CC BY
57
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2020
И.Н. ДОМНИНА
кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития ФГБУН Институт экономики РАН
«ГЕОСТРАТЕГИЧЕСКАЯ ТЕРРИТОРИЯ» КАК ФОРМА ПРОСТРАНСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
В статье раскрывается понятие «геостратегическая территория» как новая форма пространственного регулирования экономики, предложенная Стратегией пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. Дается оценка теоретических подходов к формированию данной категории, раскрываются проблемы множественности уже действующих форм пространственной организации, а также необходимость их «синхронизации». В статье определены причины, препятствующие превращению «геостратегической территории» в реально работающий инструмент регионального развития, и сформулированы направления ее развития. Ключевые слова: геостратегическая территория, пространственное регулирование, приграничное сотрудничество, коридор развития. JEL: R10.
DOI: 10.24411/2073-6487-2020-10074.
Пандемия COVID-19 заставляет по-новому взглянуть на выбор стратегических приоритетов развития экономики России. Проблема пространственного регулирования экономики стала актуализироваться по мере выхода региональных экономик летом 2020 г. из режима ограничительных мер, введенных весной того же года. Коронакризис повлек за собой появление целого ряда негативных последствий на территории всех субъектов Российской Федерации. Применительно к целям регионального развития это означает, что потребуется новое осмысление тех концептуальных подходов к организации экономического пространства, которые были заложены в документах стратегического и территориального развития федерального и регионального уровней, принятых до начала пандемии.
В новых социально-экономических условиях возрастает вероятность, что предложенная в конце 2019 г. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. (далее - Стратегия), нацеленная на сокращение межрегиональных различий в уровне
и качестве жизни населения, на ускорение темпов экономического роста и технологического развития, на обеспечение национальной безопасности, может остаться «стратегией ради стратегии» [1].
Заявленные в Стратегии основы формирования новой пространственной структуры экономики связываются с созданием многополярной модели, опирающейся на многочисленные территории с характерными для них особыми условиями развития. Прежде всего, к ним относятся: перспективные центры экономического роста (крупные и крупнейшие городские агломерации, в том числе центры агропромышленные и минерально-сырьевые); перспективные экономические специализации, в том числе территории (инвестиционные площадки) с особым режимом ведения предпринимательской деятельности; приоритетные геостратегические территории и др. Однако в Стратегии многие формы организации пространственного развития сформулированы настолько обобщенно, что в качестве центров экономического роста фактически могут рассматриваться все 85 административных столиц российских регионов. А, учитывая, что при существующем формальном праве у органов власти субъектов Федерации добавлять к этому списку наиболее развитые на их территории города и минерально-сырьевые районы, есть большая вероятность, что их число возрастет. Представляется, что вследствие этого может усилиться конкурентная борьба регионов за поддержку федерального Центра при принятии пространственно-инвестиционных решений в рамках государственных инфраструктурных проектов.
Возникают обоснованные опасения относительно того, как теоретические «новации» пространственного регулирования будут сочетаться с задачами экономического выравнивания субъектов РФ и обеспечения единства экономического пространства. Чрезвычайно актуальным становится их «синхронизация» с теми многочисленными формами пространственной организации экономики, которые уже созданы и реально используются в практике регионального развития. Не секрет, что многообразие форм и видов территорий с уже действующими особыми условиями осуществления хозяйственной деятельности в российских регионах приводит к распылению средств федерального и регионального бюджетов на одинаковые цели по различным программам, к снижению эффективности инвестиционной поддержки государства [2].
Еще один срез пространственного стратегирования, который становится проблемным, - это увязка вопросов территориального регулирования с задачами формирования адресной модели государственной региональной политики. Учет фактора пространственного развития потребует создания специальных механизмов и форм участия представителей органов власти субъектов Федерации в формирова-
нии будущей структуры экономики, что позволит дополнить доминирующую сегодня в России центрально-периферийную модель организации пространства новыми формами экономической деятельности.
