росту качества общего (школьного) и профессионального образования. Но принятая модель нормативного подушевого финансирования, введение ЕГЭ и то значение, которое ему стало придаваться обществом и государством, а также возникшая система рейтингования школ и вузов привели к неожиданным результатам.
Считалось, что школы, которые финансируются в зависимости от численности учащихся, должны стремиться сохранить контингент, повысить успеваемость учащихся. То есть стараться подтянуть, в том числе и путем дополнительных занятий, слабых учеников. На практике показатели ЕГЭ и рейтинг школы, зависящий от сдачи одиннадцатиклассниками Единого экзамена на высокие баллы, оказались весомее финансового стимула в ситуации, когда по результатам рейтингования школы стали получать дополнительное финансирование (премию) за место в рейтинге. Таким образом, у сильных школ появился весомый финансовый стимул избавляться от слабых учащихся. Что касается низкорейтинговых школ, то они, заведомо обучая проблемный контингент (дети из малообеспеченных семей, дети мигрантов) и не получая дополнительных средств ни от родителей, ни от государства (муниципалитета), не имеют возможности повысить успеваемость учащихся. Поэтому такие школы также не стремятся удержать трудных подростков (их отсев хотя бы снижает эмоциональную нагрузку на учителей). В результате с 2000 по 2016 г. переход выпускников 9-го класса в систему среднего профессионального образования вырос на 9,4 п. п. (рис. 23.3).
1. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
10-й класс
СПО ППССЗ
СПО ППКРС
Не продолжают обучение
0% 20% 40% 60% 80% 100%
■ 1995 2000 2010 2016
Примечание. СПО ППКРС — среднее профессиональное образование, программа подготовки квалифицированных рабочих; СПО ППССЗ — программа подготовки специалистов среднего звена.
РИС. 23.3. Распределение окончивших основную общеобразовательную школу (9-й класс) по образовательным траекториям, % Источник: Чередниченко Г. А. Российская молодежь в системе образования: от уровня к уровню // Вопросы образования. 2017. № 3.
Вместе с тем в субъектах РФ ситуация с переходом выпускников 9-го класса в систему среднего профессионального образования весьма разнообразна. Так, например, в трех регионах — в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Саха (Якутия) — в организации СПО уходит менее 30% выпускников 9-го класса, а в Республике Адыгея, Пермском крае, Оренбургской, Ленинградской и Вологодской областях — свыше 55% учащихся (рис. 23.4).
В остальных регионах в последние годы в организации СПО уходит от 30 до 55% выпускников 9-го класса. Самое большое число регионов — те, где школу после сдачи ОГЭ покидает от 45 до 50% учащихся. Таких территорий 35. Причем в эту группу входят очень разные по социально-экономическому положению субъекты Федерации, например Московская область и Республика Алтай или Самарская и Саратовская области (табл. 23.2).
Таким образом, введение ЕГЭ и ОГЭ в сочетании с рейтинго-ванием школ привело к изменению образовательных траекторий учащихся и снижению численности выпускников 9-го класса, переходящих в старшую школу (10-е и 11-е классы). При этом введение нормативного подушевого финансирования не создало достаточных стимулов для школ и учителей работать с отстающими учащимися. Скорее, результатом стало стремление престижных школ получать заведомо сильный контингент и отсеивать слабый. Требование приема в школы по месту регистрации ребенка создало усло-
60,4 66,7 59,8 55
12,8 11,7 26,1 31,6
25,7 21,5 11,4 И
1,1 0,1 2,7 2,4
Доля учащихся 9-го класса, перешедших в 10-й класс ■ Доля учащихся, перешедших в организации СПО после окончания 9-го класса
РИС. 23.4. Регионы, в которых после сдачи ОГЭ из школы уходит более 55% выпускников 9-го класса
Источник: СПО: короткий путь на рынок труда или ступенька к высшему образованию. Мониторинг среднего профессионального образования ЦЭНО ИПЭИ РАНХиГС. 2019 г.
вия для того, чтобы семьи, которые по финансовым соображениям могут себе позволить зарегистрировать ребенка близко от нужной школы, стали активно этим пользоваться. А переход к образовательным комплексам, как это сделала Москва, когда школьные здания находятся в разных микрорайонах города, позволил обеспечить достаточно высокую степень эффективности данного варианта для определенных социальных слоев населения мегаполиса.
