CC BY
57
Лупарев Евгений Борисович
доктор юридических наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета (e-mail: [email protected])
Генезис правового регулирования административной юстиции в России в досоветский период: попытка новой исторической ретроспективы
В статье рассматривается проблема осмысления места и роли административной юстиции в России на фоне эволюции реальной власти в России в сопоставлении с условиями развития данного института в зарубежных странах. Предлагается гипотеза о специфическом генезисе института административной юстиции в отечественной политико-правовой действительности.
Ключевые слова: административная юстиция, история развития административной юстиции, административное судопроизводство, административный процесс.
E.B. Luparev, Doctor of Law, Professor, Academician of the Eurasian Academy of Administrative Sciences, Head of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State University; e-mail: [email protected]
The genesis of the legal regulation of administrative justice in Russia in the pre-Soviet period: an attempt at a new historical retrospectives
The article is devoted to the problem of understanding the place and role of administrative justice in Russia amid the evolution of real power in Russia in relation to the conditions for the development of this institute in foreign countries. It is proposed that the hypothesis of a particular genesis institute of administrative justice in domestic political and legal reality.
Key words: administrative justice, history of the development of administrative justice, administrative proceedings, the administrative process.
Целью данного исследования является выяснение исторических причин отсутствия в России организационного оформления административной юстиции. По мнению отечественных исследователей, возникновение административного права связано с формированием института административной юстиции в ходе Великой французской революции 1789 г. В России единственной организационной формой административной юстиции выступал Первый Департамент Правительствующего Сената, который в ходе реформы в 1916 г., как отмечает А.И. Елистра-тов, стал главным органом административной юстиции в России [1, с. 589].
Мы попытаемся уточнить указанные положения.
Во Франции и до 1789 г. были административные суды в виде Chambre descomptes и ^ur des aides. В рамках существовавшей во Франции до Великой французской революции интендантской системы это были зависимые
от короля суды, в которых должности легально продавались. Эти суды содержали в себе элементы административной юстиции. Очевидно, можно говорить о том, что это не была административная юстиция в современном понимании. Но диалектический подход и принцип историзма исследуемых явлений требуют исследовать явление в его исторической динамике. С этих позиций вполне возможно говорить о зачатках административной юстиции в мире в целом и в России в частности в несколько более ранний период, чем обозначается в основных работах по данному вопросу.
Методологически мы придерживаемся функционально-организационного подхода к определению административной юстиции, что дает нам возможность говорить о существовании административной юстиции в России в досоветский период.
При исследовании архивных документов, имеющихся в Российском государственном архиве древних актов, удалось обнаружить сви-
171
детельства того, что суды в том или ином виде рассматривали до судебной реформы 1864 г. административные дела. По определению Первый Департамент Правительствующего Сената всегда рассматривал дела, сопряженные с казенным интересом, например, в делах Первого Департамента Правительствующего Сената за 1784 г. имеется дело камерколлегии в порядке апелляции о взыскании питейной недоимки с купца Петра Савостина [2, с. 1-16]. И это не единственное такого рода дело, являющееся по своему содержанию административно-правовым, а точнее налоговым спором.
Такого рода анализ дает нам понимание исходного принципа формирования национальной системы административной юстиции, а именно принципа относительной независимости суда от администрации. Следует отметить, что чем больше степень такой независимости, тем быстрее формируется административная юстиция в государстве. Как писал Г. Аншютц, «административная юстиция во Франции и по всему своему строю, и по всей своей организации есть поэтому гораздо более административная и гораздо менее юстиция, чем в Германии» [3, с. 54]. Тем самым он подчеркнул степень независимости юстиции от администрации в этих странах со сложившейся административной юстицией, считающейся классической. Заметим, что в Англии периода формирования административной юстиции в Европе не было того избытка власти у администрации, который присутствовал в континентальной Европе, административная власть активно контролировалась (и сейчас контролируется) Парламентом. Именно поэтому в совокупности с традиционным для Англии принципом превосходства общих судов там не возникло предпосылок для формирования специальных административных судов. А.В. Дайси писал: «Не только ни один человек не стоит над законом, но и каждый человек всякого положения и в любом состоянии является субъектом общих законов королевства и подлежит юрисдикции обычных судов» [4, с. 2]. Таким образом, в Англии власть короля получила другой способ ограничения.