Заметным шагом в этом направлении стало наделение регионов большими полномочиями в области принятия решений по спасению экономики в условиях пандемии. Однако те антикризисные меры поддержки бизнеса и населения, которые были реализованы на федеральном и региональном уровнях, следует рассматривать, прежде всего, как «пожарные» меры, действие которых ограничено во времени и по результату. В этом смысле они не могут иметь большого долгосрочного эффекта и оказываются полностью зависимыми от возможностей федерального бюджета, который испытывает серьезные финансовые перегрузки.
Не умаляя значения Стратегии для определения основ государственной региональной политики, прежде всего ее следует рассматривать как «генеральную» линию в достижении национальных приоритетов и стратегических целей развития страны1. Обеспечение ее дееспособности, особенно в новых условиях, безусловно, требует анализа работоспособности предложенных стратегических «новаций», конкретизации подходов к пространственному регулированию экономики, идентификации форм и методов политики регионального развития.
Теоретическая идентификация понятия
«геостратегическая территория»
Одной из заявленных в Стратегии форм пространственной организации экономики является «геостратегическая территория», определяемая как «территория в границах одного или нескольких субъектов Российской Федерации, имеющая существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации, характеризующаяся специфическими условиями жизни и ведения хозяйственной деятельности» [1]. Очевидно, что данная новация нуждается в идентификации, так как от проработанности методической базы пространственной организации экономики, ориентированности различных институтов на решение специфических проблем отдельных территорий будет зависеть устойчивость социально-экономического развития российской экономики в целом. Однако тут возникают
1 Проект Стратегии разработан в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также указами Президента России от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» и от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
сложности, поскольку ни в самой Стратегии, ни в Плане ее реализации [1], ни в иных нормативно-правовых документах данная новация политики регионального развития не получила, на наш взгляд, четкого разъяснения, обосновывающего ее целесообразность как неотъемлемой части пространственной структуры экономики.
Несогласованность критериев выделения различных групп территорий в рамках политики пространственного регулирования рождает множественность типизаций регионов или пересекающихся множеств. Неизбежно возникает вопрос об обеспечении сочетания «приоритетных геостратегических территорий» и «территорий опережающего развития» (ТОР), «свободных экономических зон» (СЭЗ) и «отраслей перспективных экономических специализаций», агломераций и «точек роста». Чем, например, «территории опережающего развития», создаваемые в муниципальных образованиях (моногородах), принципиально отличаются от «перспективных экономических центров» или от «свободных экономических зон» в границах тех же самых муниципалитетов.
С этой точки зрения, представляется важным дать оценку понятию «геостратегическая территория» как новой формы региональной политики. Для этого необходимо разрешить две коллизии: по какому «родовому» признаку происходит отнесение того или иного субъекта Федерации к данной категории? как данная форма пространственного регулирования «синхронизируется» с другими формами организации региональной экономики?
В соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации внутри категории «геостратегическая территория» выделяются две подгруппы: «приграничные геостратегические территории» и «приоритетные геостратегические территории». И если принцип формирования первой подгруппы более-менее понятен, то во второй подгруппе оказываются регионы, объединенные по разным основаниям (эксклавное положение, национальные и экономико-географические особенности, удаленность от центральной России) и принципиально отличающиеся по своим социально-экономическим характеристикам.
К приграничным геостратегическим территориям (всего 22 субъекта РФ) относятся [3]:
- Ленинградская область, граничащая со странами, входящими в Европейский союз;
- Смоленская область, Алтайский край, Астраханская, Волгоградская, Курганская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Самарская, Саратовская, Тюменская и Челябинская области, как территории, граничащие со странами, входящими в Евразийский экономический союз;
- Республика Алтай, Республика Тыва, Краснодарский край, Белгородская, Воронежская, Курская и Ростовская области, граничащие с другими странами;
- Псковская и Брянская области, граничащие со странами, входящими в Евразийский экономический союз, а также с другими странами или со странами, входящими в Европейский союз.