В итоге сильные школы как отбирали себе хорошо подготовленный контингент, так и продолжают его отбирать. Таким образом, в крупных городах престижные (рейтинговые) учебные заведения стали школами для детей высокомотивированных родителей, а из остальных еще больше усилился отток в организации среднего профессионального образования.
Ухудшение экономической ситуации после 2014 г. также способствовало тому, что подростки из семей с невысокими доходами стали уходить после 9-го класса в СПО. Их родители стали придерживаться мнения, что без репетиторов получить высокие баллы на ЕГЭ практически невозможно, а нанять их они не могли себе позволить. Переход в систему среднего профессионального образования начал рассматриваться такими семьями как способ избавить детей от негативного отношения к ним в школе и одновременно дать им возможность получить профессию/специальность, достаточно быстро выйти на рынок труда и начать зарабатывать. Кроме того, самостоятельный заработок ребенка снимает с семьи, хотя бы частично, бремя по его содержанию и обучению. При этом родители полагают, что, получив профессию/специальность, их ребенок увеличивает свои возможности поступить в вуз, поскольку теперь он может
ТАБЛИЦА 23.2
Регионы, в которых после окончания 9-го класса из школы уходит от 45 до 50% учащихся, %
Субъект Российской Федерации Доля учащихся 9_го класса, перешедших в 10-й класс Доля учащихся, ушедших из школы после окончания 9-го класса
1. Амурская область 53,2 46,8
2. Архангельская область 54,9 45Д
3. Брянская область 52,5 47,5
4. Волгоградская область 50,8 49,2
5. Воронежская область 53,1 46,9
6. Еврейская автономная область 52,8 47,2
7. Ивановская область 51,1 48,9
8. Калининградская область 51,7 48,3
9. Калужская область 53,6 46,4
10. Камчатский край 51,9 48,1
11. Кировская область 53,9 46,1
12. Костромская область 51,6 48,4
13. Магаданская область 52,2 47,8
14. Московская область 54Д 45,9
15. Мурманская область 50Д 49,9
16. Новгородская область 52,5 47,5
17. Омская область 53,0 47,0
18. Орловская область 50,5 49,5
19. Пензенская область 52,3 47,7
20. Псковская область 53,9 46,1
21. Республика Алтай 53,3 46,7
22. Республика Коми 53,5 46,5
23. Республика Марий Эл 50,4 49,6
24. Республика Мордовия 52,6 47,4
25. Республика Хакасия 52,1 47,9
26. Рязанская область 51,6 48,4
27. Самарская область 52,6 47,4
28. Саратовская область 50,2 49,8
29. Смоленская область 52,4 47,6
30. Ставропольский край 50,8 49,2
31. Тверская область 52,4 47,6
32. Ульяновская область 52,5 47,5
33. Хабаровский край 54,3 45,7
34. Чувашская Республика — Чувашия 50,7 49,3
35. Ярославская область 51,8 48,2
Источник: СПО: короткий путь на рынок труда или ступенька к высшему образованию. Мониторинг среднего профессионального образования ЦЭНО ИПЭИ РАНХиГС. Апрель 2019 г.
Ивановская область
Новосибирская область
Свердловская область
48,2% 51,8%
43,33% 56,67%
43,08% 56,92%
20
40
■ Да Нет
60
80
100
120
РИС. 23-5- Ответы выпускников системы СПО — специалистов среднего звена и рабочих — на вопрос об обязательности высшего образования для получения перспективной работы в субъектах Российской Федерации, дифференцированных по социально-экономическому положению Источник: Мониторинг трудоустройства молодежи ЦЭНО ИПЭИ РАНХиГС. 2018 г.
учиться, зарабатывая на оплату своего обучения. Вместе с тем мотивация к поступлению в вузы у подростков, ушедших в систему СПО, меняется: большинство из них теперь полагает, что получение высшего образования не является обязательным (рис. 23.5).
Из рис. 23.5 отчетливо видно: как в достаточно благополучной Свердловской области, так и в высокодотационной Ивановской более половины молодых людей, окончивших организации среднего профессионального образования в 2018 г., не считают обязательным для себя получение высшего образования. Причем чем лучше экономическое положение в регионе, тем меньше выпускники организаций СПО стремятся поступать в вуз (рис. 23.6).
Во всех трех регионах, где проводился мониторинг, после окончания учебы в организациях СПО от 6,2 до 10,4% выпускников получают (или получили) высшее образование, от 16,7 до 18,1% обязательно собираются его получать, а еще 20-25% молодых людей, окончивших колледж или техникум (училище), думают, что, в принципе, его стоит получить. Остальные 53-55% скорее всего не будут поступать в вуз, причем треть точно не собирается это делать.
