CC BY
57НАУЧНЫЕ СТАТЬИ И ДОКЛАДЫ
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА. ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
УДК 342.24(100)(091)
А. М. АБЗАЛОВА, адъюнкт Академии управления МВД России (г. Москва)
A. M. ABZALOVA, Postgraduate of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Moscow)
ГЕНЕЗИС ФЕДЕРАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИИ GENESIS OF FEDERAL TERRITORIES
Аннотация. В статье представлен международный исторический опыт использования института федеральных территорий, описывающий многообразие причин и условий его создания, траектории развития в исторической ретроспективе. Изучение такого опыта с позиций российской конституционно-правовой доктрины и практики представляется необходимым для: гарантий того, что конституционно-правовая новация не оказалась «мертворожденной» нормой, и в будущем не было оснований для ее исключения из Конституции Российской Федерации; обеспечения соответствия инструментов и методов правового регулирования целям и задачам, поставленным государством и обществом; выбора наилучших элементов механизма правового регулирования федеральных территорий, апробированных многолетней практикой в зарубежных федеративных государствах.
Ключевые слова и словосочетания: федеральные территории, федеральный округ, федеративное устройство, состав территории.
Annotation. The article presents the international historical experience of using the institute of federal territories, describing the variety of reasons and conditions for its creation, the trajectory of development in historical retrospect. The study of such experience from the standpoint of the Russian constitutional and legal doctrine and practice seems necessary to: guarantee that the constitutional and legal innovation did not turn out to be a «stillborn» norm, and in the future there were no grounds for its exclusion from the Constitution of the Russian Federation; ensuring that the tools and methods of legal regulation correspond to the goals and objectives set by the state and society; selecting the best elements of the mechanism of legal regulation of federal territories, tested by long-term practice in foreign federal states.
Keywords and phrases: federal territories, federal district, federal structure, composition of the territory.
В соответствии с изменениями, внесенными Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [1], в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ представлена норма, согласно которой «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным зако-
ном могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом» [2]. Автор рассматриваемой поправки - сенатор А. А. Клишас - в обоснование своего предложения проанализировал характерные черты территориального устройства в некоторых федеративных государствах (США, Канаде, Австралии, Индии, Малайзии), а также обо-
сновал особенности, присущие федеральным территориям указанных государств. Это, во-первых, особый порядок разграничения полномочий между федеральным центром и его составными частями, заключающийся в наличии возможности прямого или опосредованного управления федеральным центром. Во-вторых, эти территории имеют особый статус и специальный правовой режим [3].
Приведенные особенности федеральных территорий в различных федеративных государствах недостаточны в контексте общего осмысления федеральных территорий. И. В. Ирхин отмечает, что в конституционно-правовом статусе федеральных территорий также имеются существенные различия [4].
Хронологически первой федерацией по периоду возникновения, сохранившейся до настоящего времени, а также государством, впервые закрепившем на конституционном уровне возможность создания федеральных территорий, являются США. Вскоре после ее создания в составе федерации появляются и внутренние управляемые из центра и не относящиеся ни к одному штату территории. Многообразие способов приращения территории обусловило возникновение отличающихся между собой по статусу территорий: организованных, неорганизованных; инкорпорированных, неинкорпорированных. Такие различия заключались, например, в возможности иметь гражданство США, способах организации государственной власти и местного самоуправления, пределах действия Конституции США и др. Расширение границ США происходило посредством освоения земель Северной и Южной Америки, «в результате раздела территорий с враждующими государствами (Восточное Самоа, Гуам, Северные Марианские острова, Пуэрто-Рико), покупки у других государств (Американские Виргинские острова), открытия и/или аннексии (Уэйк, Мидуэй, Навасса и другие незаселенные острова и атоллы)» [5]. Образование первого штата Теннеси из состава Юго-Западной территории заложило конституционно-правовую традицию субъ-
ектообразования в США из федеральной территории [6]. В настоящее время в США имеются один федеральный округ (Округ Колумбия) и 16 зависимых территорий.