В перечень приоритетных геостратегических территорий входят (всего 24) [3]:
- Калининградская область, Республика Крым, г. Севастополь (экс-клавное положение);
- Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край, расположенные на Северном Кавказе;
- Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия), Забайкальский, Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Еврейская автономная, Магаданская и Сахалинская области, Чукотский автономный округ, расположенные на Дальнем Востоке;
- некоторые административные образования Архангельской области, республики Саха (Якутия), Республики Коми и Карелия, а также территории Мурманской области, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, входящие в Арктическую зону [4].
Иными словами, более половины российских регионов рассматриваются в качестве геостратегических территорий и, следовательно, определяются как предмет особого регулирования со стороны федеральных и региональных властей. Насколько можно судить, в качестве «родового» признака выделения этих территорий выступает, прежде всего, «приграничность» их положения и/или «оторванность» от центра, то есть географическая или национально-стратегическая составляющие. Это, безусловно, накладывает отпечаток на особенности жизни населения и ведения хозяйственной деятельности.
Однако парадокс состоит в том, что в одной группе оказываются российские регионы, принципиально отличающиеся своим социально-экономическим положением, имеющие разные приоритеты и нуждающиеся в различных методах пространственного регулирования. Определенную часть этих территорий составляют субъекты Федерации с невысоким уровнем социально-экономического развития, с неразвитой инфраструктурой, низким качеством жизни населения. Депрессив-ность многих регионов, расположенных, например, на Дальнем Востоке или на Северном Кавказе, сохраняется, несмотря на значительные федеральные вливания финансовых ресурсов. Однако в ту же группу геостратегических территорий включены субъекты Федерации, которые харак-
теризуются средним уровнем экономического развития, устойчивым показателями и значительным потенциалом роста. К их числу можно отнести Калининградскую и Ленинградскую области, Астраханскую, Белгородскую, Оренбургскую области, Краснодарский край.
Дифференциация уровня жизни населения на территории геостратегических регионов, измеренная через показатель ВРП на душу населения, даже в пределах одного макрорегиона, очень велика. Так, например, в субъектах Федерации, относящихся к дальневосточным геостратегическим территориям, данный показатель в 2018 г. различался более чем 10 раз, а на российских территориях с эксклавным положением в 2,5 раза2 [5]. И лишь субъекты Федерации, расположенные в пределах геостратегических территорий Северного Кавказа, не имеют столь заметной разницы. В целом, можно констатировать, что среди приоритетных геостратегических территорий наблюдается очевидная несхожесть социально-экономического положения и проблем регионального развития.
Похожая картина и в подгруппе приграничных геостратегических территорий. На основании критерия приграничного положения российских регионов с государствами Евразийского экономического союза в одной подгруппе оказываются субъекты Федерации, во-первых, административно входящие в различные Федеральные округа3, а, во-вторых, резко отличающиеся уровнем социально-экономического развития. Так, например, в данную подгруппу приграничных территорий включены Алтайский край и Тюменская область, различающиеся по уровню ВРП на душу населения почти в 3,6 раза. Почти такая же дифференциация наблюдается и в следующей подгруппе субъектов Федерации, граничащих с другими странами4 [5].
Иными словами, не совсем понятно, как именно новая форма пространственного регулирования (геостратегическая территория) может
2 Речь идет о таких субъектах Федерации дальневосточного региона как, например, Сахалинская область и Республика Бурятия, где показатели ВРП на душу населения составили соответственно 2407, 9 тыс. руб. и 229, 8 тыс. руб.
Разрыв в показателе ВРП на душу населения в эксклавных субъектах Федерации, таких как г. Севастополь (180, 2 тыс. руб.) и Республика Крым (204, 6 тыс. руб.), с одной стороны, и Калининградская область (461, 6 тыс. руб.), с другой, составляет более 2,5 раз [5].
3 Смоленская область (Центральный Федеральный округ); Астраханская, Волгоградская область (Южный Федеральный округ); Курганская область (Уральский Федеральный округ); Алтайский край, Новосибирская, Омская области (Сибирский Федеральный округ); Оренбургская, Самарская, Саратовская области (Приволжский Федеральный округ); Тюменская, Челябинская область (Уральский Федеральный округ).