Тем не менее можно ожидать, что, несмотря на снижение нацеленности молодежи на получение высшего образования, рост числа специалистов среднего звена, подготовленных в организациях профессионального образования, приведет в ближайшем будущем к увеличению количества поступающих в вузы на заочную (прежде всего на платную) форму обучения выпускников системы СПО,
Есть (получаете в настоящее время) высшее образование Не собираетесь получать . высшее образование '
Вряд ли будете получать | Скорее всего, будете получать | Обязательно будете получать |
32,69
—
21,!
7,92
10,36
30,00
24,42
20,00
■
16,67
22,07 31,53 19,37
16,67
I Свердловская область
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Новосибирская область Ивановская область
РИС. 23.6. Ответы выпускников системы СПО — специалистов среднего звена и рабочих — на вопрос об обязательности высшего образования для получения перспективной работы в субъектах Российской Федерации, дифференцированных по социально-экономическому положению Источник: Мониторинг трудоустройства молодежи ЦЭНО ИПЭИ РАНХиГС. 2018 г.
когда по различным жизненным обстоятельствам им потребуется диплом о высшем образовании.
Уже в настоящее время в ряде регионов в вузы на заочную форму обучения поступают более 30% окончивших программы подготовки специалистов среднего звена. К этим регионам относятся, например, такие разные субъекты Российской Федерации, как Воронежская, Новгородская и Ярославская области, Краснодарский и Пермский края, республики Адыгея, Ингушетия и Хакасия. Для данного контингента студентов становится актуальным развитие дистанционного образования. При этом в рассматриваемом случае заочная (дистанционная) форма обучения, видимо, становится не столько формой получения собственно высшего образования, сколько дообучением или профессиональной переподготовкой. Не считая, конечно, простой покупки некоторыми из них дипломов в виде получения платного заочного высшего образования.
Следует отметить еще один немаловажный факт. Переход в систему СПО выпускников 9-го класса, как и нежелание многих из них после получения среднего профессионального образования идти в вузы, во многом связано с изменением отношения молодежи к призыву в армию. Однолетняя служба (вместо двухлетней) и искоренение дедовщины привели к тому, что большинство юношей перестали уклоняться от армейской службы, а их родители — бояться за их жизнь и здоровье. Более того, во многих депрессивных регионах служба в армии, в том числе контрактная, стала рассматриваться семьями как решение материальных проблем в условиях ухудшения экономической ситуации.
23.5. Нормативное подушевое финансирование в высшем образовании
В вузах нормативное подушевое финансирование обучения бюджетных студентов фактически начали вводить с 2012 г., когда оно получило законодательное закрепление в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Тогда были разработаны методические рекомендации по расчету нормативных затрат на обучение одного студента в зависимости от форм обучения и направлений подготовки/специальностей. Унификация нормативов подушевого финансирования высших учебных заведений происходила постепенно, поскольку условия их деятельности сильно различаются по регионам, профилям вузов и того места, которое они занимают в национальной системе высшего образования.
С 2006 г. в российском высшем образовании начинается формирование федеральных университетов, с 2008 г. — выделение национальных исследовательских университетов. Два российских вуза — Московский и Санкт-Петербургский государственные университеты — получили статус «Национальное достояние». Еще ряду вузов дали право устанавливать собственные образовательные стандарты. Фактически в России формируется (точнее, оформляется) пул ведущих вузов.
Было бы целесообразно, чтобы эти вузы (первого эшелона) финансировались по более высоким нормативам (если к ним, в принципе, применим такой подход) по сравнению с остальными. Но разработка методологии нормативного подушевого финансирования и самих нормативов пошла по другому пути. В основу расчета были положены прежде всего использование в учебном процессе учебно-лабораторного оборудования и сложного учебно-лабораторного оборудования, а также расходы на заработную плату профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений. Таким образом, при определении нормативов подушевого финансирования учитывались затраты (нормативные затраты на одного студента), а не конечные результаты подготовки специалиста (качество образования).
Это привело к тому, что моделью нормативного подушевого финансирования стал базовый норматив, на который «навешивались» корректирующие коэффициенты. За счет этих коэффициентов учитывалась дифференциация средней заработной платы преподавателей в субъектах Российской Федерации, поскольку согласно Указу Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 5971 она должна была в 2018 г.