Таким образом, конституционно-правовой институт федеральных территорий в США был результатом территориальной эволюции, и данные территории носили преимущественно транзитивный характер в процессе перехода организации власти от подчиненной, аннексированной или приобретенной территории (группы земель) в организованные территории.
Округ Колумбия, на территории которого расположена столица США город Вашингтон, был учрежден в 1790 г. на основании Закона о резидентстве, в соответствии с которым устанавливалось постоянное место размещения американского правительства. Этому решению способствовало событие, произошедшее в июне 1783 г., именуемое «Филадельфийский мятеж» - антиправительственный протест, показавший неспособность американского руководства обеспечить собственную безопасность. Его значение в истории США велико, поскольку с него можно датировать первое решительное указание отцов-основателей США на постоянное место пребывания правительства, другими словами, необходимость создания национальной столицы, находящейся под единственным и исключительным контролем Конгресса и независимой от любого государственного управления и влияния [7; 8]. В отличие от федеральных территорий законодательством США не предусматривалась трансформация федерального округа в самостоятельный штат.
Важно подчеркнуть, что сама модель организации столичного федерального округа была заимствована рядом федеративных государств и в схожем виде была организована в Нигерии (1976 г.), Малайзии (1974 г.), Австралии (1911 г.), Бразилии (1889 г.), Венесуэле (1999 г.), Аргентине (1880 г.), Мексике (1824 г.), Индии (1992 г.), Пакистане (1967 г.), Бельгии (1989 г.).
Опыт США преобразования федеральных территорий в полноценные субъекты
федерации также был заимствован рядом федеративных государств. Например, вплоть до 1988 г. в составе Бразилии выделялись три федеральные территории:
- островной архипелаг Фернанду-ди-Но-ронья (штат Пернамбуку) - получил статус федеральной территории в 1942 г. с целью управления особой островной территорией, имеющей геостратегическое значение, на которой были расположены военные базы и федеральные тюрьмы;
- Амапа (штат Амапа) - в 1900 г. инкорпорирована в состав Бразилии по результатам разрешения международным арбитражем международного территориального спора с Францией и до 1943 г. была частью территории штата Пара, в ходе второй мировой войны образована в федеральную территорию по причине высочайшей значимости геополитического положения;
- Рорайма (штат Рорайма) - история преобразования в полноправный штат идентична Амапе: в 1943 г. выделен из состава территории штата Амазонас, а в 1988 г. преобразован в полноправный отдельный штат.
Образование федеральных территорий в Канаде не преследовало транзитивных целей, а в первую очередь было обусловлено соображениями организации автономного управления со значительной поддержкой и протекцией со стороны федерального центра в связи с территориальными, климатическими, экономическими и этнико-нацио-нальными особенностями.
Так, Северо-Западные территории Канады (из которых впоследствии выделились федеральные территории Юкон и Ну-навут) вошли в состав Канады и получили статус федеральных территорий в 1870 г. Это преимущественно отдаленные и труднодоступные территории в субарктической и арктической зоне крайнего севера Канады (арктическая тундра) с минимальной плотностью населения, значительная часть которого представлена коренными народами. Конституционно-правовой статус федеральной территории позволяет обеспечивать приемлемую управляемость территорий, в том числе с учетом интересов коренных
народов. Разделение Северо-Западных территорий (Юкон, Нунавут) было связано преимущественно с формированием двух крупных очагов администрирования, а также преследовало идею формирования приблизительно равных по площади территорий.
В число федеральных территорий Австралии, помимо Австралийской столичной территории, также входят Территория Джервис-Бей и Северная территория. Территория Джервис-Бей имеет стратегическое значение, несмотря на крайне небольшую площадь в 73 кв. км. Ее развитие имело уникальную историю с позиций оснований возникновения федеральных территорий -она была выкуплена австралийским правительством у штата Новый Южный Уэльс в 1915г. для цели обеспечения доступа к морю столицы Канберры (до 1989 г. территория не была самостоятельной, а входила в состав Австралийской столичной территории). Основанием же трансформации в самостоятельную федеральную территорию, помимо фактического отсутствия формальной необходимости гарантировать доступ столицы к морю, стали соображения поддержания и развития национального парка и ботанического сада Будери, занимающих основную территорию федерального округа.