4 Например, в Белгородской области (559,184 тыс. руб.) данный показатель больше в 2,6 раза по сравнению с Республикой Тыва (212,875 тыс. руб.) [5].
помочь в выработке общих механизмов решении актуальных задач политики регионального развития, таких, например, как формирование единого пространства предпринимательской и инвестиционной деятельности на всей территории страны. Очевидно, что в пространственной структуре экономики она может рассматриваться не столько как реальный инструмент пространственного регулирования, а как некая «рамочная» категория или национальный приоритет, для достижения которого необходимы иные региональные конструкции.
Еще одной содержательной проблемой понятия «геостратегическая территория» является определение ее положения в пространственной структуре экономики. В рамках использованного в Стратегии- 2025 методологического подхода остается нерешенным вопрос: как «вписать» геостратегические территории в политику регионального развития с учетом тех территориальных форм организации экономики, которые планируется создать или которые уже действуют. В настоящее время на территории субъектов Федерации, входящих в состав геостратегических территорий, работают особые экономические зоны, промышленные парки, технопарки в сфере высоких технологий, инновационные научно-технологические центры, территории опережающего социально-экономического развития.
Часть административных образований «геостратегических» субъектов Федерации попадает и в иные организационно-пространственные множества, такие, например, как «перспективный экономический центр»5. В соответствии со Стратегией пространственного развития к крупным центрам (с ежегодным более чем 1%-ным вкладом в экономический рост Российской Федерации) отнесены города Ленинградской области (гг. Гатчина, Всеволожск и пр.), а также административные центры Краснодарского и Приморского краев, Волгоградской, Ростовской, Воронежской, Самарской, Челябинской, Новосибирской, Омской и Тюменской областей.
В качестве региональных центров роста, которые дают от 0,2 до 1% общероссийского экономического роста ежегодно, рассматриваются административные центры и города на территории субъектов Федерации, расположенных на Северном Кавказе (гг. Георгиевск, Ессентуки, Кисловодск, Махачкала, Минеральные Воды, Пятигорск) и на Дальнем Востоке (гг. Комсомольск-на-Амуре, Улан-Уде, Хабаровск, Южно-
5 «Перспективный экономический центр» - территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, обладающие потенциалом для обеспечения значительного вклада в экономический рост Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации в среднесрочный и долгосрочный периоды». // Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. static.government.ru/media/files/т ЦУАЦШТ 08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf.
Сахалинск); а также столичные центры Ставропольского и Алтайского краев, Калининградской, Псковской, Астраханской, Белгородской, Саратовской, Оренбургской, Челябинской, Новосибирской, Тюменской областей; портовые города Ленинградской области (гг. Выборг, Усть-Луга, Высоцк) и Краснодарского края (гг. Тамань, Новороссийск).
Менее 0,2% в ежегодном экономическом росте страны приходится на административные центры дальневосточных геостратегических территорий (Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Магаданская и Амурская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ); Северо-Кавказских геостратегических территорий (Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская Республики, Республика Ингушетия и Северная Осетия-Алания); субъектов Федерации, входящих в Арктическую зону (Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа); субъекты Федерации с эксклавным положением (г. Севастополь и г. Симферополь); а также административные центры Республик Алтай и Тыва, Брянской, Курской, Курганской и Смоленской областей [6].
Кроме того, в качестве особых объектов пространственного регулирования выделены агропромышленные и минерально-сырьевые перспективные центры, к которым можно отнести многочисленные муниципальные образования, также расположенные в пределах соответствующих геостратегических территорий.
Таким образом, приходится констатировать, что в настоящее время в рамках государственной политики регионального развития отсутствует четкая иерархия форм пространственного регулирования экономики. Проблема множественности элементов территориальной структуры экономики, часто пересекающихся и дублирующих друг друга, еще более обостряется в связи с появлением новых категорий пространственной организации.