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
составить удвоенную среднюю заработную плату по региону. Кроме того, коэффициенты помогали учесть различия в тарифах на предоставление коммунальных услуг и некоторые другие особенности конкретных территорий.
Попыткой принять во внимание качество образования в конкретном вузе стал корректирующий коэффициент, который учитывал средний балл абитуриентов, зачисленных в это учебное заведение. В итоге получался некоторый гибрид учета технико-территориальных характеристик предоставления вузами образовательных услуг, где качество образования учитывалось в наименьшей степени по сравнению с иными факторами, дифференцирующими затраты вузов в расчете на одного студента. Это сразу привело к ряду проблем: например, выделение бюджетных мест вузам с низкими баллами ЕГЭ и невысокой средней заработной платой в регионе оказывалось более экономически (бухгалтерски) выгодным по сравнению с выделением их вузам с более качественными, но потому и более дорогими программами. В итоге в конкурентной борьбе за бюджетных студентов и бюджетные деньги должны были выигрывать низкая средняя заработная плата профессорско-преподавательского состава и низкие тарифы на оплату коммунальных услуг, а не востребованность качественных образовательных программ.
Ограничением такой политики финансирования вузов были только государственные установки, согласно которым России нужны, например, инженеры и врачи — дорогие в подготовке специалисты. Правда, и в этом случае получалось, что всю бюджетную подготовку указанных кадров лучше было бы вести в «дешевых» регионах, а не в столичных и крупных городах. Нерациональность такой политики стала очевидна практически сразу. В итоге распределение бюджетных мест по конкурсу начали осуществлять с учетом интересов конкретных вузов — технических, сильных социально-экономических, классических университетов и др. То есть и в данном случае нормативное подушевое финансирование уступило как регулятор иным более сильным стимулам: устанавливаемой из внешних соображений структуре подготовки кадров, стремлению выйти на высокие позиции в мировых рейтингах университетов (проект 5/100 — проект повышения конкурентоспособности ведущих университетов стал понятным оправданием выделения дополнительных больших объемов бюджетных средств ограниченному числу престижных вузов), большой роли вуза в региональном или отраслевом развитии.
В принципе, было бы куда рациональнее признать неэффективность принятой модели нормативного подушевого финансирования и разработать новую. Однако она продвигалась в общественном мнении как передовая по сравнению с обычным сметным финансированием. Кроме того, понятие качества высшего образования
до сих пор не формализовано. Пользуясь этим критерием, трудно обосновывать выделение бюджетных средств: проект 5/100 потребовал создания специальных институтов с участием авторитетных международных экспертов, чтобы оправдать те объемы бюджетных средств, которые направляются в университеты — участники проекта. При этом число участников невелико и, согласно Национальному проекту «Образование» (2019 -2024 гг.), будет в его рамках увеличено всего на 9 вузов — с 21 до 30.
Принятая модель подушевого финансирования базируется на экономии на масштабе — механизме индустриального массового производства. Переносить такой подход на высшее образование, которое является социально значимым (мериторным) благом, вряд ли оправданно. Особенно сейчас, когда при всей растущей массовости высшего образования происходит его переход к постиндустриальной модели.
В этой новой модели, которая еще только складывается, могут начать играть важную роль (при сохранении массового спроса на высшее образование) не огромные вузы — массовые фабрики, а университеты (возможно, небольшие), способные предоставлять разнообразные образовательные сервисы, подстраивающиеся под индивидуальное обучение каждого студента. А такое обучение требует расчета затрат именно на конкретную индивидуальную программу, которая может сильно отличаться по цене от индивидуальной программы другого студента. Первым шагом к подобного рода перестройке высшего образования стал бы переход к финансированию ведущих вузов по индивидуальной смете, поскольку они должны разрабатывать и реализовывать уникальные (индивидуальные) образовательные программы (право вузов на установление собственных образовательных стандартов). Для остальных вузов, которые продолжат удовлетворять массовый (не индивидуализированный) спрос на высшее образование, может быть сохранен нормативный подушевой принцип бюджетного финансирования. Но и в этом случае действующая финансовая модель нуждается в пересмотре. Она должна быть направлена не на поддержание образовательного процесса (затратный подход), а на получение высокого конечного результата.