В России юстиция дореформенного (до 1864 г.) периода представляла собой не что иное, как «придаток административной власти» [5, с. 26]. Суд в России долго вообще не был отделен от администрации, а попытки такого отделения, предпринятые Петром I, а затем Екатериной II, вплоть до судебной реформы 1864 г. заканчивались безуспешно [6, с. 86]. Как отмечают А.Б. Зеленцов и В.И. Радченко,
в ходе разработки судебной реформы 1864 г. «...вопрос о создании системы каких-либо специальных административных судов не возникал, за исключением проектов преобразования Первого Департамента Правительствующего Сената в особый орган судебного контроля за деятельностью администрации» [7, с. 29-30]. В 1916 г. предпринимается попытка реформы Правительствующего Сената как «главного органа административной юстиции в России» [8, с. 589]. Вместе с тем, М.Г. Коротких писал, что в ходе подготовки судебной реформы 1864 г. достаточно сильно звучали голоса тех, кто вообще настаивал на сохранении зависимости суда от администрации [5, с. 91]. В истории развития отечественной юридической науки досоветского и советского периодов вопрос о специализации судов применительно к административно-правовым отношениям никогда серьезно не ставился. В работе «Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). Общая часть» П.Н. Шеймин в качестве проблемного ставит лишь вопрос об отсутствии в России «одного самостоятельного, независимого учреждения, которое решало бы все конфликты в области управления и которое устраняло бы во многих случаях повод и причину действовать органам управления по их личным взглядам на закономерность управления» [8, с. 107-108]. Тем не менее земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы создают условия, при которых административно-правовые споры возникают не только у граждан и администрации, но и у органов местного самоуправления и администрации. Правительствующий Сенат, как высший судебный орган Российской империи, выступал в качестве органа, разрешавшего подобного рода споры [9, с. 128-129]. Но Правительствующий Сенат не выступал как специализированный орган административной юстиции. И.Т. Тарасов обращает внимание на необходимость выработки модели организации административных судов с учетом зарубежного опыта. Ученый отмечает, что в России нет правильно организованной и цельной системы административной юстиции, однако имеются «...учреждения, которые не будучи административными судами в точном смысле этого слова, тем не менее ведают некоторые дела административной неправды и потому имеют значение подобий административных судов» [10, с. 68]. После проведения судебной реформы 1864 г. и создания относительно централизованной судебной системы, а также в советский период речи о раздроблении целостной юстиции с выделением
172
из нее административной не шло [11, с. 142]. Один из современных молодых исследователей Э. Гиззатулина пишет, что при проведении судебной реформы 1864 г. «за основу брался нормативный материал западноевропейских государств и Америки...» [12, с. 28]. Но и для западноевропейских государств того периода, не говоря уже о США, институт административной юстиции был относительно новым и фактически не стал предметом рассмотрения комиссий по подготовке судебной реформы 1864 г. и С.И. Зарудного, статс-секретаря Государственного Совета, который специально для изучения иностранного процессуального законодательства был командирован в Европу. Таким образом, можно констатировать, что при крепостном праве, полностью зависимой от администрации судебной системе не существовало и не могло быть никаких значимых предпосылок формирования административной юстиции в России в общем контексте формирования данного института в Европе. Мы считаем, что именно крепостное право, отмена которого связана с судебной реформой, не позволило ввести институты административной юстиции параллельно с европейскими странами. Тем не менее буржуазные реформы создали благоприятную почву для многочисленных теоретических исследований в России по проблемам административной юстиции.
Административная юстиция должна являться органическим продолжением той общей тенденции взаимного ограничения властей, прежде всего, исполнительной или самодержавной власти, которая выработана в данной стране. В досоветский период впервые реальное ограничение самодержавия связано с созданием Государственной Думы, после чего теоретики и заявили о необходимости административной юстиции в России.
Примечательно, что в состав образованного Временным правительством 22 марта 1917 г.
1. Елистратов А. И. Основные начала административного права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX -начало XX века: хрестоматия. Воронеж, 2000.
2. Российский государственный архив древних актов. Сенат и его учреждения. Ф. 248. Оп. 1784. Д. 722. Л. 1-16.
3. Аншютц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907.
4. Харви Д., Безер А.Л. Примат закона. URL: http://www. hrights.ru/text/b 7/Chapter9. htm (дата обращения: 02.09.2016).