Опираясь на обозначенный перечень таких территорий, можно констатировать, что в основу приоритетности выделения геостратегических территорий положены не столько соображения экономического характера, сколько интересы обеспечения территориальной целостности и национальной безопасности страны. Иными словами, вопрос об их «экономической» спецификации именно как объекта региональной экономики остается открытым. В таком случае не будет понимания того, чем, например, перспективный экономический центр, находящийся на территории субъекта Федерации, включенного в перечень геостратегических территорий, и такой же центр, расположенный на территории иных субъектов Федерации, принципиально отличаются друг от друга. Не хотелось бы, чтобы «геостратегическая территория» превратилась в очередной неработающий инструмент регионального развития.
Направления реализации потенциала приоритетных геостратегических территорий в практике регионального развития
Исходя из заявленных целей пространственного развития российской экономики, основные направления региональной политики для различных групп геостратегических территорий определяются как обеспечение конкурентоспособности региональных экономик, с учетом перспективных экономических специализаций, центров экономического роста, международных рынков, существующей специализации приграничных территорий, и усиление сотрудничества с сопредельными государствами.
Проведенный выше анализ содержания и состава геостратегических территорий свидетельствует, что социально-экономическая дифференциация субъектов Федерации, отнесенных к разряду этих территорий, такова, что на практике к ним не могут применяться схожие механизмы пространственного регулирования.
Так, например, для территорий Северного Кавказа в качестве приоритетных направлений региональной политики в Стратегии пространственного развития до 2025 г. рассматриваются рост доступности качественного образования, содействие повышению мобильности трудовых ресурсов в целях снижения напряженности на локальных рынках труда, создание системы управления в сфере туризма. Главными проблемами для дальневосточных геостратегических территорий остаются сокращение миграционного оттока населения, создание новых территорий опережающего развития, совершенствование механизма инвестиционной поддержки в рамках государственных инфраструктурных программ. А для эксклавных территорий наиболее актуальным становится обеспечение уровня жизни и темпов экономического роста, сопоставимых (или выше) с уровнем жизни в Российской Федерации (для Калининградской области - сопоставимого (или выше) с уровнем жизни в приграничных странах Европейского союза) [1].
Вполне очевидно, что наполнение новой формы пространственного регулирования практическим смыслом требует дополнения императива национальной безопасности, используемого для отнесения субъектов Федерации к категории «геостратегическая территория», общим для них экономическим императивом. Использование преимуществ географического положения субъектов Федерации, протянувшихся вдоль государственных границ, как «транспортного коридора» между центральной Россией и иностранными государствами видится как определяющая экономическая модель развития геостратегических территорий. Уровень вовлеченности их региональных эко-
номик в международное сотрудничество, пожалуй, и есть тот самый экономический «маркер», который позволяет объединить рассматриваемые субъекты Федерации в одну группу.
Анализируя показатели внешнеторгового оборота геостратегических регионов, однозначно можно утверждать, что торговля с приграничными государствами, как со странами СНГ, так и со странами дальнего зарубежья, играет существенную роль в экономике этих территорий. Причем административные образования, входящие в одну подгруппу, демонстрируют схожую структуру внешнеторговых операций. Так, в Калининградской области, как регионе с экс-клавным положением, в структуре внешней торговли до 89% экспорта и 96,3% импорта приходится на страны дальнего зарубежья. В дальневосточных субъектах Федерации доля экспортных операций со странами дальнего зарубежья составляет от 95,7% в Забайкальском крае до 100% в Сахалинской области и на Чукотке (исключение составляет Магаданская область - 58,0%). Похожая картина и с импортом, где операции с дальними зарубежными странами практически полностью покрывают потребности этих регионов: от 90,3% - в Республике Бурятия до 99,5% - в Магаданской и 99,8% -в Сахалинской областях [7]. Таким образом, модель «геостратегической» экономики Дальнего Востока однозначно «заточена» на международные связи со странами дальнего зарубежья и в целом характеризуется сбалансированностью экспортно-импортных операций.