Полная противоположность Территории Джервис-Бей по размерам - Северная Территория (1911 г.), занимающая площадь 1,35 млн. кв. км., была выделена из состава штата Южная Австралия. Является крайне малонаселенной (0,17 чел. на кв. км.). Основными причинами, способствующими выделению Северной Территории из состава территории штата Южная Австралия, послужили труднодоступность и не освоенность территории. На Северной Территории имеются места компактного проживания коренных народов Австралии, что, хотя и не выступало изначальной причиной, в настоящее время является фактором сохранения за ней специального статуса федеральной территории.
Наконец, еще одним историческим и географическим кейсом создания и развития федеральных территорий выступает органи-
зация Союзных территорий Индии - особой разновидности административно-территориальных единиц, не обладающих собственным правительством и напрямую управляемых федеральным правительством из Дели. Основания возникновения Союзных территорий в Индии (их в настоящее время существует восемь) были различными:
1. Национальный столичный округ Дели создан в 1991 г. как следование мировой традиции создания специальных столичных округов в федеративных государствах. Однако между тем существование данного округа имеет преимущественно транзитивный характер с прицелом на дальнейшее преобразование в полноценный штат.
2. Андаманские и Никобарские острова - удаленные заморские территории, созданью в 1956 г. и не наделенные статусом штата преимущественно по геостратегическим соображениям.
3. Лакшадвип - удаленная островная территория, образованная в 1956 г., в состав которой входит более 50 больших и малых островов, лишь 11 из них обитаемы.
4. Союзная территория Чандигарх - де-факто город, являющийся столицей сразу двух индийских штатов Харьяна и Пенджаб, что и предопределило прямое союзное подчинение (сам город специально спроектирован и сооружен начиная с 1953 г.).
5. Дадра и Нагар-Хавели и Даман и Диу - образована лишь в январе 2020 года путем объединения двух одноименных территорий, аннексированных Индией вместе с территорией нынешнего штата Гоа в 1961 г., и имевших такую уникальную характеристику - они были не британскими, а португальскими колониями, суверенитет Индии над которыми был признан самой Португалией лишь в 1974 г.
6. Союзная территория Пондичерри -является наиболее территориально разобщенной (муниципалитеты находятся в четырех несмежных небольших областях на различных побережьях), возникла на местах бывших французских колоний.
7. Джамму и Кашмир - бывший штат, преобразованный в 2019 г. в федеральную
территорию для целей укрепления обороны и национальной безопасности (территории являются давним предметом споров с Пакистаном, неоднократно приводивших к вооруженным конфликтам).
8. Ладакх - образован в 2019 г. путем выделения из штата Джамму и Кашмир по стратегическим и этническим соображениям (будучи труднодоступным районом, замкнутым между двумя высокогорными системами, регион имеет наименьшую плотность населения, преимущественно заселен тибет-цами-ладакхцами, многие из которых до сих пор ведут кочевой образ жизни).
Историческая ретроспектива оснований создания особо управляемых территорий в Индии представлена широкой палитрой, а устойчивое развитие Союзных территорий позволяет сделать вывод об успешности используемого института.
В соседнем с Индией Пакистане, помимо столичной территории, федеральными территориями являются также Гилгит-Бал-тистан (имеет с 2020 г. переходной статус, граничит с Джамму и Кашмиром и характеризуется активным сепаратистским движением, что обусловило наделение специальным административно-территориальным статусом), Азад-Кашмир (образован по соображениям национальной безопасности еще в 1948 г., имеет территориальные претензии со стороны Индии) и федерально управляемые племенные территории.
Наконец, еще одним государством, в состав которого входят федеральные территории, является Малайзия. Примечательно, что столичный регион Малайзии является федеральной территорией, помимо которой также имеются еще две федеральные территории: Путраджая (основана в 1995 г. и является квази-столичной - в нее перемещены административные здания правительства) и Лабуан (преобразование в федеральную территорию в 1984 г. впервые в мировой практике преследовало цель - обеспечение специального регулирования особой экономической зоны напрямую силами федерального правительства; статус территории позволил объявить ее свободной торговой
зоной и международной оффшорной территорией).