23.6. Мониторинг эффективности вузов и реструктуризация сети высших учебных заведений
В 2012 г. Минобрнауки России было инициировано проведение мониторинга эффективности вузов. Он должен был выявить высшие учебные заведения, деятельность которых не отвечала определенным критериям, рассматриваемым как показатели качества выс-
шего образования. Одновременно в 2012 г., как сказано выше, начали вводиться нормативы подушевого финансирования в вузах. Если бы использование этих нормативов мыслилось как экономический регулятор, который должен развязать конкуренцию между вузами на рыночной основе, а затем проигравшие в конкурентной борьбе вузы были бы ликвидированы, мониторинг эффективности вузов оказался бы избыточен. По всей видимости, разработчики и мониторинга, и модели нормативного подушевого финансирования понимали, что в социальной сфере действие рыночных механизмов может оказаться долгим и крайне затратным.
Вот что происходило бы в процессе экономического «удушения» слабых вузов: поскольку в них продолжали бы учиться студенты (а срок обучения в высшей школе составляет как минимум 4 года), условия получения ими образования при снижении финансирования ухудшались и качество образования снижалось еще больше. Поскольку речь шла о бюджетном финансировании, в большинстве случаев проблема затрагивала федеральные вузы. Это ставило бы под удар конституционные гарантии получения бесплатного высшего образования студентами, прошедшими на бюджетные места по конкурсу, процедуру аккредитации вузов (как государственных, так и частных), которые могли по конкурсу получать бюджетные места. При экономической конкуренции получалось бы, что процедуры аккредитации вузов (аккредитован вуз, не пользующийся спросом населения и дающий некачественное образование)1, а также распределения бюджетных мест по конкурсу (бюджетные места и бюджетное финансирование достались вузу, который не пользуется спросом у населения и дает некачественное образование) были бы полностью дискредитированы в глазах и населения, и работодателей.
Поэтому вместо экономически конкурентного был реализован чисто административный подход, когда на основе экспертных оценок вузы или филиалы вузов признавались неэффективными и это запускало механизм лишения их аккредитации и отзыва лицензии. Кроме того, мониторинг эффективности вузов решал задачу быстрого сокращения вузовской сети в условиях достаточно резкого падения численности студентов вследствие демографических причин. Если в 2008/09 учебном году в российских вузах училось 7,8 млн студентов, то в 2012/13 учебном году (на момент начала мониторинга) их численность снизилась до 6,1 млн, или на 21,8%. И это сокращение продолжается: в 2017/18 учебном году в российских вузах училось уже всего 4,2 млн студентов.
1. При этом есть и вузы, которые не пользуются спросом у населения, но важны для развития экономики, и их экономическое «удушение» крайне неэффективно.
600,0 0,80
РИС. 23.7. Бюджетные расходы на высшее образование в 2013-2018 гг., млрд руб., и их доля в ВВП России, %
Источник: расчеты автора по данным Федерального казначейства. URL: http://roskazna. ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/183/.
Соответственно, для экономической устойчивости государственных и муниципальных вузов их число решено было сократить с 655 до 500. При этом число частных вузов сократилось с 462 в 2010/11 учебном году до 266 в 2017/18 учебном году. Еще значительнее сократилась сеть филиалов вузов: государственных и муниципальных — с 1069 до 480, частных — с 599 до 171. В процессе этой «чистки» государственные вузы, как правило, не закрывались, а присоединялись к тем, которые рассматривались как эффективные. Для сильных вузов присоединение слабых создавало серьезные проблемы. В них вливались, как правило, достаточно большие, но слабые студенческие контингенты и не очень мотивированный к работе преподавательский состав.
Сжатие вузовской сети позволило повысить управляемость системы высшего образования. Кроме того, экономия на масштабе в результате объединения нескольких государственных вузов дала возможность снизить остроту проблемы фактического сокращения бюджетного финансирования данной сферы вплоть до 2017 г. (Рис■ 23-7).
23.7. ФГОСы и аккредитация образовательных организаций
С 2012 по 2018 г. вводились новые образовательные стандарты. Это происходило и в общем и в профессиональном образовании. Был разработан федеральный государственный образовательный стандарт (ФГОС) даже дошкольного образования, хотя оно и не является обязательным. Вопрос, как решается (или не решается) вопрос дошкольного образования для тех детей, которые не посещают дошкольные образовательные организации, и как они должны соответствовать этому стандарту, не обсуждается. В принципе, это проблема условий предоставления дошкольного образования и требований скорее к педагогическим работникам дошкольных организаций, чем к детям.