Субъекты РФ, относящиеся к другой группе приоритетных геостратегических территорий, а именно расположенные на Северном Кавказе, отличаются чуть более высокой долей экспортных операций со странами СНГ по сравнению с Дальним Востоком. В структуре внешней торговли эти показатели составляют от трети (Карачаево-Черкесская Республика - 28,3%, Ставропольский край -31,5%) до 65% (Республика Ингушетия - 64,9%). А зависимость от импорта из стран дальнего зарубежья здесь столь же высока, как и на Дальнем Востоке, - от 74,6% на Ставрополье до 95,6% в Республике Ингушетия.
Статистические данные свидетельствуют о высокой тесноте связей приоритетных геостратегических территорий с сопредельными государствами, что является реалией их экономического уклада, сложившегося в силу географического положения и исторических связей с соседними государствами. Однако это лишь условие для выбора той модели экономического развития, которая смогла бы наполнить понятие «геостратегическая территория» реальным содержанием.
Следует признать, что сотрудничество с соседними странами для приграничных субъектов Федерации пока не рассматривается как первостепенный фактор регионального развития. В Стратегии простран-
ственного развития трансграничное сотрудничество геостратегических территорий позиционируется именно в контексте обеспечения национальной безопасности. Это было бы вполне объяснимо лишь для тех приграничных регионов, которые выступали долгое время в качестве «буфера», несли большие политические и военные риски, а их экономика носила «закрытый» характер.
Формирование программ приграничного сотрудничества, предусмотренных в Плане реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., и их реализация до декабря 2021 г. концептуально также не совсем отвечают этой идее. Нацеленность на превращение геостратегических территорий в «коридор развития» предполагает увеличение вклада их региональных экономик в общероссийские показатели именно через механизм приграничного сотрудничества с сопредельными государствами. Пока же, например, доля Дальневосточного федерального округа в экспорте страны составляет 6,5%, а в импорте - 2,7%; доля Северо-Кавказского федерального округа соответственно - 0,3 и 0,4% [7]. Это не позволяет подтвердить их статус как «коридоров развития» на фоне остальных субъектов Федерации, не включенных в перечень геостратегических территорий, но имеющих более лучшие показатели.
Таким образом, перспектива превращения геостратегических территорий в реально работающий инструмент регионального развития связана с приоритетностью формирования «открытой» экономики для субъектов Федерации, включенных в эту группу. Пространственный фактор развития видов экономической деятельности, гарантирующих повышение конкурентоспособности экономик этих регионов для более тесного включение в хозяйственные связи с зарубежными соседями, следует рассматривать как главную особенность геостратегических территорий. Безусловно, реализация данного подхода требует и специальных инструментов, особенно с учетом тех ограничений, в том числе международных санкций в отношении российской экономики, которые сложились к настоящему моменту времени.
В соответствии с Планом реализации пространственной стратегии в отношении субъектов Федерации, включенных в состав приоритетных геостратегических территорий, предусматривается формирование нового механизма развития, облегчающего ведение предпринимательской деятельности [8]. Однако при попытках идентификации самого понятия территории с особыми условиями для ведения бизнеса возникает еще большая «категориальная» путаница. В соответствии с действующим законодательством к ним могут быть отнесены территории опережающего социально-экономического развития,
особые экономические зоны, инновационные научно-технологические центры и свободный порт Владивосток6.
Наглядным примером реализации такой пространственной политики выступает г. Владивосток. С одной стороны, находясь на территории Приморского края, он может быть отнесен к группе геостратегических территорий, то есть территорий с особенными условиями ведения хозяйственной деятельности. И в этом качестве для Владивостока основными направлениями региональной политики становятся содействие социально-экономическому развитию города как центра международного экономического сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, совершенствование механизмов государственной поддержки предпринимательской деятельности и инфраструктурной поддержки инвестиционных проектов.