Юридического совещания согласно Протоколу Заседаний Временного правительства от 22 марта 1917 г. № 28 [13, с. 93-97] вошел известный теоретик административной юстиции В.Ф. Дерюжинский. На первом заседании совещания при Временном правительстве по вопросам реформы губернского и местного управления от 26 марта 1917 г. одним из вопросов повестки дня был вопрос об устройстве местных органов административной юстиции. Еще до принятия 30 мая 1917 г. известного Положения о судах по административным делам 15 апреля 1917 г. принимаются «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум», в ст. 10, 31 и 32 которых закрепляются нормы, согласно которым «жалобы на допущенные при выборах неправильности могут быть подаваемы только лицами, имеющими право участия в выборах, и притом в течение трех дней со дня окончания их. Жалобы эти подаются в подлежащую инстанцию административного суда. Протесты и жалобы, означенные в статьях 30 и 31, административный суд рассматривает в семидневный срок со дня получения им выборного производства» [14, с. 229-237].
Нормы, где говорилось об административной юстиции, содержались также во Временном положении о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г. [15, с. 1041-1060]. Интересно отметить, что М.Д. Загряцков успел в 1917 г. прокомментировать этот нормативный акт, выпустив соответствующий комментарий в типографии В. Муратова.
Таким образом, первым нормативным упоминанием об административной юстиции в России следует считать именно «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум», подписанные князем Г.Е. Львовым и Управляющим делами Временного правительства В. Набоковым.
1. Yelistratov A.I. Basic principles of administrative law // Russian police (administrative) law: the end of XIX - early XX century: reader. Voronezh, 2000.
2. Russian state archive of ancient acts. The Senate and its institutions. F. 248. Op. 1784. D. 722. L. 1-16.
3. Anshyutts G. Justice and administration. St. Petersburg, 1907.
4. Harvy D., Bezer A.L. The primacy of the law. URL: http://www. hrights.ru/text/b 7/Chapter9. htm (date of access: 02.09.2016).
173
5. Коротких М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1989.
6. Ефремова Н.Н. Судебные реформы в России: традиции, новации, проблемы // Государство и право. 1996. № 11.
7. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (История и современность): учеб. пособие для судей. М., 2001.
8. Шеймин П.Н. Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). Общая часть // Российское полицейское (административное) право: конец XIX - начало XX века: хрестоматия. Воронеж, 2000.
9. Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (18641917 гг.) // Государство и право. 1994. № 3.
10. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.
11. Афанасьев С.Ф., Зайцев А.И. Об истории специализации юрисдикционных органов // Правоведение. 2002. № 2.
12. Гиззатулина Э. Предпосылки судебной реформы 1864 года в России // Очерки новейшей камералистики. 2015. № 3.
13. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 1779. Оп. 2. Д. I. Ч. I. Л. 93об.-97об.
14. Журнал заседаний Временного правительства от 15 апреля 1917 года, протокол № 55 // ГА РФ. Ф. 1779. Оп. 2. Д. 1. Ч. I. Л. 220-237об.
15. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 30 мая 1917. № 122. Ст. 655. С. 1041-1060.
5. Korotkyh M.G. Autocracy and judicial reform of 1864 in Russia. Voronezh, 1989.
6. Efremova N.N. Judicial reform in Russia: traditions, innovations, problems // State and law. 1996. № 11.
7. Zelentsov A.B., Radchenko V.I. Administrative justice in Russia (Past and present): study aid for judges. Moscow, 2001.
8. Sheymin P.N. Textbook of internal control law (Police regulations). General part // Russian police (administrative) law: the end of XIX - early XX century: reader. Voronezh, 2000.
9. Efremova N.N., Nemytina M.V. Local government and justice in Russia (1864-1917) // State and law. 1994. № 3.
10. Tarasov I.T. Essay of science of police law. Moscow, 1897.
11. Afanasyev S.F., Zaytsev A.I. On the history of specialization of jurisdictional bodies // Jurisprudence. 2002. № 2.
12. Gizzatulina E. Background of the judicial reform of 1864 in Russia // Essays of modern cameralistics. 2015. № 3.
13. State archive of the Russian Federation. F. 1779. Op. 2. D. I. Pt. I. L. 93t.-97t.
14. Journal of the Provisional Government meeting d.d. Apr. 15, 1917, Minutes № 55 // State archive of the Russian Federation. F. 1779. Op. 2. D. 1. Pt. I. L. 220-237t.
15. Collection of laws and Government orders issued under the Government of the Senate. Section I. May 30, 1917. № 122. Art. 655. P. 1041-1060.
174