Создание федеральной территории «Сириус» на территории Российской Федерации в конце 2020 г. было обусловлено необходимостью создания условий и механизмов для развития ее инновационной научно-технологической деятельности, реализации масштабных инфраструктурных проектов и формирования инвестиционной привлекательности данной федеральной территории, расширения доступа граждан и юридических лиц к участию в перспективных образовательных, научных и научно-технических проектах [9].
В результате рассмотрения генезиса федеральных территорий в мировой практике представляется выделить следующие причины и условия создания федеральных территорий:
1) содействие транзиту между патронатом, инкорпорацией территорий и превращением их в полноценные субъекты федерации;
2) стремление асимметричных, территориально распространенных федераций к усилению контроля и обеспечению национальной безопасности за стратегически расположенными, труднодоступными, удаленными (в том числе заморскими), малонаселенными территориями, в том числе в период войн и в свете межгосударственной политической напряженности;
3) желание полинациональных федераций обеспечить сохранение и преумножение уникальных этносов и культурных традиций на определенных территориях, реализация других гуманистических соображений, а в некоторых случаях и достижение экономических целей;
4) необходимость обеспечения независимости в управлении столицей федеративного государства;
5) потребность урегулировать внутренние и внешние территориальные споры;
6) создание условий и механизмов для развития особых видов социально-экономической и инновационной деятельности, имеющих общегосударственное стратегическое значение.
Обобщая вышеизложенное, можно выделить следующие базовые исторические траектории формирования и развития федеральных территорий:
1. Создание «исторических» федеральных территорий: развитие федерализма, поступательное осуществление государственно-правового строительства, в ходе которого имелась необходимость прямого управления из федерального центра отдельными плохо освоенными или спорными территориями. Исторически данный процесс характеризовался последующим переходом значительной части таких территорий под контроль определенного субъекта федерации или создания на их основе самостоятельного субъекта федерации.
2. Создание федеральных территорий специального назначения: выделение из состава территории субъекта федерации специальных территорий и федеральных округов для осуществления специальных полномочий, прежде всего, столицы федерации, нередко как обратный процесс историческому формированию федеральных территорий (трансформации в самостоятельные субъекты федерации).
3. Создание «заморских» федеральных территорий: присоединение или трансформация конституционно-правового статуса удаленных зависимых (внешних, «заморских») территорий в целях сохранения контроля над внешними территориями, сохраняющими до настоящего времени высокую степень автономности и многочисленные признаки государственно-подобных образований и нередко претендующими на признание независимости и превращение в полноценные субъекты международного права. Нередко относится к периоду разрушения мирового колониализма. Между тем такие федерации, как США, изначально имели в своем составе заморские территории, которые не были инкорпорированы в состав федерации и не обладали правами ее субъектов (штатов).
Приведенный зарубежный опыт создания института федеральных территорий позволяет заключить о его широком исполь-
зовании в большинстве федеративных государств. Его заимствование если и возможно, то только лишь в части общего представления о федеральной территории с учетом различных особенностей федеративного государства: исторических, экономических, социально-культурных, политических, географических и др. Использование института федеральных территорий может иметь значительную пользу, в том числе:
- в обеспечении общего повышения управляемости федеративным государством;
- в формировании юридических основ для обеспечения приоритета применения федерального законодательства на определенных территориях без необходимости ослабления системы регионального нормотворчества в соответствии с установленным конституционным распределением регулятивных компетенций;
- в оказании реального содействия балансированию и развитию социально-экономического развития территорий государства;
- в упорядочении финансово-бюджетных отношений (обеспечение прямого финансирования проблемных регионов из средств федерального бюджета; распространение на определенные территории фискального права федерального уровня без осуществления социально-чувствительной процедуры пе-
ресмотра налогово-бюджетных полномочий субъектов федерации и др.);
- в предупреждении этнических конфликтов в отдельных полинациональных территориальных образованиях;
- в обеспечении приоритетных государственных интересов в сфере национальной безопасности, устойчивого развития и по другим частным аспектам, решение которых силами региональных властей может быть менее результативным, например, путем создания федеральных приграничных территорий и закрепления статуса федеральных территорий за природными заповедниками, территориями, важными для сохранения историко-культурного наследия, и прочее.