С другой стороны, в статусе административного центра Приморского края и крупной городской агломерации г. Владивосток входит в число крупных перспективных центров экономического роста, в отношении которых предполагается приоритетная поддержка высокотехнологичных и наукоемких отраслей производства, снятие основных транспортных ограничений для социально-экономического развития, а также поддержка инфраструктурных и экологических проектов.
И, наконец, на основании № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» от 13.07.2015 г. здесь создана особая зона [9]. Основные цели ее деятельности направлены на использование географических и экономических преимуществ Приморского края как восточных морских ворот Российской Федерации для интеграции в экономическое пространство государств Азиатско-Тихоокеанского региона; на создание и развитие производств, основанных на применении современных технологий и ориентированных на выпуск конкурентоспособной продукции государств этого региона, а также на улучшение качества жизни горожан. Складывается впечатление, что в отношении территории г. Владивостока один и тот же текст «продублирован» трижды.
6 Территория с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности -часть территории субъекта Российской Федерации, на которой установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЭ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» и Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также индустриальные (промышленные) парки и промышленные технопарки, созданные в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
И речь идет не столько о поиске эффективных форм пространственного развития, сколько об открытии все новых каналов государственного финансирования в рамках принятых законодательных решений.
Очевидно, что решение проблемы множественности инструментов пространственного регулирования, в том числе действующих на геостратегических территориях, давно назрело и могло бы существенно повысить их качество, избежать распыления государственных инвестиционных ресурсов, снизить конкурентную борьбу регионов. В этом смысле положительным шагом может стать поэтапный перевод всех действующих территорий с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности в так называемую Свободную экономическую зону (СЭЗ), для резидентов которой собственно и предусматриваются преференциальные режимы со стороны государства в отношении предоставления налоговых и инвестиционных льгот, а также бюджетных субсидий и особых государственных гарантий7.
Если СЭЗ реально войдет в региональную практику, то это поможет, на наш взгляд, создать основу для согласования интересов федерального центра и геостратегических регионов, поскольку решение о создании СЭЗ носит заявительный характер. По инициативе органов власти субъекта Федерации проводится оценка целесообразности применения режима такой зоны на территории региона. При этом субъекты Федерации получают право в течение 2020-2023 гг. принять решение о целесообразности досрочного прекращения существования в их границах уже действующих территорий с особыми экономическими условиям8. Это особенно важно, поскольку базовые условия реализации Стратегий социально-экономического развития на период до
7 Специальные экономические зоны - территория с особым правовым режимом осуществления предпринимательской и иной деятельности, устанавливаемый в соответствии с решением Правительства Российской Федерации на части территории субъекта Российской Федерации в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций и (или) обеспечения ускоренного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации // Проект Федерального закона «О едином механизме развития территорий с особыми условиями осуществления предпринимательской деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi ?req=doc;base=PRJ;n=178033#0567625038595795; решение-верное.рф/toser-sez-unified-mechanism-development-territories%20.
8 Проектом ФЗ «О едином механизме развития территорий с особыми условиями осуществления предпринимательской деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2020 г. допускается создание новых территорий с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности только в соответствии с положениями настоящего ФЗ и устанавливается переходный период на 3 года. решение-верное.рф/toser-sez-unified-mechanism-development-territories%20.
2020-2030 гг., разработанных федеральными округами и субъектами Федерации еще в 2010-2014 гг., принципиально изменились.
Существенно важным моментом является и то, что СЭЗ отводится роль «синтетической» категории, позволяющей интегрировать уже действующие специальные инвестиционные площадки с особым режимом ведения предпринимательства в одну. Есть надежда, что запрет на формирование новых подобных территорий за пределами СЭЗ и поэтапная их трансформация позволят, наконец-то, навести порядок в «иерархии» форм пространственного регулирования, как новых, так и уже действующих на территории конкретного субъекта Федерации.
Заключение
Структурирование пространственной организации экономики является чрезвычайно важным для обеспечения действенности государственной региональной политики. И здесь, как было показано выше, серьезным препятствием является «пугающее» количество форм пространственного регулирования и «особенных» территорий. На сегодняшний день создано более чем 500 различных площадок на территориях с особыми условиями осуществления предпринимательской деятельности, которые будут продолжать работать до истечения срока их деятельности или до истечения сроков соглашений с инвесторами [2].