ФГОСы начального общего и основного общего образования, которые сейчас пересматриваются, построены на компетентност-ной основе и должны были обеспечить выработку у учащихся ме-тапредметных навыков — креативности, критического мышления, коммуникативности и умения работать в команде (все они рассматриваются как основные навыки XXI в.). В настоящее время делается попытка все же вернуть во ФГОСы некоторое предметное ядро, знание которого обязательно. И это знание можно проверить. Аналогичный процесс происходит и с вузовскими ФГОСами 3+ (ФГОС 3++), поскольку компетентность специалиста с высшим образованием определяется не только коммуникабельностью или критическим мышлением, но и знанием конкретного предметного содержания.
Экономист, конечно, должен уметь работать в команде, но главным для него все же остается знание экономической теории и практики ее реализации, а также умение строить экономические модели, анализировать их результаты и возможность их использования в конкретных ситуациях. Поэтому ему необходимо знание определенного фундаментального ядра, вокруг которого строится все здание современной экономической науки. Это ядро — общее для всех экономистов — должно быть и основой ФГОСа. Именно знание этих предметных основ должно проверяться при оценке деятельности вуза.
Представляется, что компетентностный уклон, как ни парадоксально, связан в России не только с быстротой устаревания технологий и информации, но и с невозможностью в настоящее время, если речь идет о высшем образовании, выработать и согласовать предметное ядро. Проблема в том, что российские вузы находятся на разной стадии понимания изучаемых предметов. Это не было преодолено в 2008-2018 гг. и обусловлено тем, что, например, в об-
ласти социально-экономических или гуманитарных наук не было равного доступа вузов к современным социально-экономическим теориям. В большинстве российских вузов профессорско-преподавательский состав слабо владеет иностранными языками, а также математическим аппаратом современного гуманитарного и социально-экономического знания. Поэтому во многих случаях представления, например, об экономических теориях в ведущих экономических вузах и во всех остальных высших учебных заведениях, где преподается экономика, находятся на очень разных уровнях.
Что касается технических вузов, то там положение усугубляется их слабыми связями с производственной сферой. Факторы незнания иностранных языков профессорско-преподавательским составом и устаревшая материально-техническая база большинства технических вузов также приводят к тому, что даже согласованное предметное ядро зачастую оказывается изначально устаревшим. А стажировки преподавателей российских технических вузов в ведущих зарубежных технических университетах в последние годы практически прекратились.
Такое положение с ФГОСами привело к тому, что процедура аккредитации вузов в последние годы превратилась в крайне трудо-затратное мероприятие, когда проверяется не качество результата образовательного процесса, а формальное соответствие числа компетенций, которые требует ФГОС, их наличию в соответствующих образовательных программах вузов.
Это означает, что в России необходимо как можно быстрее менять подходы и к формированию ФГОСа высшего образования, и к характеру аккредитации вузов. При этом первым шагом в необходимом направлении было бы сокращение в бакалавриате количества направлений подготовки до 20-25 (сейчас оно в 2 раза больше и не поддается планированию).
* * *
В последнее десятилетие в системе российского образования произошли большие изменения. Притом что большинство реализуемых мер завершало процессы, начатые в 2000-х гг., их институ-ционализация в 2008-2018 гг. привела к неожиданным и нередко негативным последствиям. Даже такая мера, как повышение средней заработной платы педагогических работников, в конечном итоге вызвала рост недовольства почти % учителей школ размером своей заработной платы. Аналогичная ситуация наблюдалась и в вузах, где повышение средней заработной платы в условиях нехватки бюджетного финансирования проводилось путем сокращения формальной (перевод на % или даже У ставки) или реальной численности
профессорско-преподавательского состава и увеличения учебной нагрузки оставшихся. В результате качество образования в лучшем случае осталось прежним, а недовольство развитием системы образования в обществе возросло.
Поэтому новый национальный проект «Образование» воспринимается и населением и педагогической общественностью как способ отказа от многих ранее осуществленных реформ. В частности, проведенные мониторинги общественного мнения показали, что население, не зная содержания нацпроекта «Образование», тем не менее ожидает, что в его рамках отменят ЕГЭ, вернутся к «нормальному» обучению в школе и упразднят уровневую систему в высшем образовании.
Таким образом, проведение реформ, слабо отвечающих потребностям основных участников образовательного процесса, не привело в последнее десятилетие к заметному для общества улучшению качества образования.