В этой связи представляется целесообразным констатировать, что конституционно-правовое закрепление статуса федеральных территорий и осуществление организационных, правовых мероприятий по их созданию в Российской Федерации выступает обоснованным с позиций исторического зарубежного опыта. Создание федеральных территорий призвано оказать универсальное содействие эффективному и результативному решению задач дальнейшего государственного строительства, включая формирование рационального механизма балансирования интересов субъектов федерации и федеральных властей.
ЛИТЕРАТУРА
1. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ : Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14 марта 2020 г. опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 4 июля 2020 г.
3. Инициатива о «федеральной территории» заслуживает особого внимания. URL: http://council. gov.ru/services/discussions/blogs/ 113261/ (дата обращения: 18.07.2021).
4. Ирхин И. В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6. С.30-37.
5. Ирхин И. В. Конституционно-правовой статус неинкорпорированных территорий США // Правоведение. 2018. Т. 62. № 3. С. 484-500.
6. Чечелев С. В. Юго-Западный ордонанс 1790 г. и его значение в государственно-правовом развитии США // Вестник Омского Университета. Серия «Право». 2012. № 4 (33). С. 10-14.
7. Harvey W. Crew. Centennial History of the City of Washington, D. C. With Full Outline of the Natural Advantages, Accounts of the Indian Tribes, Selection of the Site, Founding of the City ... to the Present Time, 1892. URL: https://archive.org/details/ bub_gb_5Q81AAAAIAAJ/ page/n73/mode/lup (дата обращения: 06.06.2021).
8. Федералист : Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М. : Издательская группа «Прогресс» - «Литера», 1994. С. 290-291.
9. О федеральной территории «Сириус» : Пояснительная записка к проекту федерального закона. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1051718-7#bh_noteM (дата обращения: 06.07.2021).
О Абзалова А. М.
УДК 340.115:340.130(470)" 16"
О. Ю. ЕЛЬЧАНИНОВА, старший научный сотрудник Научно-исследовательского института ФСИН России, кандидат исторических наук, доцент (г. Москва)
О. YU. ELCHANINOVA, senior researcher Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, candidate of historical sciences, associate professor (Moscow)
МЕТОДЫ ИЗУЧЕНИЯ ИСТОЧНИКОВ РУССКОГО ПРАВА XVII ВЕКА: К ВОПРОСУ О РАЦИОНАЛЬНОСТИ ВЫБОРА И ПРИМЕНЕНИЯ
METHODS OF STUDYING SOURCES OF RUSSIAN LAW OF THE XVII CENTURY: TO THE QUESTION OF RATIONALITY OF CHOICE AND
APPLICATION
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению вопроса об определении рациональности выбора и применения методов для изучения природы источников русского права XVII в. Автором показано, что критерием эффективности избрания этих методов является возможность с их помощью раскрыть сущностные особенности; ни один из методов и приемов в отдельности не может дать объективную картину системы источников права, этого можно достичь, используя их только в комплексе. К тому же каждый вид источников права требует использования определенного методологического набора. Рассмотренные в статье методы призваны оказать помощь в исследовании природы изучаемого предмета, в выявлении формы, содержания, сущности того или иного вида источника русского права XVII в. в отдельности и в системе в целом.
Ключевые слова и словосочетания: методы, способы, приемы, источники права, источники русского права XVII в., диалектический подход, формально-юридический метод, метод интерпретации правовых норм, метод ретроспективного анализа, системный метод, метод классификации.
Annotation. The article is devoted to the consideration of the issue of determining the rationality of choice and application of methods for studying the nature of the sources of Russian law of the 17th century. The author shows that the criterion for the effectiveness of the selection of these methods is the ability to use them to reveal the essential features. It is shown that none of the methods and techniques taken separately can give an objective picture of the system of sources of law, this can be achieved by using them only in combination. In addition, each type of sources of law requires the use of a certain methodological set. The methods considered in the article are designed to help in studying the nature of the subject under study, in identifying the form,