Опираясь на имеющуюся на сегодняшний день законодательную базу регионального и федерального уровней, органы власти субъектов Федерации вынуждены апеллировать к огромному числу инструментов пространственного регулирования, часто дублирующих друг друга. И новация Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. - введение понятия «геостратегическая территория» - вовсе не проясняет ситуацию. Эту форму пространственной организации экономики приходится идентифицировать не столько как реально работающий инструмент регионального развития, сколько как некий национальный приоритет. Складывается впечатление, что попытки создания стройной модели пространственного регулирования экономики зашли в понятийный «тупик», а «пересекающиеся множества» элементов пространственной структуры выглядят как попытка региональной системы воспроизвести саму себя. Дублирование одних и тех же инструментов в границах одного и того же субъекта Федерации, но реализуемых по разным программам, выглядит как повторение пройденного, причем пройденного не всегда эффективно.
Отсутствие общей для геостратегических территорий приоритетной экономической модели, отличающей ее от прочих регионов с особыми
условиями ведения предпринимательской деятельности, снижает ценность данной новации в плане разработки программ территориального развития, так как требует ручного управления для каждого из входящих в нее субъектов Федерации. Очевидно, что критерия «обеспечение национальной безопасности», положенного в основу формирования перечня субъектов Федерации, отнесенных к геостратегическим территориям, явно недостаточно для обоснования целесообразности появления этой категории в практике пространственного регулирования.
Представляется, что в рамках региональной политики геостратегическую территорию целесообразно рассматривать, прежде всего, как «коридор развития» или территорию «экономического проникновения». Именно это должно стать «родовым» экономическим признаком, формирующим особые механизмы ее развития как новой формы пространственной организации экономики. Понимание того, какая экономическая модель должна стать приоритетной для данной группы субъектов Федерации, могло бы подтвердить смысл ее включения в практику регионального управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. static.government.ru/media/files/т UVAlqUtT 08o60RktoOXl22JjAe7irNxc. pdf.
2. Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О едином механизме развития территорий с особыми условиями осуществления предпринимательской деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». решение-верное.рф/toser-sez-unified-mechanism-development-territories%20.
3. Перечень геостратегических территорий. Приложение 4 к Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2019 № 3227-р. www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_342452.
4. Субъекты и части субъектов Российской Федерации, входящие в Арктическую зону Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162553.
5. Валовый региональный продукт в текущих основных ценах на душу населения (1998-2018 гг.) 27.02.2020. www.gks.ru/storage/mediabank/dusha98-18.xlsx.
6. Перечень перспективных центров экономического роста. Приложение 3
к Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2019 № 3227-р. www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_342452.
7. Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации, 2019. gks.ru/bgd/regl/b19_14s/Main.htm.
8. «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2019 № 3227-р. www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_342452.
9. Федеральный закон «О свободном порте Владивосток» от 13.07.2015 № 212-ФЗ. www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182596.
ABOUT THE AUTHOR
Domnina Irina Nikolaevna - Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Leading Scientific Associate of the Center for Federal Relations and Regional Development of the Federal State Budgetary Institution of Science the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS) Moscow, Russia indfin.61@mail.ru
«GEOSTRATEGIC TERRITORY» AS A FORM OF SPATIAL REGULATION OF THE ECONOMY
The article reveals the concept of "geostrategic territory" as a new form of spatial regulation of the economy, proposed by the Strategy for the Spatial Development of the Russian Federation until 2025. The article provides an assessment of theoretical approaches to the formation of this category, reveals the problems of the plurality of already existing forms of spatial organization, as well as the need for their "synchronization" ... The article identifies the reasons that prevent the transformation of the "geostrategic territory" into a really working instrument of regional development, and formulates the directions of its development. Key words: geostrategic territory, spatial regulation, cross-border cooperation, development corridor. JEL: R10.
